地方政府融資平臺分類轉型與發(fā)展研究

李 莉，鐘剛瓊，王 劍

（1、武漢東湖學院，湖北 武漢 430212 ；2、國家開發(fā)銀行 湖北分行，湖北 武漢 430077，3、黃石市財政局，湖北 黃石 435000）

地方政府融資平臺分類轉型與發(fā)展研究

李 莉1，鐘剛瓊2，王 劍3

（1、武漢東湖學院，湖北 武漢 430212 ；2、國家開發(fā)銀行 湖北分行，湖北 武漢 430077，3、黃石市財政局，湖北 黃石 435000）

地方政府融資平臺是地方政府為經(jīng)濟發(fā)展以及公共基礎設施建設融資需求所采取的創(chuàng)新舉措，但是隨之而來的地方債務風險，備受國內外關注和非議。本文結合當前經(jīng)濟形勢和穩(wěn)增長的要求，提出融資平臺應以改革促發(fā)展，加快改革轉型和規(guī)范發(fā)展，在投資拉動上繼續(xù)發(fā)揮作用。分析了地方政府融資平臺分類轉型的路徑，并提出了相關政策建議。

地方政府融資平臺；分類轉型；發(fā)展

一、引言

近年來，我國經(jīng)濟從高速增長轉為中高速增長，經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化升級。地方政府融資平臺為經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)基礎設施建設作出了較大貢獻，但是也在一定程度上增加了政府債務風險。2014年8月31日全國人大修改通過并于2015年1月1日施行的新《中華人民共和國預算法》，第三十五條規(guī)定，“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措?！?、“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。”這些規(guī)定規(guī)范了地方政府投融資體制的管理。2014年10月，國務院在《關于加強地方政府性債務管理的意見》中提出，“加強政府或有債務監(jiān)管、剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務?！薄靶廾髑⒍掳档?，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”。在新預算法實現(xiàn)和穩(wěn)增長的雙重背景下，地方政府融資平臺的分類轉型與發(fā)展顯得尤為重要和緊迫。

二、地方政府融資平臺的產(chǎn)生、作用及存在的問題

1、產(chǎn)生

1994年我國實行分稅制改革，在充實中央財政實力的同時，造成地方政府財政收入和支出的不匹配，地方政府對城市基礎設施建設的資金需求越來越大，加上城市建設對地方政府官員政績考核的正面激勵，迫使地方政府探索新的融資渠道。1994年，金融體制改革，催生三家政策性銀行設立，也進一步推動我國基礎設施建設領域的投融資改革。1998年，國家開發(fā)銀行和蕪湖市政府在國內首創(chuàng)了開發(fā)性金融“蕪湖模式”，地方政府融資平臺模式應運而生。此后，“蕪湖模式”在全國迅速推廣，并產(chǎn)生了以上海、天津為代表的一批融資平臺公司。2008年金融危機發(fā)生后，地方融資平臺迎來井噴式發(fā)展。截至2010年底，地方政府組建的各類城市投資公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司等地方融資平臺1萬余家，其中70%以上為縣區(qū)級平臺公司。

2、在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用

地方政府融資平臺是地方政府債務融資主力，是地方政府過去一段時期內最有效預算外融資渠道，扮演著“第二財政”的作用，在推動城鎮(zhèn)建設、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、縮小城鄉(xiāng)差距等方面發(fā)揮著十分重要的作用，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（1）推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。地方基礎設施建設的投資從1995年的4118億元，擴大到2014年的11.2萬億元，年均增速18%。同時，我國的城鎮(zhèn)化率從1995年的29%增長至2014年底的54.77%，年均保持1.3個百分點的增長，預計2020年達到60%。

（2）促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)基礎設施的完善，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎和平臺。比如，武漢東湖高新技術開發(fā)區(qū)的基礎設施建設，進一步改善了投資環(huán)境和投資吸引力。目前，武漢東湖高新技術開發(fā)區(qū)已成為國內外知名的“光谷”；重慶地產(chǎn)集團早日西永微電子產(chǎn)業(yè)園投入巨額資金，有力促進電子園區(qū)基礎建設。

