地區(qū)層面低碳生態(tài)試驗區(qū)規(guī)劃建設評估探索

李蓓蓓

摘要：低碳生態(tài)是未來城市發(fā)展的方向，低碳生態(tài)城市建設是一項長期、艱巨的工作。本文結(jié)合光明新區(qū)低碳生態(tài)建設評估實踐，探索建立地區(qū)層面低碳生態(tài)試驗區(qū)規(guī)劃建設評估機制，為其他地區(qū)的低碳生態(tài)評估工作提供經(jīng)驗和借鑒。

關(guān)鍵詞：低碳生態(tài)，建設評估，試驗區(qū)，光明新區(qū)

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1674—3024（2016）11—111—02

1低碳生態(tài)城市

低碳生態(tài)城市這一概念由仇保興于2009年首次提出，是我國城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的方向和趨勢。低碳生態(tài)城市是可持續(xù)發(fā)展思想在城市發(fā)展中的具體化，是低碳經(jīng)濟發(fā)展模式和生態(tài)化發(fā)展理念在城市發(fā)展中的落實。

近年來，隨著我國低碳生態(tài)城市（城區(qū)）數(shù)量和規(guī)模的不斷擴大，低碳生態(tài)城市理論研究體系不斷深化，低碳生態(tài)城市規(guī)劃編制體系日益完善，低碳生態(tài)理念在城市建設的各個領域逐步鋪開，但低碳生態(tài)城市建設的評估體系尚未建立。

2光明新區(qū)低碳生態(tài)建設歷程

2010年1月，住建部與深圳市政府簽署了《關(guān)于共建國家低碳生態(tài)示范市合作框架協(xié)議》，深圳成為全國首個“低碳生態(tài)示范市”，探索以低碳生態(tài)為特征的城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新模式，并以光明新區(qū)和坪山新區(qū)為試點，積極建設各類示范項目和建立從規(guī)劃編制到規(guī)劃實施全過程的低碳生態(tài)規(guī)劃管理及實施機制。

光明新區(qū)位于深圳市西北部，2007年8月成立，總用地面積156.1平方公里，常住人口約49萬人。光明新區(qū)成立之初就確立了“綠色新城”的發(fā)展目標和建設模式，在全市范圍內(nèi)最早提出低碳生態(tài)發(fā)展的理念，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色交通、綠色建筑、低沖擊開發(fā)、可再生能源等方面開展了全面試點工作，并逐步探索建立低碳生態(tài)城市規(guī)劃、建設、管理、評估全過程機制。

經(jīng)過多年的持續(xù)發(fā)展，光明新區(qū)取得了一系列的豐碩成績，先后被確定為國家綠色建筑示范區(qū)、國家低碳生態(tài)示范區(qū)、第一個國家低沖擊雨水綜合利用示范區(qū)、第一批國家綠色生態(tài)示范城區(qū)、第一批國家循環(huán)化改造示范試點園區(qū)和國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點等。

3光明新區(qū)低碳生態(tài)建設評估實踐探索

3.1評估目標

地區(qū)層面低碳生態(tài)評估的目標可以概括為6個字，摸底、評估、策略。（1）對試驗區(qū)建立以來的低碳生態(tài)建設情況進行摸底與梳理；（2）在現(xiàn)狀建設情況摸底基礎之上，結(jié)合國內(nèi)外低碳生態(tài)建設相關(guān)分析，深入評估試驗區(qū)低碳生態(tài)建設水平，總結(jié)其優(yōu)勢及不足之處；（3）提出系統(tǒng)推進試驗區(qū)低碳生態(tài)建設的策略建議。

3.2總體思路

光明新區(qū)存在“新區(qū)舊城”、歷史問題多、存量更新難等問題?；谶@些難題和試驗區(qū)建設目標，評估工作按照“現(xiàn)狀調(diào)研—系統(tǒng)評估—策略建議”的基本思路，從自上而下的目標控制和自下而上的問題需求出發(fā)，在對試驗區(qū)低碳生態(tài)建設全面摸底的基礎上，構(gòu)建地區(qū)層面低碳生態(tài)建設評估體系，開展定性定量結(jié)合評價方法，提出針對性的策略建議，以保障試驗區(qū)低碳生態(tài)建設的常態(tài)化漸進式推進。

