關(guān)于公共私營合作制應(yīng)用的相關(guān)思考
——基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用的分析考察

葉子鵬

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

關(guān)于公共私營合作制應(yīng)用的相關(guān)思考
——基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用的分析考察

葉子鵬

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

公共私營合作制由公共部門與私營資本合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是改善政府治理的有效工具和行政改革的很好方式，其合作共贏理念提升了政府的效能與形象。公共私營合作制能夠充分發(fā)揮政府資本的引領(lǐng)作用，減少政府財政支出和債務(wù)負擔，促進公共利益實現(xiàn)公共福利最大化，私營部門則通過長期的合同管理降低政策變化與市場波動帶來的不確定性實現(xiàn)主體利益的最大化。目前實踐中仍然存在私營資本權(quán)益難以保障、資本市場不完善、觀念滯后等障礙。公共私營合作制的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用，在推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，對于進一步推廣公共私營合作制具有重要意義。

公共私營合作制；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；應(yīng)用

公 共 私 營合 作 制， 即 PPP（Public-Private Partnership）是指公共部門通過與私人部門建立合作伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的一種制度。根據(jù)亞當·斯密的界定，作為投資對象的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)服務(wù)，是指有社會需求但單純由私人部門提供無法獲利的領(lǐng)域。作為公共私營合作制的運行載體，企業(yè)是不同資本優(yōu)勢互補的最佳場所，而公私合營合作制則需要不同資本的協(xié)調(diào)融合，以實現(xiàn)各資本領(lǐng)域的共同發(fā)展。

公共私營合作制所蘊含的理念與我國行政改革的內(nèi)涵高度契合，具體指可引入私營資本與政府資本合作，共同提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)。責任與效率并重、市場與行政共融，這是通過政府與社會部門共同合作的全新模式，公共私營合作制就是當前優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)改善政府治理有效工具，將其與推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，運用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域則更是大有裨益。

一、公共私營合作制的歷史淵源及基本內(nèi)涵

公共私營合作制不是憑空產(chǎn)生的模式，而是自十九世紀起開始逐漸發(fā)展成型的。與此同時，公共私營合作制的類型多樣，具有多樣化特征。對于公共私營合作制的歷史淵源及其基本內(nèi)涵的把握是考察其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用的前提和基礎(chǔ)。

1、公共私營合作制的歷史淵源

早在十九世紀，英國等資本主義國家的有軌電車和電力供應(yīng)等公共事業(yè)就已開始開始由政府授予私人公司特許經(jīng)營權(quán)進行開發(fā)，甚至還包括發(fā)行國際性債券進行國際融資籌集資金進行鐵路、運河等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

上世紀末，英、美、德、法、澳、日、加等國開始廣泛推行公共私營合作制模式，聯(lián)合國、世界銀行、歐盟等國際組織也是進行積極推廣，許多發(fā)展中國家跟進實施，這一模式吸引了全球的目光。公共私營合作制模式日益成為極其有效的運行方式并不斷創(chuàng)新完善。采取公共私營合作制模式，政府不再需要直接建設(shè)公共設(shè)施或提供公共服務(wù)的具體內(nèi)容，而可以將精力投入到制定提供公共服務(wù)及生產(chǎn)公共產(chǎn)品的標準規(guī)范上，積極發(fā)揮社會組織與企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢和職業(yè)技能，更好地履行政府只能。公共產(chǎn)品的供給越來越離不開私營部門的參與，公共部門提供的醫(yī)療、教育、交通等公共產(chǎn)品并不具備排他性，社會組織與私營部門同樣可以提供富有競爭性的公共服務(wù)和產(chǎn)品，公共服務(wù)和產(chǎn)品的生成和供給在現(xiàn)代社會完全可以分離，政府不一定采取直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品的辦法提供公共服務(wù)。

從某種程度上說，我國的國家體育場就采取了典型的公共私營合作制模式進行建設(shè)，北京市政府首先通過資格預(yù)審程序選出有資格參與公開招標的企業(yè)，然后進行嚴格評估，最終，中信集團聯(lián)合體成為項目法人合作方與作為北京市政府出資代表的北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司共同投資組建國家體育場有限責任公司，全面負責國家體育場的融資、建設(shè)、運營和維護等一系列工作。

