基于標桿管理的地方政府績效評估應用研究

歐英俊，王赫燃

基于標桿管理的地方政府績效評估應用研究

歐英俊，王赫燃

文章在闡述標桿管理和政府績效評估的概念及內容的基礎上，論述將標桿管理引入政府績效管理的必要性，以及如何引入標桿管理的理念、對地方政府的績效評估，然后進行應用。

標桿管理；地方政府；績效評估

一、相關概念及內容闡述

（一）標桿管理的概念

標桿管理又稱為“基準管理”，最重要的是不斷探尋最好的實踐，以實踐為基準不斷分析、衡量和更進。標桿管理是隨著標桿廣泛使用而誕生的一個名詞，是隨著市場經濟的不斷發(fā)展應運而生，是歷史發(fā)展的產物。

（二）標桿管理的內容

1.標桿管理的作用

（1）尋求卓越。之所以以卓越的組織為標桿，是因為要效仿它們，提升自我，標桿管理能夠尋求卓越。（2）再造流程。標桿管理需要對流程予以再造。標桿管理側重對流程進行分析，以強化較弱的流程。（3）持續(xù)改善。標桿管理是一個反復循環(huán)的流程，尤其側重在不斷地改善其特性說明要想得到更有價值的咨詢，就必須構建長期的架構。（4）塑造核心能力。運用標桿管理既了解了標桿組織生產了什么產品或提供了什么服務，還了解了服務是如何提供的。標桿管理對于分析其他組織信息，實現組織資源基礎的強化和組織核心能力的構建有著重要的促進作用。

2.標桿管理的類型

（1）競爭標桿管理。在相同的行業(yè)中，通過比較雙方的流程、服務與貨物等具有競爭性的類似產品或服務，來確定自身位置的，稱為競爭標桿管理。競爭標桿管理側重于組織業(yè)績，以競爭性的產品或服務為基礎，分析經營數據，將產品或服務通過研究、推導，縮短差距，創(chuàng)造競爭優(yōu)勢。產品或服務的價格、技術質量、可靠性、速度等特性為競爭標桿管理的主要體現。

（2）內部標桿管理。內部標桿管理從字面上的意思理解，就是把組織內部作為基準進行標桿管理。因為同一個組織的內部信息的獲取相對簡單，因此，內部標桿管理對于組織來講比較好操作，是相對簡單的方式。組織可以通過目標管理法確認管理指標，并將指標任務層層分開，落實好指標任務后，向其他指標任務拓展。內部標桿管理需要與別的類型的標桿管理方法做好銜接，避免該類型造成的自我封閉。

3.標桿管理流程

標桿管理是具有完整架構且持續(xù)不斷的學習流程。它相應的流程簡單是：發(fā)起內部研究并進行初步分析、組織標桿管理團隊、選定標桿、考察消化、采取改革行動，最后搜集及分析信息，對團隊做出反饋。

（三）政府績效評估的概念

政府績效評估，是指政府本身或其他社會組織通過各種方式，對政府決策和管理行為及由此發(fā)生的經濟、文化和環(huán)境的短期和長遠的影響。對政府績效進行評估，對提高政府部門的績效有直接的推動功能，是績效管理的核心內容。通過了解政府績效方面的信息，了解政府績效評估的缺陷，促使政府提高服務水平和質量。

（四）政府績效評估的內容

1.行政效率

政府行政管理效率的提升有著巨大的意義。現代政府不僅要高效廉潔，提高行政效率，還要及時回應群眾民意。就政府行為而言，不僅不能吃拿卡要，還要端正態(tài)度，不作為或者少作為都是不允許的。

2.政府效能

政府效能是指政府向公眾提供公共產品和公共服務的水平。要解決經濟發(fā)展的制約因素，達到促進、推動市場經濟發(fā)展的目的，就必須進行政府機構改革和政治體制改革，提高政府服務水平。

3.政府業(yè)績

政府業(yè)績是指政府部門為經濟組織、社會組織等供給服務的質量和數量。政府業(yè)績的提升和政府供給的服務的質量和數量密不可分，呈正相關性。

4.政府成本

政府成本主要是政府在管理活動中所占用或消費的資源及其程度。政府成本的降低無非是推進公共物品市場化配置，提高消費資源的利用率，以及簡政放權，減少在層級中不必要的浪費。

