海南省社會工作發(fā)展困境及成因研究

社會工作人才作為國家九大人才之一，是我國創(chuàng)新社會治理重要力量和隊伍，隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變，國家越來越重視社會工作發(fā)展，廣東、上海，北京等地社會工作發(fā)展的非常迅速。在海南省社會工作發(fā)展卻非常緩慢，發(fā)展過程中遇到了諸多的困境。

為全面了解我省社會工作人才隊伍建設(shè)情況，推進我省社會工作發(fā)展， 2016年5-7月，海南省民政廳廳開展了社會工作人才發(fā)展體制機制改革專題調(diào)研工作，本人作為課題成員全程參與了本次調(diào)研。調(diào)研組共赴?？?、三亞、儋州、萬寧、保亭、樂東、昌江、白沙等8個市縣開展實地調(diào)研，與當(dāng)?shù)孛裾帧⒐簿?、司法局、財政局、人社局、工會、團委、婦聯(lián)、試點社區(qū)負(fù)責(zé)人和一線社工代表等進行座談，并走訪社區(qū)。共召開座談會13次，走訪社區(qū)4個，參加座談人數(shù)約100人，課題組共對41名在機構(gòu)工作的一線社工進行了問卷調(diào)查。

一、海南省社會工作發(fā)展現(xiàn)狀

2008年以來，為推動社會工作人才隊伍建設(shè)，海南省民政廳從政策制定、組織架構(gòu)構(gòu)建、人才培育、專業(yè)服務(wù)、社會宣傳等方面做了大量工作，取得了一定成效。

目前，全省共有社會工作人才1535人，19家社工機構(gòu)，3所大學(xué)有社會工作專業(yè)。291人通過人社部、民政部組織的社會工作者職業(yè)資格水平考試取得社會工作者職業(yè)資格證書，其中助理社會工作師228人，社會工作師63人，主要集中在?？?、三亞等地。

（1）政策制定。出臺《海南省社會工作人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011-2020年）》、《海南省優(yōu)秀社會工作人才獎評選獎勵實施辦法》和《海南省關(guān)于加強青少年事務(wù)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》等文件，為全省推進社會工作人才隊伍建設(shè)提供指導(dǎo)。

（2）組織機構(gòu)建設(shè)。經(jīng)省編辦同意，今年3月，海南省民政廳設(shè)立社會工作處統(tǒng)籌全省社會工作發(fā)展，主要職責(zé)為：會同有關(guān)部門擬定全省社會工作發(fā)展規(guī)劃、政策和職業(yè)規(guī)范；推進社會工作人才隊伍建設(shè)和相關(guān)志愿者隊伍建設(shè)；指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各領(lǐng)域開展社會工作。

（3）實施專業(yè)服務(wù)項目。一是積極探索建立“社區(qū)、社工、社會組織”三社聯(lián)動服務(wù)的模式。自2013年起，積極協(xié)調(diào)省財政廳，從財政預(yù)算中共安排322.1萬元，在全省購買了54個社會工作崗位，聘請54名專業(yè)社工，到社區(qū)、福利院、托老院等地提供專業(yè)社會工作服務(wù)。引導(dǎo)?？谕度?00萬元、三亞投入120萬元通過購買服務(wù)，委托社工機構(gòu)進入社區(qū)，鏈接資源，為居民提供服務(wù)。二是實施“三區(qū)”社工計劃，與省內(nèi)開設(shè)社工專業(yè)的高校和專業(yè)社工機構(gòu)合作，共選派了65名專業(yè)社會工作人才到“三區(qū)”開展社會工作服務(wù)，并為市縣培養(yǎng)社會工作人才共30名。三是推進社區(qū)志愿服務(wù)站建設(shè)。投入72萬元，聯(lián)合團省委在全省建立了海口美蘭萬福社區(qū)志愿服務(wù)站，三亞金雞嶺、機場路社區(qū)志愿服務(wù)站、萬寧市西門社區(qū)志愿服務(wù)站等4個社區(qū)志愿服務(wù)站。2016年，?？诿捞m萬福社區(qū)志愿服務(wù)站和萬寧市西門社區(qū)志愿服務(wù)站被中宣部評為“第二批100個全國學(xué)雷鋒示范點”，三亞市機場路社區(qū)被中宣部、中組部等9個單位評為“最美志愿服務(wù)社區(qū)”。

二、存在困境

雖然我省的社會工作人才隊伍建設(shè)取得了一定成就，但與國內(nèi)其他省市相比還存在許多不足，尤其是社會工作人才隊伍體制機制建設(shè)比較薄弱，制約了我省社會工作事業(yè)發(fā)展。

（一）缺乏政府購買社會工作服務(wù)的政策

目前，省內(nèi)還未出臺政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)性文件，導(dǎo)致購買社工服務(wù)項目缺乏政策依據(jù)，資金投入少。一是未實施購買服務(wù)的市縣政府部門沒有向本級財政申請政府購買社工服務(wù)項目的政策依據(jù)。二是已實施購買服務(wù)的市縣政府部門表示社工服務(wù)的購買標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，也缺乏評估手段。

