存量開發(fā)背景下土地整備的內(nèi)在利益關(guān)系剖析

佟慶

摘要：城市在從增量發(fā)展到存量發(fā)展的過程中，土地整備成為政府挖掘土地潛力、整理土地使用權(quán)的重要途徑，而在此過程中來自多主體的利益訴求嚴(yán)重阻礙了土地整備的推進(jìn)。本文以深圳市坪山新區(qū)為例，深入剖析內(nèi)在利益構(gòu)成，并提出改革途徑以供借鑒。

關(guān)鍵詞：存量開發(fā)，土地整備，內(nèi)在利益關(guān)系

中圖分類號：F299.27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674—3024（2016）11—109—02

前言

土地整備是綜合應(yīng)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)等多種手段，通過土地權(quán)益的空間騰挪和利益調(diào)整，實現(xiàn)政府對土地使用權(quán)的整合與掌控，來保障招商引資發(fā)展模式下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項目落地。深圳在全面實現(xiàn)城市化的過程中，通過土地整備實現(xiàn)存量開發(fā)已成為新常態(tài)。作為全市重要的產(chǎn)業(yè)基地，坪山新區(qū)尚有一定規(guī)模的待開發(fā)用地，而且歷史遺留問題相對較小，有條件作為突破口探索土地整備的新模式。

1土地整備遇到的問題

土地整備涉及的利益關(guān)系是在社會經(jīng)濟(jì)演進(jìn)和政府的綜合管理過程中形成的，在不同的發(fā)展階段、行政力度和法治環(huán)境下，都會形成不同的利益平衡點。坪山新區(qū)在土地整備過程中主要遇到了以下幾方面問題。

1.1違法建筑遏制難

違法建筑是坪山新區(qū)開展土地整備的首要難題，更是深圳在城市和土地管理中遇到的普遍難題。在出租經(jīng)濟(jì)和賠償經(jīng)濟(jì)的推動下，違法建筑往往得不到有效遏制。一方面，血緣、地緣和經(jīng)濟(jì)關(guān)系推動原村民成為利益共同體，并通過集體土地與集體經(jīng)濟(jì)制度使利益固化；另一方面，被整備主體通過人大、政協(xié)等民主權(quán)利以及社會關(guān)系影響相關(guān)政策主體的執(zhí)行力，甚至使后者成為利益鏈條上的一環(huán)，為利益共同體張目。

1.2政策法規(guī)手段弱

坪山新區(qū)早期的政策框架多圍繞公共項目建立，缺乏針對成片成規(guī)模土地整備的政策法規(guī)，未能從根本上確立土地整備的合法地位。同時，政府對土地整備涉及的違法違規(guī)問題，多強調(diào)行政化問責(zé)，而缺乏法治化約束，缺乏對土地使用權(quán)人的法治手段，土地審裁、土地法庭等制度沒有建立起來。雖然在現(xiàn)有的土地管理政策框架內(nèi)，制定了一些非農(nóng)建設(shè)用地管理、土地歷史遺留問題處理等方面政策，但更多的是政策“修補”，難以真正有力支撐土地整備工作順暢開展。

1.3補償模式較單一

城市更新拆出的“富豪”對土地整備形成了比照效應(yīng)，導(dǎo)致補償成本越來越高。繼2007年深圳福田崗廈河園片區(qū)拆遷催生一批千萬、個別億萬富翁后，2008年深圳南山大沖村改造又誕生十幾個億萬富翁，補償標(biāo)準(zhǔn)陷入互相參照，越補越高的窘境，土地整備相關(guān)主體對補償款“想象空間巨大”，加大土地整備難度。另一方面，由于原村民多缺乏正確的消費觀，單一的貨幣補償方式導(dǎo)致其沾染賭博等惡習(xí)，甚至存在返貧的可能，從而引發(fā)新的社會問題。因此，需要創(chuàng)新補償方法，使原村民能持續(xù)、合理地分享城市化帶來的增值收益。