二、地方政府績效評估引入標桿管理的必要性

（一）地方政府績效評估存在問題

1.地方政府績效評估還處于初級階段

雖然一些省市正在積極嘗試構建現代政府績效評估體系，但從一個國家的角度來看，地方政府績效考核體系的發(fā)展是很不平衡的，有的甚至停留在計劃經濟體制階段。許多地方仍沿用傳統(tǒng)的對工作檢查、總結的考評模式，考評主觀隨意性大。地方政府績效評估的理論和實踐研究不足，許多地方把公務員考核和績效評估混在一起，不能明確區(qū)分政府績效層次，缺乏系統(tǒng)的研究和引進國外地方政府績效評估的理念與實踐。

2.地方政府績效考核缺乏制度化的評估標準

考核指標單一導致各個地方片面地追求經濟總量的增長。例如只注重國內生產總值、財政收入、稅收能夠按要求保持一定的增長，而忽略了人民的實際收入、就業(yè)比例、住房面積有沒有切實的增加。為了實現政府的經濟指標，有的地方政府甚至盲目加大投資換取高增長，盲目出資辦企業(yè)。政府績效評估的側重點和內容有很大差距，考核評估方法不一致、規(guī)范程度不足，考核體制缺乏民主監(jiān)督。即便在官方的績效考核中，大體也是上級對下級的評估，缺乏平行政府機關或部門的制約。政府績效評估考核的流程也不對社會公布，缺少社會和媒體的監(jiān)督。由于沒有形成真正的問責制度，缺乏對考核評估對象的懲罰和激勵措施，導致地方政府在績效考核之后，將考核、評估的結果拋之腦后。

（二）地方政府績效評估引入標桿管理的意義

1.標桿管理是一個衡量自我的有效工具

標桿管理能夠為政府部門提供一個衡量自身的工具。通過標桿管理這個工具，管理者更加能夠清楚地認識別人和自己，縮小與優(yōu)秀者的距離，促進自己與組織的學習及改革，有助于及時的發(fā)現和解決問題，進而提高效率。在地方政府績效評估中，可以使用標桿管理尋找出一些比自己優(yōu)秀的部門或組織，分析優(yōu)于自己的原因，學習它們的方法，從而不斷提高本部門的工作績效。

2.標桿管理能夠解決資源的有限性

標桿管理是提高地方政府績效的最重要的管理方法之一，也是一個極其緊迫的問題。標桿管理可以提高地方政府的效率，它以不浪費有效資源為前提，能夠尋找最棒的實踐方式。運用標桿管理能夠為政府績效評估確立榜樣，研究應用優(yōu)秀的標桿，提升地方政府績效評估水平。

3.標桿管理能夠提高公務員的積極性

地方政府績效評估機制還沒有完善，標桿管理能夠完善地方政府的激勵機制，增加政府部門公信度，能夠促使公務員創(chuàng)先爭優(yōu)。引入標桿管理這種全新的管理方式，能夠調動公務員的創(chuàng)造性和積極性。持續(xù)有效地學習標桿管理，能夠讓公務員尋求更高的標桿，形成認真負責的工作態(tài)度，在公眾中展現廉政、高效和公正的形象。

4.標桿管理能夠提升地方政府整體效能

標桿管理能夠通過不同的標桿體系對地方政府部門績效評估實施質量管理。不同標桿在一起能夠相互聯(lián)系、補充和完善。將地方政府構建成一個緊密的集體，能夠讓地方政府部門目標明確，能夠使各部門自覺地按照終極目標配合協(xié)調，對于提升地方政府整體效能具有巨大的推動作用。

三、標桿管理在地方政府績效評估中的應用

（一）標桿管理對政府績效評價標準的改進

政府績效評估的較大進展得益于標桿管理的發(fā)展。第一，標桿管理在以政府非經濟績效標準為主的情況下，還能夠積極落實政府經濟績效標準。第二，標桿管理與績效最佳的地方政府部門做對比，它不僅轉變了地方政府部門管理的定式思維，而且能夠讓人們知道部分之前以為不可能的重大改變。第三，標桿管理能夠從內而外地團結各個地方政府部門內部人員，讓地方政府將原來屬于內部競爭的主要焦點轉移到外部競爭上，讓地方政府各個部門在相互競爭中得到長遠發(fā)展。