2、公共私營合作制的基本內(nèi)涵

（1）公共私營合作制的涵義。新公共管理理念強調(diào)將私有資本吸納至公共領(lǐng)域，改善政府單獨提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的舊方式，由政府公共部門和企業(yè)以及社會組織多方共同參與合作提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。通過企業(yè)和社會組織的共同參與能夠更新傳統(tǒng)的政府以單一方式提供公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的渠道和理念，提升政府的效能與形象，隨之而來的是合作領(lǐng)域的不斷拓展，從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)建設(shè)擴大到建設(shè)維護政府信息管理系統(tǒng)的建設(shè)等很多新的領(lǐng)域。E.S.薩瓦斯強調(diào)公共私營合作制要求政府原來負責的公共事務(wù)由政府和私營部門通過特許經(jīng)營、合同承包、合理補助等多種方式共同參與為社會提供公共物品和服務(wù)。美國公私伙伴關(guān)系理事會指出公共私營合作制 是公共機構(gòu)與私人部門通過協(xié)議采取技術(shù)合作與資產(chǎn)合營來為公眾提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，共擔風險，共享收益，滿足公共需求。

（2）公共私營合作制的類型。公共私營合作制模式的類型多種多樣，根據(jù)政府部門和私營資本在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、融資責任和建設(shè)運營的定位和作用，公共私營合作制模式大致可以分為以下幾類：服務(wù)合同、管理合同、租賃合同、特許、BOT、BOO、BOOT、反轉(zhuǎn)BOOT、混合經(jīng)營、出售（周耀東，2005）。最常見的一是外包（BT項目），政府投資，私營機構(gòu)受委托提供部分公共服務(wù)或管理維護設(shè)施，通過政府支付保證收益。二是特許經(jīng)營（BOT和狹義公共私營合作制），需要私營資本參與（狹義公共私營合作制）或全部投資（BOT），并通過相應(yīng)的合作機制與政府共擔風險分享利益，并且平衡好私營資本的利潤和項目的公益性，通過有效監(jiān)管控制成本保障公共服務(wù)質(zhì)量。三是私有化（BOO模式），全部由私營資本投資，政府監(jiān)管，向用戶收費實現(xiàn)回報。

（3）公共私營合作制的特征。公共私營合作制具有四大特征，第一是伙伴關(guān)系，目標一致，以最少的資本投入獲得最多最好的公共產(chǎn)品或服務(wù)；第二是利益共享，風險共擔，國有資本與私營資本通過政府補貼和議價協(xié)商保障共同取得相對穩(wěn)定的長期投資回報；第三是國有資本杠桿化，項目實施過程中增加私營資本的股權(quán)比例，從而提高國有資本的控制力；第四是透明化促效率，以股權(quán)合作為紐帶，通過透明化提高國有資本的經(jīng)營效率。

（4）公共私營合作制的法律關(guān)系界定。公共私營合作制的法律主體包括政府和私營部門，政府負責制定規(guī)則、采購服務(wù)并承擔相應(yīng)的政治責任，私營部門則在實現(xiàn)公共利益的同時獲得合理地回報。公共私營合作制的法律內(nèi)容主要有公開招標機制、合作方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、風險分擔機制、合同期限規(guī)定、伙伴關(guān)系中的糾紛解決和法律救濟。在大陸法系國家政府優(yōu)先保障公共利益，如法國、葡萄牙等國明確規(guī)定公共產(chǎn)品占有合同、公用事業(yè)特許合同、公共工程合同、公共采購合同等公共私營合作制模式下的合同屬于行政合同。在英美等普通法系國家公共私營合作制合同屬于民事合同。

二、公共私營合作制的優(yōu)勢及實踐障礙分析

公共私營合作制模式在實行過程中存在著其他模式無法比擬的巨大優(yōu)勢，但是在實踐過程中仍然存在著私營資本權(quán)益難以保障、資本市場不完善和資源配置觀念滯后的障礙。

1、公共私營合作制的優(yōu)勢

公共私營合作制能夠充分發(fā)揮政府資本的引領(lǐng)作用，帶動社會私營資本，減少政府財政支出和債務(wù)負擔，擴大資本來源，提供特許經(jīng)營權(quán)，讓私營資本承擔部分政府公共部門職能，參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并獲得相應(yīng)收益。私營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營，直接提高了項目融資及營運能力。公共私營合作制推動國有資本與民營資本的股權(quán)合作，推動社會經(jīng)濟的健康高質(zhì)發(fā)展。

從政府與市場的關(guān)系看政府與市場的定位與作用不同，私人產(chǎn)品靠市場機制調(diào)配資源，政府負責公共產(chǎn)品提供，而外部性造成的市場失靈和低效尋租的政府失靈產(chǎn)生的分配不公使得單純的政府或市場在現(xiàn)實中都難以實現(xiàn)最優(yōu)的公共服務(wù)與產(chǎn)品。因此只有公共部門和私營部門密切合作才能實現(xiàn)高效高質(zhì)的提供公共產(chǎn)品，公共私營合作制模式是政府與市場融合共同提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的理想制度，公共私營合作制 模式是新型的公共產(chǎn)品供給方式，實現(xiàn)了公共物品生產(chǎn)與供給的分離，提供了實現(xiàn)公正高效的更多路徑。政府通過嚴格的合同引導私營部門并利用私營部門在市場競爭中具備的高效率促進公共利益實現(xiàn)公共福利最大化，私營部門則通過長期的合同管理降低政策變化與市場波動帶來的不確定性實現(xiàn)主體利益的最大化。