（二）缺乏政府購買社工服務(wù)信息發(fā)布平臺和社工人才信息數(shù)據(jù)庫，需求和供給信息不能銜接

一方面，社會、政府部門對社會工作有需求，但不知道到哪里聯(lián)系社工機構(gòu)和社工。另一方面，社工機構(gòu)不知道政府有哪些購買服務(wù)的項目，不了解社會的需求。

（三）社工宣傳不足，社工的社會認(rèn)同感比較低

在實地調(diào)研中，除?？?、三亞、萬寧、保亭等實施過社工項目的市縣民政局、團委和社區(qū)對社工有一定了解外，其他沒有社工項目的市縣如白沙、昌江、樂東等，大部分部門都對社工不了解。

（四）缺乏社工的薪酬保障、晉升、流動、督導(dǎo)機制

社工的薪酬待遇比較低，一線社工沒有晉升空間，容易流失，社工機構(gòu)留不住優(yōu)秀的社工人才。在對一線社工的問卷調(diào)查中，25.5%的受訪者表示工作方面主要存在的第一個主要困難是“政府及社區(qū)工作人員不了解”，25%的受訪者認(rèn)為我省社會工作建設(shè)存在的第一個主要問題是“宣傳力度欠缺，社會認(rèn)同感較低”。 25%的受調(diào)查對象對當(dāng)前工作不滿意的主要原因是 “社會認(rèn)可度差”。

（五）缺乏對本土社工的評價、培養(yǎng)機制

我省大部分社會工作從業(yè)人員實務(wù)經(jīng)驗豐富，但理論水平較低，通過民政部、人社部的考試取得社會工作者職業(yè)水平證書的人較少。從2008年至今，全省報名參加社會工作者職業(yè)水平資格考試的人員約3969名，通過考試的僅291人，占7.3%，通過考試的比例低，調(diào)研過程中有四個社工機構(gòu)負(fù)責(zé)人表示希望建立本土的社工人才培養(yǎng)機制。 同時，一線社工不能及時接受有效的社工專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)能力與水平較低。問卷統(tǒng)計有58.5%的人表示接受過系統(tǒng)的社會工作專業(yè)教育，有82.9%的受調(diào)查對象表示每月接受培訓(xùn)時長集中在“5小時以下。

（六）社工機構(gòu)自身的能力不足

主要體現(xiàn)在兩個方面：一是社工機構(gòu)負(fù)責(zé)人的能力不足，尤其是與政府、企業(yè)和社會的溝通協(xié)調(diào)、項目策劃、機構(gòu)管理等方面存在不足，爭取、推介和協(xié)調(diào)項目的能力比較差。問卷調(diào)查也顯示，有1.9%的受調(diào)查者認(rèn)為如果我省社會工作發(fā)展的最大困難來自社會工作機構(gòu)內(nèi)部，主要表現(xiàn)的第一方面是“社工機構(gòu)籌資困難”，第二方面是“社會工作機構(gòu)管理制度不健全”，占29.2%；這些都與社工機構(gòu)負(fù)責(zé)人的管理、溝通協(xié)調(diào)能力有關(guān)。二是一線社工的能力不足。問卷調(diào)查中，受調(diào)查者的工作領(lǐng)域多集中在兒童青少年、老年人、社區(qū)等領(lǐng)域，多為組織社區(qū)活動或集中活動為主，沒有開展個案等深入服務(wù)。

三、原因分析

（一）欠缺資金支持與制度支撐

第一，缺乏上位法。2008年至今，我省僅出臺了《海南省社會工作人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011-2020年）》、《海南省優(yōu)秀社會工作人才獎評選獎勵實施辦法》和《海南省關(guān)于加強青少年事務(wù)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》等3個文件，多為規(guī)范性文件，而沒有專門的上位法對社工專業(yè)人才的職業(yè)地位、從業(yè)資格、權(quán)利義務(wù)、管理登記、繼續(xù)教育等予以法律保障和約束，民政部門依法行政的職權(quán)不足。第二，政策制度銜接不到位。雖然我省出臺的3個文件從宏觀層面對社會工作人才的發(fā)展作了一定規(guī)劃和指導(dǎo)，但操作性不高、難以落地。例如，《海南省社會工作人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011-2020年）》出臺后，沒有及時出臺實施細(xì)則或?qū)ｍ椗涮渍?，制度銜接不到位，?dǎo)致社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)從教育培訓(xùn)、崗位開發(fā)、職業(yè)評價到經(jīng)費投入、研究宣傳、項目實施都缺乏配套政策，工作推進力度不足。第三，雖然近年來，民政部、財政部、工商總局出臺了《關(guān)于印發(fā)（政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）〉的通知，海南省政府辦公廳也印發(fā)了《海南省政府購買服務(wù)實施暫行辦法》，但除了三亞市以外，省級層面和市縣層面都沒有制定具體的政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄和購買社工服務(wù)的指導(dǎo)性文件，一方面導(dǎo)致市縣缺乏購買社工服務(wù)的政策依據(jù)，難以配套資金。第四，缺乏社會工作人才的職業(yè)評價、崗位開發(fā)政策。雖然海南省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《海南省優(yōu)秀社會工作人才獎評選獎勵實施辦法》，但評選工作尚未開展。第五，缺乏評估機制。社會工作評估是專業(yè)社會工作過程中的重要程序之一。目前，我省沒有建立社會工作項目評估制度，也沒有成立評估機構(gòu)，難以對社工服務(wù)的資金使用、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、社會效果等方面進行監(jiān)督和衡量。

