對推動數(shù)據(jù)要素交易健康有序發(fā)展的思考

對推動數(shù)據(jù)要素交易健康有序發(fā)展的思考

房毓菲

數(shù)據(jù)已成為重要的生產要素，推動大數(shù)據(jù)交易發(fā)展是我國充分釋放數(shù)據(jù)價值、形成新的產業(yè)增長極的一次重大機遇，但大數(shù)據(jù)交易也存在一些不可忽視的問題。當前迫切需要從國家層面形成規(guī)范，形成健康有序的大數(shù)據(jù)交易環(huán)境。本文結合國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進落實，研究提出了下一步工作思路。

數(shù)據(jù)要素交易的發(fā)展現(xiàn)狀

大數(shù)據(jù)交易是指買賣雙方對原始或處理后的數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)服務進行互通有無的商業(yè)行為，是數(shù)據(jù)價值與紅利的釋放手段和釋放過程。大數(shù)據(jù)交易有利于挖掘數(shù)據(jù)資源的潛在價值，有利于發(fā)揮數(shù)據(jù)與土地、能源同等重要的要素作用，有利于推動數(shù)據(jù)流引領物質流、資金流、人才流、技術流，有利于推進產業(yè)模式創(chuàng)新、推動產業(yè)轉型升級。毋庸諱言，推動大數(shù)據(jù)交易已成為充分激活數(shù)據(jù)價值的必由之路，已成為促進我國大數(shù)據(jù)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。

（一）國外大數(shù)據(jù)交易快速發(fā)展

全球大數(shù)據(jù)交易市場從2008年起初見雛形，出現(xiàn)了若干“數(shù)據(jù)市場”“數(shù)據(jù)銀行”乃至“數(shù)據(jù)公約”。歐盟、美國、日本均有企業(yè)開展數(shù)據(jù)交易，走在了產業(yè)前沿。美國的數(shù)據(jù)交易形式由數(shù)據(jù)源頭、數(shù)據(jù)中介和最終用戶構成了數(shù)據(jù)流通和交易的主體，法國等部分國家已開始探討數(shù)據(jù)的資產化。全球數(shù)據(jù)交易市場呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢：一是以采集和聚合為主的數(shù)據(jù)中介渠道在整個大數(shù)據(jù)流通和交易中地位突出，而數(shù)據(jù)生產者很少直接面向最終用戶實現(xiàn)數(shù)據(jù)變現(xiàn)。二是平臺最終都在數(shù)據(jù)類型上有所側重，不再追求“綜合性”，集市形態(tài)逐漸弱化。三是數(shù)據(jù)交易充分考慮用戶需求，在各個應用領域產生典型應用。

但截至目前，全球范圍內還沒有成熟的數(shù)據(jù)交易市場、交易指數(shù)以及合理的定價機制。其主要原因一是因政府大數(shù)據(jù)應用主要用于公共服務，二是企業(yè)所擁有的大數(shù)據(jù)多應用在企業(yè)內部戰(zhàn)略上，三是經(jīng)過脫敏處理的大數(shù)據(jù)仍有暴露個人隱私和商業(yè)秘密的風險。

美國政府首任首席信息官在負責Data.gov建設的過程中，對于數(shù)據(jù)原始性、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)價值和是否物理匯集等存在主要爭議，僅就原始性和是否物理匯集做出了明確的應對，而對于其他問題則采取迂回的策略，從沒有爭議的數(shù)據(jù)入手，快速上線、不斷迭代。此外，從具體領域的立法中可以明顯看出，美國對于數(shù)據(jù)商品化采取審慎、克制的態(tài)度，而對于互助式數(shù)據(jù)分享則頗為鼓勵，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)交易發(fā)展和有序的雙贏。

（二）國內大數(shù)據(jù)交易處于萌芽狀態(tài)

我國的數(shù)據(jù)交易流通目前還處于起步階段，《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出將培育大數(shù)據(jù)交易市場作為健全市場發(fā)展機制的重要組成部分，體現(xiàn)出國家對于這一新興交易形式的鼓勵、支持、引導與規(guī)范的態(tài)度。

國內當前大數(shù)據(jù)發(fā)展積極性較高、行業(yè)應用推廣迅速、市場規(guī)模增速明顯、大數(shù)據(jù)存儲和挖掘技術逐步成熟，但大數(shù)據(jù)交易在社會管理和經(jīng)濟發(fā)展中遠未充分發(fā)揮作用。在具體領域或行業(yè)內，我國普遍未形成成型的數(shù)據(jù)采集、加工、分析和應用鏈條，以數(shù)據(jù)為主要服務或產品的成熟案例較少。

目前我國現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)交易平臺大致可以分為兩類：一類是以數(shù)據(jù)生產或數(shù)據(jù)服務類企業(yè)為主導、商業(yè)職能為主的數(shù)據(jù)交易平臺，主要提供數(shù)據(jù)定制銷售服務；另一類是地方政府與其他主體聯(lián)合投資、第三方撮合性的數(shù)據(jù)交易平臺，往往承擔政府賦予的多項職能。

