反市場的特大城市規(guī)劃

■劉 亭/文

反市場的特大城市規(guī)劃

■劉 亭/文

上海是國際大都會，是全國的經(jīng)濟(jì)中心。讀到8月份聶日明、徐馭堯?qū)φ诠镜摹渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2016-2040）》的意見，覺得很有道理，于是再拿來說上幾句。

意見是針對規(guī)劃中上海欲成為“全球城市”的定位，本應(yīng)堅(jiān)持開放、包容的政策取向，卻倒行逆施地推出了一個極其封閉、極其僵化的人口控制目標(biāo)。歷史上，上海市曾在1959年、1986年和1999年制訂過三部城市總體規(guī)劃，其中人口控制規(guī)模分別為600萬、1300萬和1600萬。但實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果，卻分別為1000萬、1600萬和2400萬以上。這說明，歷次規(guī)劃的目標(biāo)，都是大大偏于保守了，都是“明知不可為而強(qiáng)為”，結(jié)果噼里啪啦地給自己掌臉。

最新規(guī)劃的人口規(guī)模還是2500萬（2020年2500萬以下，2040年控制在2500萬左右），幾乎就是個“零增長”的概念。俗話說：“吃一百顆豆不嫌腥”，都什么時代了，還想再作這樣蚍蜉撼樹、螳臂當(dāng)車的努力，難道這一次就能不被“打臉”嗎？我覺得不大可能。但若要問為什么一再二、二再三地重蹈覆轍？我想理由主要有兩條。

一條是“對上”。無論是國家的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃還是“十三五”規(guī)劃，當(dāng)寫到大城市的人口規(guī)模，從來都是“嚴(yán)格控制”這一基調(diào)。人口城市化是中央倡導(dǎo)的，但中央希望農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最好還是分流到中小城市乃至小城鎮(zhèn)去。大城市的人口還是要合理控制，而像“北上廣深”這樣的特大城市，那更是要嚴(yán)格控制！

記得當(dāng)初國家計(jì)委的官員在起草“十五”計(jì)劃時，曾試圖將執(zhí)政黨從未認(rèn)可的“城市化”寫入文本草案。具體負(fù)責(zé)起草工作的溫家寶總理開明地表示了認(rèn)可，但建議還是需要做一點(diǎn)小小的“修正”——即對“城市化”改一個字，微調(diào)為“城鎮(zhèn)化”。這是因?yàn)橹袊膰楹吞厣谷唬恨r(nóng)村人口太多，而足以承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市又太少，一窩蜂地涌入大城市特大城市去，那個城市病又怎么受得了？再說，記得那時還有一個流行的官方說法，叫作“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的。

一條是“對下”。大量外來人口尤其是農(nóng)民工涌入大城市，確實(shí)對城市既有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)來說，是一場嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，有時甚至是一場“災(zāi)難”。城市原住民和大量外來及“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”，事實(shí)上成為了兩大利益群體。在城市管理者眼里，原住民是真正的“子民”，而后者畢竟是邊緣化生存的人口。原住民會對他們的政績作出直接的評判，而“邊緣人口”的呼聲畢竟間接了一些。按照中國的戶籍管理制度，這樣的想法也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。我有崗位，你來就業(yè)，大家不過就是這一層關(guān)系。其他的社會保障，特別是住房保障，那都是應(yīng)該隨著戶口和身份走的，我沒有責(zé)任也沒有這個義務(wù)來“埋這個單”。

記得當(dāng)初城市在空間擴(kuò)張過程中，曾因政策的不完善，全國造成了多達(dá)四、五千萬的“三無人群（種田無地、就業(yè)無崗、社保無份）”，即那些土地已被城市化，而其它未能配套納入城市公共服務(wù)的城市拆遷人口。如今這些“要地不要命”的問題基本解決了，但僅限于這些城市周邊的農(nóng)民。其它從外地外省來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，并非可以同日而語、一碗水端平。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，不少城市的管理者還是盡了很多的努力，來改善外來人口的境遇，但這大多出于財政的余力、人的良心，或是利己的博弈考量，而非什么制度性的安排。一直到黨的十八大明確了“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”兩大目標(biāo)之后，情況才有了轉(zhuǎn)機(jī)，但進(jìn)展也很不平衡。

無論是“對上”還是“對下”，說到底最終還是要“對己有利”方可。這表明，我們的政策激勵和約束，都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位。至于其背后，我想更重要的是一種反市場的思維方式在作怪。這也就是說，城市的人口規(guī)模，應(yīng)當(dāng)讓市場對資源配置起“決定性作用”，而不能特大城市作為一個例外，變成了“計(jì)劃”對資源配置起“決定性作用”。