（二）人才隊伍總量、結(jié)構(gòu)制約社工人才隊伍發(fā)展

第一，社工專業(yè)人才總量少。目前，全省的社會工作從業(yè)人員約1.5萬人，但通過社會工作者職業(yè)水平資格考試的僅不到300人，與《海南省社會工作人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011-2020年）》中提到的到2020年初中級社工人才總量達到2.02萬人，高級社工人才達到800人的目標(biāo)差距較大。一方面，現(xiàn)有的社會工作從業(yè)人員有相當(dāng)一部分具有豐富的實務(wù)經(jīng)驗，但沒有經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)教育，專業(yè)理念、知識和技能不足，而高校社會工作專業(yè)畢業(yè)生雖然經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)教育，但實踐經(jīng)驗缺乏，加之目前我省崗位培訓(xùn)、實務(wù)督導(dǎo)、績效評估的機制沒有建立，導(dǎo)致我省缺乏能綜合運用各類專業(yè)方法的“復(fù)合型”社工和在一線解決復(fù)雜問題的“臨床”社工，難以有效回應(yīng)群眾的個性化和深度需求。另一方面，社會工作專業(yè)人才分布不均衡，多集中在?？?、三亞等積極較為發(fā)達的地區(qū)，貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)較少。第二，人才結(jié)構(gòu)不合理。經(jīng)濟社會較為發(fā)達的地區(qū)對社會自治能力要求比較高，公共服務(wù)需求較多，促使政府通過購買服務(wù)，委托社會組織或者社工機構(gòu)解決公共服務(wù)需求。因此，我省的社會工作專業(yè)人才中，大部分是社會工作從業(yè)人員，少部分是持證社工，而社會工作行政管理、行業(yè)管理、機構(gòu)管理、研究教育和專業(yè)督導(dǎo)等高層次、領(lǐng)軍型人才缺失。在民政部2014年開展的首次全國社會工作專業(yè)領(lǐng)軍人才評選中，我省的社工人才就因不符合條件而缺評。一方面，由于我省缺乏對社會工作人才的評價制度，加之民政部的高級社會工作師評價辦法尚未出臺，我省的社工從業(yè)人員、初中級持證社工缺少職業(yè)提升途徑；另一方面，我省沒有從國內(nèi)其它省市或者香港等社工發(fā)展成熟的地區(qū)引進高端社工人才對本土社工進行培養(yǎng)和督導(dǎo)，導(dǎo)致省內(nèi)缺少社工督導(dǎo)人才，一線社工的實務(wù)能力得不到提升。第三，職業(yè)壁壘比較突出。目前，由于缺少對社工的薪酬待遇、崗位設(shè)置的制度，社工的薪酬待遇水平普遍較低，享受的社會保障不健全，社工流失嚴(yán)重。因此，薪酬、保障等問題已經(jīng)成為制約我省社工人才隊伍發(fā)展的一個重要因素。

（三）人才發(fā)展環(huán)境制約社工人才隊伍發(fā)展

第一，組織領(lǐng)導(dǎo)不夠。一方面，省民政廳于2016年3月才成立社會工作處，社工處成立之前，由組織人事處承擔(dān)社工人才隊伍建設(shè)的職責(zé)，僅安排1名專職工作人員負(fù)責(zé)此項工作，工作力量較為薄弱，推動力度不大。省內(nèi)各市縣民政局沒有設(shè)置單獨的社會工作行政管理部門，而是由辦公室、社區(qū)建設(shè)與基層政權(quán)科（股）、社會福利與社會事務(wù)科（股）等部門安排1名兼職工作人員負(fù)責(zé)本地區(qū)的社工人才隊伍建設(shè)工作。第二，政府對于社會工作本土化研究的重視不夠，在高層次社工人才的引進、本土社工骨干人才隊伍的建設(shè)和社工人才交流平臺搭建等與社會工作人才體制機制發(fā)展緊密相關(guān)的政策制定中，研究不夠，政策缺乏理論和實務(wù)研究數(shù)據(jù)的支撐。另一方面，對社會工作機構(gòu)的扶持不夠。我省的社會工作還處于起步階段，社工機構(gòu)的市場化能力比較弱，而政府在資金投入、項目扶持、稅收政策、辦公場所等方面都沒有支持政策，社工機構(gòu)的生存和發(fā)展比較困難。第三，社會對社工的認(rèn)知度不高。社會工作服務(wù)起源于西方，在我國發(fā)展的時間比較短，不少人對其缺乏基本了解。

四、結(jié)束語

海南省社會工作的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，本文僅對海南省社會工作存在困境、成因進行分析，希望對我省的決策者解決社會工作問題對策提供幫助，推動海南社會工作發(fā)展。

（作者單位：海南政法職業(yè)學(xué)院）