政府在國(guó)資國(guó)企改革重組中的角色定位

黃費(fèi)連，王文華

（1、陜西省委黨校，陜西 西安 710001；2、陜西正衡管理咨詢有限責(zé)任公司，陜西 西安 710001）

政府在國(guó)資國(guó)企改革重組中的角色定位

黃費(fèi)連1，王文華2

（1、陜西省委黨校，陜西 西安 710001；2、陜西正衡管理咨詢有限責(zé)任公司，陜西 西安 710001）

國(guó)資國(guó)企改革重組本質(zhì)上是企業(yè)行為，而不是政府行為。政府直接參與和干預(yù)國(guó)資國(guó)企改革重組必然導(dǎo)致市場(chǎng)行為扭曲和經(jīng)濟(jì)的無(wú)效率。在國(guó)資國(guó)企改革重組中，政府應(yīng)發(fā)揮維持秩序、創(chuàng)造條件、政策扶持等作用。

政府；國(guó)資國(guó)企；改革重組；角色

加快推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革重組，培育一批具有自主創(chuàng)新能力、核心競(jìng)爭(zhēng)力的大型國(guó)有控股投資和運(yùn)營(yíng)公司，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力、提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、激發(fā)國(guó)有企業(yè)發(fā)展活力。正確認(rèn)識(shí)政府在國(guó)資國(guó)企改革中的角色定位，發(fā)揮其維持秩序、創(chuàng)造條件、政策扶持等作用，是順利推進(jìn)改革重組的前提條件。

一、國(guó)資國(guó)企改革重組本質(zhì)上是企業(yè)的自主行為

從一定意義上來(lái)說(shuō)，國(guó)資國(guó)企改革重組是國(guó)有企業(yè)出于自身發(fā)展需要，著眼于提高資本運(yùn)作效率、提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力而自發(fā)自愿實(shí)施的一種經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的自主行為。一般來(lái)說(shuō)，具有較高市場(chǎng)占有率和較強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)，會(huì)考慮從資本市場(chǎng)上發(fā)行股票、債券或股權(quán)融資，通過(guò)實(shí)施并購(gòu)重組或資產(chǎn)置換，實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張或資產(chǎn)存量的擴(kuò)張。從資本形態(tài)來(lái)看，國(guó)資國(guó)企改革重組是一種同資本市場(chǎng)融資、國(guó)有企業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、資本化運(yùn)營(yíng)相聯(lián)系的純經(jīng)濟(jì)行為。從這個(gè)角度看，國(guó)資國(guó)企改革重組純粹是國(guó)有企業(yè)自主自發(fā)的經(jīng)濟(jì)行為，而不是政府的行政行為。只有國(guó)有企業(yè)自身有這方面的客觀需要，即并購(gòu)重組都是出于雙方自覺(jué)、自發(fā)的意愿，同時(shí)又具備并購(gòu)重組運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)可行性，國(guó)資國(guó)企改革重組才會(huì)順利推進(jìn)。許多國(guó)有企業(yè)正是通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)整合或產(chǎn)權(quán)置換，優(yōu)化了國(guó)有資產(chǎn)配置和布局，擴(kuò)大了企業(yè)規(guī)模，形成了新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，產(chǎn)品的市場(chǎng)占有量急劇擴(kuò)大，核心競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)。因此，國(guó)有企業(yè)是出于自身發(fā)展需要而推進(jìn)自身改革、實(shí)施資產(chǎn)重組，純粹由政府來(lái)推動(dòng)難以達(dá)到改革重組的預(yù)期效果。