3.3主要特點

（1）規(guī)劃統(tǒng)籌下多部門聯(lián)動的工作機制

根據(jù)《住建部與深圳市人民政府共建國家低碳生態(tài)示范市工作方案》（2011年3月），深圳市規(guī)劃國土委是深圳市方面協(xié)調(diào)推進國家低碳生態(tài)示范市建設的牽頭部門，光明新區(qū)管委會是試驗區(qū)建設的牽頭部門。針對試驗區(qū)的低碳生態(tài)建設評估應建立在規(guī)劃統(tǒng)籌的、多部門共同參與的前提下。一方面，充分發(fā)揮城市規(guī)劃在低碳生態(tài)城市建設中的先導作用，在城市規(guī)劃、建設和管理各階段，全過程貫徹低碳生態(tài)城市理念和要求。另一方面，光明新區(qū)政府是低碳生態(tài)試驗區(qū)建設的實施和管理部門，全面掌握著新區(qū)低碳生態(tài)建設的現(xiàn)狀和進展情況，評估工作開展和評估提出的問題與策略建議需要新區(qū)各個部門進行實施。

（2）總體—專項—重點地區(qū)三層次評估體系

地區(qū)層面評估主要考慮兩個方面：一是試驗區(qū)的建設是否符合國家低碳生態(tài)的戰(zhàn)略要求；二是試驗區(qū)各項建設是否符合低碳生態(tài)的要求。針對這兩點，開展總體評估一專項評估一重點地區(qū)評估三個層次評估工作。通過綜合評價規(guī)劃編制、規(guī)劃實施與實際效益的現(xiàn)狀，提出制約當前試驗區(qū)低碳生態(tài)發(fā)展的核心問題與難點。專項評估和重點地區(qū)評估對總體評估的結(jié)論進行支撐與反饋，并對后續(xù)目標的調(diào)校提供依據(jù)。

在總體層面，對接上層次對試驗區(qū)低碳生態(tài)發(fā)展的各項要求。一方面，對住建部和深圳市政府《關(guān)于共建國家低碳生態(tài)示范市合作框架協(xié)議》（2010年1月）中對光明新區(qū)各項要求的完成情況進行評估；另一方面，以住建部綠色城區(qū)考核要求為基礎進行評估。從規(guī)劃、政策、管理以及項目四方面推進成效、對照總體目標客觀評價試驗區(qū)低碳生態(tài)建設現(xiàn)狀，對評估結(jié)果分析主要原因。

在專項領域，重點對關(guān)系低碳生態(tài)實際成效的各個專項領域予以綜合分析。立足試驗區(qū)特色，以“綠色光明”為核心，對綠色空間、綠色交通、綠色市政、綠色建筑、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等子系統(tǒng)進行專項評估。

在重點片區(qū)層面，對于光明鳳凰城片區(qū)這一近期戰(zhàn)略地區(qū)的低碳生態(tài)實踐進行深入評估。

（3）對國家評估標準進行校核和反饋

住建部對綠色城區(qū)的考核指標體系在全國是一致的，并未考慮到地區(qū)特色和差異性，在評估中也對指標的適用性和合理性進行了分析和判斷。

對于綠色城區(qū)考核指標體系，按照目前發(fā)展趨勢光明新區(qū)有四項指標難以達標，分析原因主要有兩個方面：（1）新城建設用地人口密度、建成區(qū)毛容積率和路網(wǎng)密度合理、街區(qū)長度，這三項指標與光明新區(qū)以基本建成區(qū)為主有關(guān)，指標達標需與城市更新相結(jié)合，并非一蹴而就；（2）可再生能源占比這一指標，則主要與考核指標（20%）在南方地區(qū)偏高有關(guān)，國家層面應針對不同地域出臺差異化的考核指標。