（3）繁榮社會事業(yè)。自來水、污水、垃圾、醫(yī)院、中小學、大學及職業(yè)技術學校，近年來都得到快速發(fā)揮。這些社會公益事業(yè)的完善，很大一部分亦是通過融資平臺融資。比如湖北省成立省級教育融資平臺——湖北省興華教育投資有限公司，通過該公司融資，有力促進了湖北省屬高校的發(fā)展，湖北理工學院、湖北民族學院、湖北文理學院等高校在融資支持下，辦學能力得到極大地發(fā)展。

（4）縮小城鄉(xiāng)差距?！耙敫?、先修路”，這句話正是說明路網(wǎng)建設的重要性，截至2014年底，全國高速公路通車總里程達到了11.145萬公里。高速公路的融資主要是通過各省交通廳及交通融資平臺，高速公路的建成，為縮小城鄉(xiāng)差距提供了巨大支持。

3、目前存在的問題

盡管地方政府融資平臺在城市化建設進程中發(fā)揮了積極作用，但“借用還”主體不明確、融資擔保不實、投資項目盈利能力不足等問題，極大地增加了地方政府債務風險，成為國際社會和機構微詞中國經(jīng)濟的熱點。

（1）“借用還”主體不明確，償債風險較大。地方政府融資平臺承擔的是地方政府融資職能，將資金用于政府指定的投資項目，這些項目一般為公益性較強的道路、工業(yè)園區(qū)基礎設施，項目自身難以產(chǎn)生現(xiàn)金流，而到了還款時，融資平臺只能依靠財政補貼或土地增值產(chǎn)生的收益還款。

（2）融資擔保不實。地方融資平臺旗下資產(chǎn)具有一定公益性，如市政道路、自來水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)等，難以變現(xiàn)，難以成為金融機構認可的有效擔保物。地方政府的土地資產(chǎn)亦有限，很多的政府融資行為通過出具擔保函、將債務納入人大預算等安慰函，為融資平臺提供隱形擔保。

（3）投資項目盈利能力不足。地方政府融資平臺承接的項目，盈利能力不足，需要地方政府從土地出讓收益予以增信支持。在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，財政收入增速下滑的背景下，過度依賴土地出讓收益的地方政府，債務可能出現(xiàn)敞口，而地方政府債務風險更加凸顯。

三、地方政府融資平臺分類轉型發(fā)展的路徑分析

1、分類

按照地方融資平臺承建項目的特點及其收益回報情況，通常將地方政府融資平臺分為三類：一是公益性投融資平臺，如城市道路、工業(yè)園區(qū)、水利基礎設施建設等完全公益性的平臺；二是能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流或收益的公益性、半公益性融資平臺。此類平臺承接的是建設周期長、投入大，項目收益短期內不足以還本付息，如供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等；三是經(jīng)營類平臺，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、高速公路運營、土地收購儲備等平臺。

按照融資平臺的現(xiàn)金流及償還能力可分為完全覆蓋型、半覆蓋型及無覆蓋性等三種融資平臺。

按照政府級別可劃分為省級平臺、副省級（省會城市）平臺、地市級平臺、縣區(qū)級平臺。銀監(jiān)會把地方政府融資平臺分為監(jiān)管類、監(jiān)測類和一般公司。

2、轉型路徑分析

（1）對于完全無覆蓋、純承擔公益性項目的平臺，一是建議裁撤，將其公益性項目整合至其他公司繼續(xù)實施；二是剝離其融資功能，將其改造為項目實施主體，即將該平臺公司改造為政府類公益性項目的實施主體，其實施的項目由政府負責融資，發(fā)行市政債券，納入財政預算管理。

（2）對于半覆蓋型準公益性融資平臺，一是轉為ppp模式下的合作公司。財政部指出，對融資平臺存量項目適合采用ppp模式融資的項目，要優(yōu)先采用ppp模式融資。轉型后的實施機構，一方面由項目運行產(chǎn)生收益，另一方面接收政府特許經(jīng)營、財政補貼、政府購買服務的付費，兩方面的收入確保已產(chǎn)生債務的還本付息。二是繼續(xù)保留這些平臺，但剝離融資功能，借助融資平臺以往在承接政府準公益性項目的成熟經(jīng)驗，可以作為代表政府的授權方，負責進行相關政府項目的建設、運營，地方政府發(fā)行的債權，作為其實施項目的資金來源。