由企業(yè)自主決定，服從于出資人的理性，合并的成本、合并后的公司運(yùn)作，從而資本運(yùn)作效果也只能由出資人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在并購(gòu)重組過(guò)程中，決策的權(quán)利、責(zé)任和信息是完全對(duì)稱的，因而這種合并重組行為是富有成效的。在過(guò)去的國(guó)有資產(chǎn)重組中，由于對(duì)國(guó)有企業(yè)的改革是在國(guó)有資本的出資人制度尚未受到重視并加以確立的情況下進(jìn)行的，由政府主管部門既行使財(cái)產(chǎn)權(quán)，又行使行政權(quán)如市場(chǎng)秩序的維護(hù)，往往出現(xiàn)政府部門行政性包辦國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組的具體事宜，以行政行為代替市場(chǎng)的評(píng)價(jià)篩選。政府部門的行政評(píng)價(jià)并不能完全彌合市場(chǎng)的要求，存在明確的缺陷，因?yàn)檎c國(guó)有企業(yè)在判斷問(wèn)題的立場(chǎng)、目標(biāo)上存在一定的差異。正是因?yàn)槿绱?，?duì)國(guó)有企業(yè)兼并重組中存在著簡(jiǎn)單地以強(qiáng)帶弱、“拉郎配”的現(xiàn)象必須加以糾正。

從總體上看，我國(guó)大多數(shù)的國(guó)資國(guó)企改革重組是一種純粹的政府行為，都是在政府的組織和行政干預(yù)下強(qiáng)力推動(dòng)的。例如，國(guó)家為了解決國(guó)有企業(yè)減負(fù)扭虧的問(wèn)題，對(duì)策之一是利用多種方式幫助國(guó)有企業(yè)增資減債，降低融資成本，增強(qiáng)造血能力。增加的資金，除了國(guó)家計(jì)劃安排沖銷銀行呆壞準(zhǔn)備金外，就是增發(fā)股票或債券。同時(shí)，國(guó)家給予國(guó)有企業(yè)許多優(yōu)惠條件的同時(shí)，還要求優(yōu)勢(shì)企業(yè)幫助劣勢(shì)企業(yè)扭虧，也就是將大量的優(yōu)良資產(chǎn)注入經(jīng)營(yíng)困難、效益不佳的困難企業(yè)，幫助其解困增效。但是，從目前情況看，受總體經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響，絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況不可樂(lè)觀，所面臨的主要問(wèn)題是生存而非發(fā)展。讓這些經(jīng)營(yíng)困難、產(chǎn)品沒(méi)有銷路、效益下滑的國(guó)有企業(yè)減負(fù)解困、到證券市場(chǎng)融資，無(wú)疑是將國(guó)有企業(yè)過(guò)去“吃”銀行轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺浴鄙鐣?huì)，即在資本市場(chǎng)上圈錢，必然導(dǎo)致社會(huì)成本的增加和社會(huì)效用的損失。

在國(guó)資國(guó)企改革重組中，明顯的政府救市行為還表現(xiàn)在“拉郎配”。對(duì)于個(gè)別的國(guó)有企業(yè)，政府可以搞“拉郎配”，但對(duì)于絕大多數(shù)的國(guó)有企業(yè)，政府不可能有那樣大的能耐和實(shí)力。國(guó)資國(guó)企改革重組的目的是轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，完善法人治理結(jié)構(gòu)，形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力。如果國(guó)有資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)沒(méi)有得到優(yōu)化，國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有得到有效整合，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率沒(méi)有提高，市場(chǎng)份額和收益并沒(méi)有增加。通過(guò)關(guān)聯(lián)交易取得效益并不是國(guó)資國(guó)企改革重組的方向，應(yīng)不應(yīng)該得到政府的資金支持和政策扶持，的確是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。更進(jìn)一步說(shuō)，靠關(guān)聯(lián)交易，即非市場(chǎng)化的不等價(jià)交易實(shí)現(xiàn)扭虧，甚至實(shí)現(xiàn)盈利，實(shí)際上是違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。

二、政府直接參與國(guó)資國(guó)企改革重組的結(jié)果

隨著新一輪國(guó)資國(guó)企改革重組序幕的拉開(kāi)，各級(jí)政府都紛紛出臺(tái)了改革重組的實(shí)施方案。政府部門出臺(tái)國(guó)資國(guó)企改革重組的實(shí)施方案，強(qiáng)力推動(dòng)改革重組的步伐是必要的，但是，政府直接參與國(guó)資國(guó)企改革重組，并不能取得理想的效果。