為保障數(shù)據(jù)交易的順利進行，部分數(shù)據(jù)交易平臺探索制定了自己的數(shù)據(jù)交易規(guī)則。2014年6月，中關村大數(shù)據(jù)交易產業(yè)聯(lián)盟發(fā)布了《中關村數(shù)海大數(shù)據(jù)交易平臺規(guī)則（征求意見版）》，也是國內首個發(fā)布的交易規(guī)則，從交易平臺、交易主體、交易對象三個方面規(guī)范交易市場行為，對在線數(shù)據(jù)交易、離線數(shù)據(jù)交易、托管數(shù)據(jù)交易等三種數(shù)據(jù)交易模式進行規(guī)范。2015年5月，貴陽大數(shù)據(jù)交易所發(fā)布《貴陽大數(shù)據(jù)交易所702公約》，規(guī)定大數(shù)據(jù)交易平臺要為數(shù)據(jù)交易提供可靠運行平臺和安全保障措施，從事數(shù)據(jù)交易的主體包括數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)購買方及數(shù)據(jù)代理人；實行會員制，暫時不允許個人購買交易所的數(shù)據(jù)；交易數(shù)據(jù)的種類包括政府、醫(yī)療、金融、電商、能源、交易、交通、商品、消費、信用卡、教育、社交、社會等，數(shù)據(jù)交易平臺通過對數(shù)據(jù)進行清洗、分析、建模、可視化，解決數(shù)據(jù)隱私保護及數(shù)據(jù)所有權問題，要求交易數(shù)據(jù)合法獲取、權利清晰，禁止交易法律不允許交易的數(shù)據(jù)；對于爭議解決，采取自行協(xié)商解決、平臺解決或起訴至法院等方式。

以上交易規(guī)則都屬于探索試行性質，未能對數(shù)據(jù)交易中的共性敏感問題給出全面、權威、有公信力的解決方案。

推動數(shù)據(jù)交易發(fā)展面臨的主要問題

盡管我國各地方政府、領域數(shù)據(jù)的生產企業(yè)均已開始涉足數(shù)據(jù)交易市場，但當前我國大數(shù)據(jù)交易很多問題尚未形成共識和統(tǒng)一做法。從監(jiān)管、規(guī)則、市場三類交易核心要素來看，當前推動大數(shù)據(jù)交易發(fā)展面臨的主要問題包括：

（一）數(shù)據(jù)交易監(jiān)管無法可依

一是沒有針對數(shù)據(jù)交易和應用的專門性法律法規(guī)，對于哪些數(shù)據(jù)可以交易、可以處理后交易或禁止交易，并沒有明確的法律依據(jù)。新的發(fā)展形勢下，數(shù)據(jù)交易及配套的個人信息保護、數(shù)據(jù)跨境流動等方面的法律法規(guī)亟需健全。二是沒有明確數(shù)據(jù)交易監(jiān)管機構，數(shù)據(jù)交易市場準入、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)交易糾紛等問題都缺乏監(jiān)管，以政府部門為代表的部分數(shù)據(jù)擁有者出于避險心理會回避參與數(shù)據(jù)交易。三是數(shù)據(jù)交易平臺缺乏標準，國內數(shù)據(jù)交易平臺幾類模式并存，各自建立規(guī)則，存在隱藏的盲點和誤區(qū)，數(shù)據(jù)標準化程度低，形成有價值的應用商品有限，同時數(shù)據(jù)交易登記結算體系尚不完備，各個數(shù)據(jù)交易平臺的資源難以有效整合。亟需通過技術標準，實現(xiàn)行業(yè)內的互聯(lián)互通，規(guī)范行業(yè)準則、提高產業(yè)效率、促進持續(xù)發(fā)展。

（二）數(shù)據(jù)權屬界定尚未明確

一是數(shù)據(jù)的權利類型尚無定論，無法確定適用人格權法、物權法、知識產權法，還是將數(shù)據(jù)作為一種新型財產并相應制定一套新的權屬分配制度。二是數(shù)據(jù)的權利主體存在爭議，數(shù)據(jù)權利主體是屬于數(shù)據(jù)產生者（個人、企業(yè)、政府）還是數(shù)據(jù)持有者（企業(yè)、政府）尚無定論。三是數(shù)據(jù)的控制和使用權利界限不明，賦予權利主體以絕對的數(shù)據(jù)控制權可能會影響數(shù)據(jù)的利用，進而影響數(shù)據(jù)實現(xiàn)價值，然而數(shù)據(jù)控制權和使用權如何分離目前尚不明晰。