（4）提出系統(tǒng)推進策略建議

結(jié)合評估暴露的問題，從總體統(tǒng)籌、重點領域和重點片區(qū)及重點項目三個方面提出系統(tǒng)推進試驗區(qū)低碳生態(tài)建設的策略和建議。同時，結(jié)合光明新區(qū)規(guī)劃管理的特點，提出建立與低碳生態(tài)相適應的規(guī)劃管理措施建議。在規(guī)劃管理方面，結(jié)合重點片區(qū)和重點項目建設，圍繞規(guī)劃設計、建筑施工、交通、環(huán)境保護、水資源利用、城市管理等重點領域，探索在規(guī)劃許可、土地出讓等環(huán)節(jié)中加強低碳生態(tài)技術(shù)控制要求，完善從規(guī)劃編制到實施全過程的低碳生態(tài)城市建設管理機制。

3.4難點和存在問題

（1）評估對象不明確

深圳市建設低碳生態(tài)示范市的一大特點是常態(tài)化、漸進性發(fā)展，在試驗區(qū)建設中低碳生態(tài)的理念貫徹在城市建設的方方面面，包含了政策、規(guī)劃、建設施工、建成運營等多個方面。對于低碳生態(tài)試驗區(qū)的建設評估是對建設成效的評估，其對象也包含了政策、規(guī)劃、建設施工、建成運營的各個方面，這就意味著評估對象的模糊和不明確。在具體評估中，結(jié)合三層次評估體系，采取在不同層面選取不同評估對象的方法。

（2）評估標準缺失

全國尚未建立低碳生態(tài)試驗區(qū)建設評估的標準和評估體系，也沒有城市或地區(qū)開展過類似的低碳生態(tài)建設評估。在具體評估中，一是采用住建部和深圳市《部市共建國家低碳生態(tài)示范市框架協(xié)議》中的要求作為評估標準，包括示范項目建設情況的評價和低碳生態(tài)常態(tài)化建設機制的評價；二是以住建部綠色城區(qū)指標體系作為評估標準；三是建立適應本地區(qū)特色的低碳生態(tài)指標體系，并以此作為評估標準。

（3）指標難獲取

一方面，部分核心指標缺乏監(jiān)測或統(tǒng)計，難以判斷某些方面城市低碳生態(tài)建設的趨勢，如地區(qū)能源結(jié)構(gòu)、能耗情況、本地植物指數(shù)等。另一方面，由于數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一等問題，部分指標難以用于評估或者直接影響評估結(jié)果，如職住平衡指數(shù)等。

4后續(xù)建議

4.1動態(tài)評估機制建立

定期在試驗區(qū)開展低碳生態(tài)建設評估，是不斷發(fā)揮試驗區(qū)先行先試和示范引領作用、持續(xù)推進試驗區(qū)建設的重要途徑。地區(qū)層面的評估主要通過自我檢討和定期評估及與其他地區(qū)的經(jīng)驗交流與比較研究，找出實踐以來的不足之處，并提出一系列具有針對性的規(guī)劃指導和政策措施，有效推動試驗區(qū)各項建設。

4.2縱向管理體系的搭建

一是堅持從規(guī)劃到實施全過程的低碳生態(tài)蓋城市規(guī)劃管理與實施，完善相關(guān)機制，理順并建立從診斷—規(guī)劃—實施—運營—評估的低碳生態(tài)全過程機制。二是在全面的定量評估上，從機構(gòu)整合、實施組織、監(jiān)督管理多方面給出政策與建議，打通從規(guī)劃到建設過程中各關(guān)節(jié)和障礙，搭建從規(guī)劃編制到實施管理政策到運營監(jiān)督全方位的縱向管理體系。

4.3開展核心數(shù)據(jù)的監(jiān)測

開展能耗、自然濕地、生物資源、地區(qū)能源結(jié)構(gòu)、熱島效應等直接反應試驗區(qū)低碳生態(tài)建設情況的核心數(shù)據(jù)的年度監(jiān)測和評估。

4.4建立與地區(qū)特色相適應的低碳生態(tài)評估體系

多樣性作為低碳生態(tài)城市的重要內(nèi)涵之一，一方面體現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，另一方面則體現(xiàn)在不同地域低碳生態(tài)城市的差異性。低碳生態(tài)城市的規(guī)劃建設應注重地域差別，選擇適應地區(qū)發(fā)展的建設模式。在低碳生態(tài)建設的評估方面，也應因地制宜的選擇和建立與地區(qū)特色相適應的低碳生態(tài)評估體系。