1.4調(diào)節(jié)機制未形成

土地整備相關(guān)主體希望通過土地整備達(dá)到高于目前收益水平的期望值，但他們看到的往往是違法用地和違法建筑所帶來的超額收益，而政府恰恰缺少這樣的市場化調(diào)節(jié)機制。土地管理仍停留在資源、資本管理階段，缺乏資產(chǎn)化管理手段；對于土地收益不公的現(xiàn)象，缺少稅收調(diào)節(jié)手段，導(dǎo)致土地資本價值得不到有效盤活。

2土地整備內(nèi)在利益關(guān)系剖析

土地整備的核心問題是利益，涉及近期與長期、局部與整體、個體與公共等多個層面。因此，推進(jìn)土地整備工作的關(guān)鍵是尋求各方利益的平衡點，在共同發(fā)展、實現(xiàn)多贏的前提下推動整備工作。

2.1利益集結(jié)的地類

坪山新區(qū)的土地權(quán)屬可劃分為建設(shè)用地（政府掌控）、非農(nóng)用地（根據(jù)[1993]283號文和城市化轉(zhuǎn)地分別于1999年和2004年劃定）、其他用地（基本農(nóng)田用地和水域）、原村民非法占有用地和征、轉(zhuǎn)地歷史遺留問題用地等五大類。其中，原村民非法占有用地和征、轉(zhuǎn)地歷史遺留問題用地由于附著大量權(quán)屬復(fù)雜、利益糾結(jié)、違法搶建問題形成土地管理的灰色地帶，土地整備所涉及的利益也主要集結(jié)在這兩類用地上。在空間形態(tài)上，這兩類用地以舊村、舊工業(yè)區(qū)或這兩種形式相互交錯為主要利用模式，并且呈現(xiàn)出高速蔓延、低效開發(fā)等特征。

2.2利益形成的動力

在土地整備過程中，有兩類經(jīng)濟(jì)模式對利益形成起著核心的推動作用。一類是出租經(jīng)濟(jì)，以房屋出租作為主要收益來源是社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原生狀態(tài)，因此在出租收益高于違建成本的情況下，原村民必然會通過增加違建投入進(jìn)一步積累收益（圖1）；另一類是賠償經(jīng)濟(jì)，為獲取往往數(shù)倍于出租收益的拆遷賠償金額，原村民建設(shè)了一定規(guī)模、質(zhì)量較差的“等拆房”，導(dǎo)致土地整備成本急劇升高，嚴(yán)重阻礙土地整備的開展（圖2）。

2.3利益糾結(jié)的格局

土地整備涉及的主體主要有市政府、區(qū)政府、街道辦事處和社區(qū)四類。市、區(qū)政府雖也存在事權(quán)、財權(quán)上的利益劃分，但在城市發(fā)展方向和目標(biāo)上尚可達(dá)成共識。而街道辦事處在一定程度上具有“搖擺性”，在接受市、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的同時，也與原集體經(jīng)濟(jì)組織和原村民之間存在著千絲萬縷的利益聯(lián)系，甚至在具體利益的博弈過程中往往傾向于社區(qū)，從而削弱了政策的執(zhí)行力度。因此在土地整備問題上，市、區(qū)相對一致，街道辦事處、社區(qū)相對一致，政府資源難以形成合力，政策執(zhí)行難以貫徹始終，致使土地整備處于向兩個相反方向推進(jìn)的“膠著”狀態(tài)。

具體到土地整備的社區(qū)層面，原集體經(jīng)濟(jì)組織的管理層不僅擁有對政策執(zhí)行的裁量權(quán)，還擁有對集體資源的控制權(quán)。原集體經(jīng)濟(jì)組織和原村民通過股東大會、集體分紅等利益捆綁形成共同體，甚至在市場民間資本的推動下固化這種捆綁，令利益關(guān)系盤根錯節(jié)并不斷擴(kuò)大（圖3）。

3推進(jìn)土地整備改革途徑的思考

“地者，政之本也?！蓖恋卣麄浜诵氖抢?，關(guān)鍵是制度，實質(zhì)是人。要想轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、解放生產(chǎn)力，就需要用改革創(chuàng)新的魄力重構(gòu)操作框架與政策體系，積極穩(wěn)妥地平衡協(xié)調(diào)各類空間利益，實現(xiàn)土地整備的多贏格局。