首先，政府推動(dòng)國(guó)資國(guó)企改革重組的目標(biāo)可能會(huì)出現(xiàn)偏差。以非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)代替經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)“優(yōu)幫劣、強(qiáng)扶弱”的減負(fù)解困行為，通過(guò)劫富濟(jì)貧的方式進(jìn)行大規(guī)模的并購(gòu)重組，或通過(guò)行政撮合“拉郎配”的方式組建大型的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)等，強(qiáng)制性地把劣勢(shì)企業(yè)和虧損企業(yè)的人員、負(fù)債都?jí)涸诰哂懈?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的國(guó)有企業(yè)身上，表面上國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)增加了，規(guī)模擴(kuò)張了，但實(shí)際上導(dǎo)致國(guó)資國(guó)企改革重組偏離利潤(rùn)最大化目標(biāo)而出現(xiàn)嚴(yán)重的扭曲變形，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的局面并沒(méi)有根本改觀。

其次，國(guó)資國(guó)企改革重組會(huì)受到條塊分割體制的制約。由于受條塊分割體制的制約，政府推動(dòng)的國(guó)資國(guó)企改革重組難以超越部門、行業(yè)和地區(qū)的范圍，也難以超越所有制的界限，要素重組、資產(chǎn)整合的空間非常有限。特別是大多數(shù)行業(yè)在授權(quán)改制后，更是出現(xiàn)單一的行業(yè)內(nèi)部大規(guī)模并購(gòu)重組的趨勢(shì)，大型國(guó)有企業(yè)重組部門化、內(nèi)部化、壟斷化的傾向較為明顯，并沒(méi)有達(dá)到國(guó)資國(guó)企業(yè)改革重組預(yù)期的目的。

第三，政府推動(dòng)國(guó)資國(guó)企改革重組可能會(huì)付出較大的交易成本。由于缺乏有效的委托代理機(jī)制、激勵(lì)和約束機(jī)制，使得國(guó)有企業(yè)不愿意、也無(wú)力承擔(dān)由國(guó)資國(guó)企改革重組，尤其是自我收縮或擴(kuò)張帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。也就是說(shuō)，國(guó)資國(guó)企改革重組如果不是處于市場(chǎng)第一線的國(guó)有企業(yè)的自覺(jué)自發(fā)自愿行為，而是純粹由政府部門通過(guò)行政手段來(lái)強(qiáng)力推動(dòng)，就很可能出現(xiàn)借改革重組之機(jī)增加改革重組成本的情況。從一定意義上說(shuō)，國(guó)資國(guó)企改革重組在體制上的障礙，是整個(gè)國(guó)有企業(yè)公司制股份制改造沒(méi)有完全到位的伴生物，也反映了國(guó)有資產(chǎn)管理體制深層次的矛盾。只要國(guó)資國(guó)企改革重組的任務(wù)沒(méi)有完成，改革重組的動(dòng)力源泉和結(jié)構(gòu)問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，國(guó)資國(guó)修正改革就不會(huì)收到理想的效益。

三、政府在國(guó)資國(guó)企改革重組中應(yīng)發(fā)揮的作用

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，要順利推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革重組，完全脫離政府的行政范圍，單純依靠市場(chǎng)的自發(fā)力量來(lái)推動(dòng)，是不現(xiàn)實(shí)的。但政府也不能對(duì)此大包大攬，利用其出資者的身份強(qiáng)制性地搞所謂的“拉郎配”，這樣做的結(jié)果只能是質(zhì)量不高，運(yùn)行效率低下，形成內(nèi)耗。政府對(duì)國(guó)資國(guó)企改革重組也不可能一竿子插到底，即使是在搞所謂的“拉郎配”之后，國(guó)有企業(yè)還得靠自己的力量，整合內(nèi)部資源，面向市場(chǎng)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，完善法人治理結(jié)構(gòu)，形成有效的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力和資本運(yùn)營(yíng)效率。