（三）數(shù)據(jù)資產價值評估困難

數(shù)據(jù)資產價值評估是實現(xiàn)數(shù)據(jù)交易的基礎，迫切需要將數(shù)據(jù)轉化為有價的無形資產。數(shù)據(jù)與工業(yè)時代的商品有很大的差異，尚未形成公認的標準化定價模式和依據(jù)，參照普通商品流轉、知識產權轉讓、基于收益的定價模式在市場上均存在。若以競價的形式進行數(shù)據(jù)拍賣，則會阻礙數(shù)據(jù)的廣泛應用，與放開數(shù)據(jù)交易的初衷背道而馳。

（四）交易技術鏈條不夠完善

數(shù)據(jù)市場的成熟離不開供給、中介（匯集、清洗和加工）和需求端的協(xié)調發(fā)展，對各環(huán)節(jié)的專業(yè)化水平提出了一定的要求。由于“臟數(shù)據(jù)”普遍存在，數(shù)據(jù)資產在清洗、分析、建模之后形成的結果才具有較高的實用價值，目前多源數(shù)據(jù)匯集、非結構化處理、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)建模等技術和工具都有待進一步提升。

對策建議

我國數(shù)據(jù)交易市場發(fā)展快、問題多，機遇與挑戰(zhàn)并存，迫切需要發(fā)展和規(guī)范并重，針對數(shù)據(jù)交易采取從立法到建立標準、展開執(zhí)行監(jiān)督等一系列措施，規(guī)范數(shù)據(jù)交易。

圖//中新社

當前我國處于數(shù)據(jù)交易發(fā)展初期，建議以“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步推進，加快立法、應用導向”為原則，主要圍繞“立規(guī)范、建環(huán)境”推動大數(shù)據(jù)交易，針對數(shù)據(jù)交易中已經(jīng)凸顯的問題和風險進行指導和規(guī)范，打好基礎，避免快速發(fā)展途中“走上彎路”。建議此階段僅允許交易非底層數(shù)據(jù)，即基于底層數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)的清洗、分析、建模、可視化出來的結果。數(shù)據(jù)交易發(fā)展成熟后，將進一步圍繞“促發(fā)展、強應用”，逐步擴大數(shù)據(jù)交易和利用的范圍，全面構建大數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)和政策環(huán)境。具體對策建議包括：

（一）建立健全數(shù)據(jù)交易規(guī)范，強化數(shù)據(jù)交易監(jiān)管

一是立法方面，研究制定《大數(shù)據(jù)交易工作條例》作為總體規(guī)范，明確數(shù)據(jù)分級分類，確定數(shù)據(jù)交易的邊界。二是研究設立單獨的數(shù)據(jù)交易監(jiān)管機構對數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)交易糾紛等進行監(jiān)管，對于數(shù)據(jù)交易市場準入進行審批，對數(shù)據(jù)中介進行資質認定、信息披露和日常評估。三是對個人數(shù)據(jù)信息的采集應用的范圍和方式進行界定，對數(shù)據(jù)濫用、侵犯個人隱私等行為加強管理和懲戒，明確事后追責，在立法前先提升行業(yè)自律。四是制定大數(shù)據(jù)市場交易標準體系，研制大數(shù)據(jù)確權、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)交易等標準，開展交易數(shù)據(jù)格式標準化、數(shù)據(jù)質量認證體系、數(shù)據(jù)源追溯體系、數(shù)據(jù)交易信息披露、市場主體考核評價等相關標準研究。五是通過立法進一步保障個人信息隱私，尊重個人信息主體的知情權、可選擇權和被遺忘權，明確個人信息主體受到侵害時的有效救濟手段，克服公眾對交易個人信息的恐懼心理。六是形成大數(shù)據(jù)跨境流通的安全保障機制。

（二）明確數(shù)據(jù)權屬劃分

一是探索數(shù)據(jù)確權，主要是確定數(shù)據(jù)的權利人，即誰擁有對數(shù)據(jù)的所有權、占有權、使用權、受益權，以及對個人隱私權負有保護責任等。二是明確數(shù)據(jù)權利主體，針對不同領域的數(shù)據(jù)進行研究和界定。

（三）明確數(shù)據(jù)資產的定價和交易模式

一是根據(jù)數(shù)據(jù)特點，探索數(shù)據(jù)資源定價機制。二是鼓勵數(shù)據(jù)供給方持續(xù)維護、升級所提供的數(shù)據(jù)，引導數(shù)據(jù)使用方由“一次性購買數(shù)據(jù)”向“長期訂閱數(shù)據(jù)”轉變。

（四）完善相關研究和技術鏈條

通過建立大數(shù)據(jù)相關的國家工程實驗室、國家工程研究中心，提升大數(shù)據(jù)創(chuàng)新能力，從數(shù)據(jù)基礎設施、數(shù)據(jù)分析處理技術、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)交易流通等方面同步提升，建立“產業(yè)研用”一體化的大數(shù)據(jù)交易全產業(yè)鏈。

作者單位：國家信息中心信息化研究部