（二）標桿管理對地方政府績效評估指標的改進

標桿管理與評價的側重點是流程?，F在，對整體流程的關注是地方政府績效評價體系的一個發(fā)展趨勢。地方政府績效評價體系分為潛在指標、功能指標和影響指標。該劃分方式不同于以往的從政治、經濟和社會等角度的靜態(tài)劃分方式，它不僅包含科學性與戰(zhàn)略性，還體現出整體流程的思想。研究的潛在指標包括影響下一階段政府績效。值得注意的問題是，指標設定方面隨意性相對強一些，容易導致指標體系的復雜，導致指標體系難以體現政府公共性的本質。

（三）標桿管理融入地方政府戰(zhàn)略績效評估

地方政府績效評估是影響公務員行為的最為有效的方法之一。當標桿績效評估技術納入政府部門績效評價體系時，績效評價的性質逐漸發(fā)生變化。地方政府績效評估可以通過績效目標將政府目標落實到每個公務員身上。此外，政府績效評估還是決定人員調整、分配薪酬福利的主要依據，政府根據公務員的工作情況設定薪酬，將公務員的行為與職位調動、經濟利益緊密結合。所以，可以說過去的績效評估屬于職能性績效評估，目標是服務于政府的正常運轉。標桿管理融入地方政府績效評估，將過去的職能性績效評估逐步轉變?yōu)閼?zhàn)略性績效評估，使績效評估不僅僅是決定個人利益的手段。

（四）標桿管理為地方政府績效評估確立正確價值取向

在地方政府部門績效評估過程中，存在著不平衡方式，影響績效評價的有效性。地方政府績效評估取決于上級政府的喜好，普通公務員容易受上級領導左右，致使公務員價值取向偏離公眾利益的方向，甚至損害公眾利益。在這種價值取向的績效評估體系中，績效評估行為比較封閉，缺乏公開性的外界監(jiān)督。地方政府績效體系要貫穿于人民群眾切身利益的政策執(zhí)行中。因此，地方政府績效的根本衡量標準取決于政府及公務員的行為能否或者能在多大程度上促進了公眾利益。將內部評估簡單轉化為不同部門之間的競爭，使行為評估更加透明，信息更加開放，使地方政府績效評估更強調公共利益。

（五）標桿管理改進地方政府績效評估總結

地方政府績效評估總結主要是指對地方政府績效評估工作的總結，是地方政府績效評估系統(tǒng)將績效評估結果和相關信息的輸出。進行績效評估差異分析是一項非常重要的工作。過去地方政府所進行的績效差異分析是指運用預算標準，將收入或成本的目標水平與實際水平相比較，并計算差異的過程。但無論是分析預算差異還是其他差異，重點幾乎完全集中在財務數據的差異，但過去的績效評估沒有具體說明這些原因是什么。另外一個缺陷就是集中的地方政府績效報告只是說明發(fā)生了什么，并不能說明政策執(zhí)行者采取行動的影響。所以，績效評估結果不能直接與官員掛鉤，否則地方政府績效評估將會流于形式。

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［3］西方國家政府績效評估的理念及其啟示［J］.清華大學學報哲學社會科學，2003，（01）.

［4］韓學義.基于平衡計分卡的地方政府績效考核研究［D］.中國礦業(yè)大學，2010，4.

歐英俊，男，廣西南寧人，廣西師范學院經濟與管理學院2015級行政管理專業(yè)研究生，研究方向：區(qū)域公共管理；

王赫燃，男，黑龍江大慶人，廣西師范學院經濟與管理學院2015級行政管理專業(yè)研究生，研究方向：區(qū)域公共管理。

F121

A

1008-4428（2016）08-119-03

基金：廣西研究生教育創(chuàng)新計劃項目，項目名稱:打造戰(zhàn)略支點與區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，項目編號:YCLT20144009。