人口集聚于城市，是工業(yè)化時代規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。雖然人類社會發(fā)展到今天正逐步過渡到信息社會，人口在城鄉(xiāng)的分布及城市人口密度的高低，都會發(fā)生一些變化。但沒有事實(shí)證明，市場對資源配置起“決定性作用”的規(guī)律有何改變。人們?yōu)榱恕白屔罡篮谩倍塾诔鞘械牟椒ゲ煌Ｖ?，城市就只能順?yīng)這種現(xiàn)實(shí)的需求，去增加承載力的供給而不是相反?；诂F(xiàn)有城市承載力而人為限制外來人口的流入，是典型的削足適履、本末倒置，究其根本，正是一種要不得的“反市場”思維。

之前我曾為陸銘先生的《大國大城》新書推介“站過臺”，最近讀到他三論“中國經(jīng)濟(jì)不能以周期為托辭”雄文，更以為然。回過頭去看中國經(jīng)濟(jì)工作中的失誤，往往都發(fā)生在常識領(lǐng)域。譬如搞了30年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，就是不認(rèn)市場化的“理”；搞了半個世紀(jì)的城鄉(xiāng)分割，就是不認(rèn)“（人的）城市化”的“理”?，F(xiàn)在在特大城市發(fā)展上搞得“嚴(yán)格控制”，還是一回事——有本事讓“活人被尿憋死”，但就是沒有能耐順應(yīng)國際上市場經(jīng)濟(jì)國家大都市連綿帶、大都市圈的發(fā)展趨勢和經(jīng)驗(yàn)，搞好中國的特大城市發(fā)展。

整整十五年前（2000年5月9日），我在參加《北京·中國城市化戰(zhàn)略國際研討會》論及城市的規(guī)模時，曾有這樣一番表述：“在市場經(jīng)濟(jì)的總?cè)∠蛑?，城市發(fā)展的實(shí)質(zhì)是它的競爭力，是它資源配置的總體效率和效益。政府意愿往往可能‘有心栽花花不發(fā)’，而市場推動則有可能‘無心插柳柳成蔭’”。“在城市功能有效輻射范圍內(nèi)，只要資源配置有效益，有競爭力，小城鎮(zhèn)不嫌其小；同理，在獨(dú)立的城市功能范圍內(nèi)，只要資源配置有效益，有競爭力，大城市不嫌其大?！?/p>

政府和市場的關(guān)系，說起來也就是一個常識性的問題。只要是真正確立市場對資源配置起“決定性作用”的基本立場，那如何順勢而為地“更好發(fā)揮政府作用”，其實(shí)是毋庸置疑、不言自明的事情，又何至于冒出來那種反市場的特大城市規(guī)劃呢？

2016年12月22日成稿

上海規(guī)劃2040：全球城市需要什么樣的人口政策？

近日，《上海市城市總體規(guī)劃（2016－2040）》（下稱《上海規(guī)劃2040》）向全社會公示，最令人注意的是，《上海規(guī)劃2040》顯示上海將在2020年將人口規(guī)?？刂圃?500萬以下，在2040年控制在2500萬左右。

且不談《上海規(guī)劃2040》離多元包容、全球城市相隔十萬八千里，上海市民的覺悟也未必有這么高，最本質(zhì)的原因還是《上海規(guī)劃2040》根本沒有洞察到市民的需求。上海居民的日常生活的重點(diǎn)、焦慮所在，同樣也是孩子教育、住房、就業(yè)機(jī)會、身體健康，但《上海規(guī)劃2040》回應(yīng)的很少，并且可以預(yù)見，這些問題的解決方案重點(diǎn)也不會是增加供給，而是排斥外來人口以減少需求。

試圖用量化的標(biāo)準(zhǔn)去考核、選擇城市的居民，是一種過于自負(fù)的想象。如果上海希望打造一座真正的“全球城市”，則需要以更加開放的胸懷來面對和接納城市的居民。人類選擇群居、選擇城市生活，本身就是一種用腳投票的行為，因?yàn)榇蠹蚁嘈湃藗円蚓奂鴰淼囊?guī)模效應(yīng)。作為曾經(jīng)以“城市，讓生活更美好”為口號舉辦世博會的上海，應(yīng)該更深知城市規(guī)模能給人帶來的幸福。

很明顯，《上海規(guī)劃2040》是一份不合格的答卷。我們希望，上海關(guān)于“2500萬人”的人口控制目標(biāo)設(shè)置，是基于對“嚴(yán)格控制特大城市人口”政策的回應(yīng)，而非真的以此為限度提供公共服務(wù)。不然，一場可以預(yù)見的、關(guān)于公共服務(wù)稀缺的災(zāi)難，或許會在不遠(yuǎn)的將來等待著我們。

（來源：和訊網(wǎng)，作者：聶日明、徐馭堯，有刪節(jié)）