3.1共同發(fā)展，樹立統(tǒng)籌推進(jìn)的整備理念

開展土地整備既要充分調(diào)動市區(qū)兩級政府的積極性，更要充分調(diào)動原集體經(jīng)濟(jì)組織、原村民的積極性。為此，需立足城市的整體利益、長遠(yuǎn)利益和公共利益，提升城市發(fā)展質(zhì)量，兼顧、統(tǒng)籌和平衡各方利益，堅持包容性和發(fā)展性的整備目標(biāo)，進(jìn)一步解放思想，積極探索，通過創(chuàng)新，探索完善土地收益分配制度，創(chuàng)新整體統(tǒng)籌、利益兼顧的土地整備理念和手段，使被整備權(quán)利人共享城市改革發(fā)展的成果，以整備帶動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社區(qū)發(fā)展和城市發(fā)展質(zhì)量提升。

3.2產(chǎn)權(quán)深化，夯實土地整備的工作基礎(chǔ)

建立面向?qū)嶋H、層次分明、便于操作、有利管理的產(chǎn)權(quán)約束體系，并通過產(chǎn)權(quán)改革，推動土地整備的利益主體多元化，打破固化、不均衡的利益分配格局。重點針對處于灰色地帶的兩類用地，進(jìn)行土地所有權(quán)與使用權(quán)的確認(rèn)，理清經(jīng)濟(jì)關(guān)系，統(tǒng)籌解決土地遺留問題。進(jìn)一步推進(jìn)原集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，重點加強對土地管理代理人（原集體經(jīng)濟(jì)組織）的管理，實現(xiàn)徹底的土地一元化管理。

3.3市場推進(jìn)，建立利益補償?shù)囊龑?dǎo)機制

堅持市場化方向，創(chuàng)新地運用貨幣、安置房、權(quán)益等多元化補償方式。一方面建立針對產(chǎn)權(quán)收益的土地稅收調(diào)節(jié)機制，改變以往土地一次出讓，政府一次獲益的方式，另一方面加強土地產(chǎn)權(quán)的市場化利益調(diào)節(jié)，依托土地整備片區(qū)或項目，采取作價入股的方式與城投公司或經(jīng)營性項目的運作結(jié)合，以資產(chǎn)化的共同發(fā)展實現(xiàn)共同利益，合理引導(dǎo)土地整備（圖4）。

3.4法治整備，搭建土地整備的操作框架

在利用傳統(tǒng)行政、經(jīng)濟(jì)等手段推進(jìn)土地整備工作的基礎(chǔ)上，可以探索設(shè)立“土地法庭”，以化解公民之間、公民與政府之間在土地的使用、執(zhí)法中引發(fā)的各類糾紛，加強土地管理力度。土地法庭應(yīng)重點加強對歷史遺留問題、違法建筑、違法用地的裁決，堅決遏制違法建筑的產(chǎn)生。同時，也要進(jìn)一步加強土地整備的政策儲備，盡快出臺實施成片成規(guī)模成建制土地整備的政策法規(guī)，為土地整備提供法律依據(jù)。還可就房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷補償審計、被征地居民生活保障、整備安置房建設(shè)、土地確權(quán)、拆遷從業(yè)人員管理等重點研究.建立與當(dāng)?shù)靥攸c相適應(yīng)的土地整備制度。

4結(jié)語

坪山新區(qū)作為深圳市土地整備綜合改革試點地區(qū)，積極創(chuàng)新土地整備體制機制，探索建立土地整備新模式。近年來.新區(qū)以南布、沙湖社區(qū)為試點，對土地整備體制機制創(chuàng)新進(jìn)行了深入研究和有益嘗試，確立并推行了以“政府主導(dǎo)，社區(qū)主體，居民參與”為原則，以“自上而下”“自下而上”相結(jié)合的工作模式為推手，將特區(qū)一體化社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展與土地整備相結(jié)合的“整村統(tǒng)籌”新思路新做法，有效釋放了建設(shè)用地。這種在共同發(fā)展、統(tǒng)籌推進(jìn)理念下，通過行政手段來尋求并達(dá)到最佳的利益結(jié)合點在做法將有效紓解土地整備的利益關(guān)系。