政府在國(guó)資國(guó)企改革重組中，應(yīng)該發(fā)揮維持秩序的作用。隨著國(guó)有企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，國(guó)有企業(yè)間的收購(gòu)和兼并，使市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。在某一市場(chǎng)環(huán)境中，某產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)被某一大型國(guó)有企業(yè)所壟斷，則會(huì)出現(xiàn)壟斷利潤(rùn)，造成社會(huì)效率的損失和社會(huì)成本的增加。對(duì)此，政府應(yīng)該制訂《反壟斷法》來(lái)規(guī)范國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)行為，以維持市場(chǎng)的一定競(jìng)爭(zhēng)度。通過(guò)引入有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)整合、技術(shù)創(chuàng)新和行業(yè)發(fā)展。

同時(shí)，政府還應(yīng)為國(guó)資國(guó)企改革重組創(chuàng)造必要的條件。比如，讓國(guó)有企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體和投資運(yùn)營(yíng)的主體，需要成立專業(yè)化的國(guó)有控股投資和運(yùn)營(yíng)公司，讓它們主要從事資本經(jīng)營(yíng)、資本運(yùn)作和股權(quán)融資。政府在國(guó)資國(guó)企改革重組的職能作用，主要體現(xiàn)在大力發(fā)展和規(guī)范資本市場(chǎng)的運(yùn)行上。與國(guó)有企業(yè)的其他股東不同，國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)的出資人之一，只對(duì)其投資的國(guó)有資本部分承擔(dān)有限責(zé)任，履行相應(yīng)的出資人職責(zé)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，完成國(guó)資國(guó)企改革重組的任務(wù)，主要借助資本市場(chǎng)、依靠投資銀行、證券公司、基金等機(jī)構(gòu)，培育、改造和規(guī)范資本市場(chǎng)，形成市場(chǎng)主導(dǎo)的并購(gòu)破產(chǎn)機(jī)制，將對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理層形成比現(xiàn)行的道義與行政管理更強(qiáng)的激勵(lì)與約束機(jī)制，不僅可以大大降低國(guó)資國(guó)企改革重組的成本，還能夠促進(jìn)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善和現(xiàn)代企業(yè)制度的有效運(yùn)行。

另外，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府對(duì)國(guó)資國(guó)企改革重組的行政干預(yù)是不可避免的，也是必不可少的，但關(guān)鍵是要把政府行為與國(guó)有企業(yè)行為兩者有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，并使行政色彩逐漸淡出，代之以國(guó)有企業(yè)的自主自發(fā)行為在國(guó)資國(guó)企改革重組中占據(jù)主導(dǎo)地位。具體地說(shuō)，目前政府擔(dān)當(dāng)?shù)膰?guó)有資產(chǎn)出資人和決策人的角色，應(yīng)交予專業(yè)化的國(guó)有控股投資和運(yùn)營(yíng)公司來(lái)承擔(dān)，國(guó)資國(guó)企改革重組方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施運(yùn)作也應(yīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。同時(shí)，進(jìn)一步明確國(guó)家和國(guó)有企業(yè)各自的職責(zé)和權(quán)利，國(guó)家按投入國(guó)有企業(yè)的資本額享有所有者權(quán)益，承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任，對(duì)國(guó)有企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，國(guó)有企業(yè)則自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。政府既不能直接干預(yù)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理和資本運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，也不能直接參與或干預(yù)國(guó)資國(guó)企改革重組；國(guó)有企業(yè)也不能不受所有者約束，損害所有者權(quán)益，國(guó)資國(guó)企改革重組也同樣如此。政府的主要職能根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革重組和整合，健全國(guó)有企業(yè)管理體制、運(yùn)行機(jī)制、管控模式和考評(píng)體系，通過(guò)推進(jìn)分類定責(zé)、分類監(jiān)管、分類考核，進(jìn)一步提高國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管效力，激發(fā)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力和自我約束力。

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（責(zé)任編輯：李桐希）