2、公共私營合作制的實踐障礙分析

（1）私營資本權(quán)益難以保障。在國有資本壟斷的領(lǐng)域，社會資本難以進入，控股機會稀缺，投資權(quán)益不易保障，政資不分，缺乏投票決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和信息權(quán)等，相關(guān)法律法規(guī)缺乏配套實施細則，執(zhí)法主體不明確，司法機關(guān)往往保護國資，政策缺乏落實機制，缺少第三方評估和監(jiān)督，政府公權(quán)偏袒國資，導致社會資本權(quán)益難以得到有效保障，影響資本融合。

（2）資本市場不完善。公共私營合作制需要完善的資本市場，但目前國內(nèi)的資本市場直接融資滯后，不僅銀行難以貸款，股權(quán)、期權(quán)、債券等直接融資渠道嚴重匱乏；而且直接融資結(jié)構(gòu)不合理，債券融資的比例過低，能夠利用股權(quán)融資的企業(yè)太少。

（3）資源配置觀念滯后。公共私營合作制的大力推進需要制定一系列有針對性的市場化資源配套政策，扶持非公有資本快速發(fā)展；采取更大力度推動金融機構(gòu)不斷改革，讓資本市場為企業(yè)進行混合所有制改革實行杠桿并購提供資金來源。

三、以公共私營合作制推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

公共私營合作制應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要考慮諸多相關(guān)問題。首先是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀，以及適合我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共私營合作制類型，在此基礎(chǔ)上探討該應(yīng)用的保障機制及合理激勵機制。

1、我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

當前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀總體良好，但仍存在諸多問題，比如國有資本為主，投資主體單一；地方政府變相擔保，通過慰問函等不規(guī)范方式向銀行提供貸款擔保；地方債務(wù)膨脹，地方財政壓力大，不利于地方經(jīng)濟發(fā)展；高度依賴土地收入，局限性很大，難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；此外，重建設(shè)輕管理，維護不利，容易造成重復(fù)建設(shè)。

2、適合我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共私營合作制

適合我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共私營合作制主要可分為使用者付費和政府付費。使用者付費多用于特許經(jīng)營的公共私營合作制模式，主要包括BOT、BOO 和BOOT 等類型，如軌道交通、高速公路、自來水等公共項目。政府付費是由政府用稅收向私營資本建設(shè)者購買服務(wù)，被稱為私人主動融資（PFI） 模式，例如學校、醫(yī)院等項目，可以長期緩解財政壓力。

3、公共私營合作制應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障機制

公共私營合作制涉及公共部門利益、公眾利益、投資者利益，應(yīng)該建立有效地保障機制協(xié)調(diào)各方利益。首先制定完善的法律法規(guī)保障私營資本的利益，建議由全國人大制訂私營資本進入基礎(chǔ)設(shè)施法。其次給予明確的財政、稅收、金融等政策支持，吸納更多私營資本投入。第三是嚴格管理，通過設(shè)立相應(yīng)的管理部門來加強對公共私營合作制項目的管理，包括制定項目實施方針、決策機制、評估方式、信息透明、監(jiān)督調(diào)控等，保障國有資本與私營資本的安全和積極性，推動我國公共私營合作制項目的發(fā)展。

4、公共私營合作制應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合理激勵措施

對于投資較大、施工難度高和內(nèi)部結(jié)算風險多的機場、鐵路、地鐵、港口等項目，需要政府提供很多激勵措施吸引私營資本。主要方式有政府投資贊助，指政府提供必要國有資本，并在項目運營階段不要求分紅。政府幫助私營資本融資，提高私營資本獲得貸款可能性。政府所提供擔保降低私營資本風險，保證獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流。政府在權(quán)利范圍對投資者提供一定的稅收減免，幫助私營資本進入新市場。

公共私營合作制項目是各類資本在合作中獲得回報實現(xiàn)共贏，不只是融資機制，也是發(fā)解放生產(chǎn)力的戰(zhàn)略選擇。私營資本不僅為政府提供資金，還提高了管理水平，創(chuàng)新了管理模式，使市場配置資源的作用得到更多認同，成為政府更好匹配磨合各種操作機制的重要改革事項。

公共私營合作制的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用，在推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，對于進一步推廣公共私營合作制具有重要意義。公共私營合作制的實踐為進一步的行政改革開辟了新的路徑，具有特殊的理論貢獻和實踐價值，必將對我國建設(shè)服務(wù)型政府實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型提供切實有效的功用。

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（責任編輯：孫嘉）