（3）對于完全覆蓋型、經(jīng)營類融資平臺，一是可以通過資源整合和重組，直接轉型為完全自主經(jīng)營、自負盈虧、真正市場化運營的一般國有企業(yè)，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。二是通過混合所有制改革，吸引社會資本入股，改制為普通公司。通過混合所有制改革，完善公司法人治理，政府可以委派人員進入公司，真正實現(xiàn)社會化管理。

（4）對于完全覆蓋且已經(jīng)集團化發(fā)展的平臺，建議進一步改造升級，打造為經(jīng)營城市的綜合性金融平臺。通過整合資源、優(yōu)化結構、整合創(chuàng)新融資方式、探索資產(chǎn)資本化和資本證券化途徑，促進平臺轉型，成為城市的綜合性運營商，從而為城鎮(zhèn)化的科學發(fā)展提供穩(wěn)定金融支持。在這方面，重慶城投做了有益的探索，重慶城投公司努力探索創(chuàng)新具有自身特色的投融資管理體制和運行機制，不斷提升大型項目投資建設管理水平，已從單一的城建管理公司轉型集政府投融資主體、重大項目建設主體和市政資產(chǎn)管理運營于一體的大型投資集團。

四、地方政府融資平臺分類轉型的幾點建議

1、明確“借用還”主體，減少債務風險

穩(wěn)步推進改革，整合資源，重構平臺，抓緊解決債務嚴重的平臺問題。參與經(jīng)營競爭性行業(yè)并能夠穩(wěn)定盈利的融資平臺可以積極推動資源整合，整合后進行平臺重構，并抓緊解決債務嚴重的平臺問題。

2、完善融資擔保制度，擴大融資渠道

改變單一的依賴當?shù)卣恋刭Y產(chǎn)擔保的擔保方式，采用多種方式，發(fā)展有效的擔保物，如引入社會資本，建立PPP項目公司，以公司資產(chǎn)作為有效擔保物。

3、增加項目盈利，減少地方政府債務負擔

對投資項目的選擇、招投標、建設、運行等各個環(huán)節(jié)做好規(guī)劃和管理，明確政府、融資平臺及參與項目建設和運行主體的責任與義務，增加項目的盈利能力，從而減少地方政府債務的兜底負擔。

4、對融資平臺進行分類轉型

根據(jù)融資平臺的公益性、盈利能力、所處地域、服務范圍等對融資平臺進行分類轉型，通過轉型，建立符合新預算法的，符合地方政府融資要求的、多元化的可持續(xù)的融資機制。

5、加快投融資人才隊伍的建設

投融資平臺分類轉型和市場化，關鍵是人才的推動，只有具備業(yè)務技能、豐富經(jīng)驗的專業(yè)投融資人才，才能把握機遇，加快推進轉型發(fā)展。因此，在融資平臺轉型中，要通過引進人才、培訓人才、聘請顧問等方式，為融資平臺轉型提供全方位人才服務，確保轉型后實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

6、增加政府融資渠道

賦予地方政府依法適度舉債融資權限，比如發(fā)行地方債券等。只有開發(fā)并規(guī)范廣闊的融資渠道，才能避免隱形債務的產(chǎn)生，才能開源節(jié)流。

[1] 劉立峰：地方政府融資平臺的規(guī)范發(fā)展與風險控制[J].經(jīng)濟研究參考，2013（45）.

[2] 程遠：地方政府融資平臺進退[J].新理財（政府理財），2015（1）.

[3] 馬毅鵬：地方政府融資平臺轉型路徑：透視水利行業(yè)[J].財政稅收與資本市場，2015（3）.

（責任編輯：郭亞娟）

2016年湖北省人文社會科學研究項目，政府融資平臺在PPP融資模式中的角色定位和行為研究，編號：16G132。