政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀及對策
——以寧波市海曙區(qū)為例

（長春工業(yè)大學，吉林 長春 130012）

政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀及對策
——以寧波市海曙區(qū)為例

王燕平

（長春工業(yè)大學，吉林 長春 130012）

面臨嚴峻的老齡化趨勢，如何整合政府和社會力量成為解決養(yǎng)老問題的關鍵，政府通過購買的方式將部分職能轉(zhuǎn)交給社會組織和市場是破解養(yǎng)老難題的方法之一。海曙區(qū)作為寧波市政治經(jīng)濟文化中心，早在2004年率先試點開展居家養(yǎng)老服務，其社會化居家養(yǎng)老探索工作走在全國前列，因此，本文從寧波市海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的實際出發(fā)，分析目前政府購買服務在實踐操作中存在的主要問題，并提出了一系列建議，從而提高政府購買服務的效率，降低成本，滿足老年人的“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所樂”的多元化需求。

政府購買服務；社會組織；居家養(yǎng)老

一、政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務概述

我國開展購買公共服務的實踐和研究相對較晚，雖然一些研究者已經(jīng)明確了政府購買服務的主體、客體、方式等幾個要素，但是還沒有比較統(tǒng)一的定義。本文采取的政府購買服務的定義是政府將原來由自己直接承辦的、為社會發(fā)展和人民生活提供服務的事項，通過“購買”服務等方式交由有資質(zhì)的社會組織（包括從事社會公共服務的非營利部門和社會服務組織以及私營企業(yè)等）來承接，并根據(jù)社會組織提供服務的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用。這是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府公共服務提供方式。這里的社會組織是指由登記管理機關納入登記管理范圍的。

二、寧波市政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀

近年來，寧波市海曙區(qū)60周歲以上的老年人口絕對數(shù)量逐年增長，截止2015年底，海曙區(qū)60歲以上戶籍老年人口7.05萬，老齡化系數(shù)已經(jīng)達到23.7%。

為了更好實現(xiàn)政府和社會組織的合作。2004年5月，寧波海曙區(qū)政府確定了“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的工作思路，要求建立新型的社會化居家養(yǎng)老服務體系。2005年3月，海曙區(qū)在全區(qū)65個社區(qū)全面推廣居家養(yǎng)老服務模式，其以老年人的需求為驅(qū)動，以項目為載體的政府購買服務實踐。海曙區(qū)政府開始通過政府年度財政預算，每年花150萬元向公益性社會組織——海曙星光敬老協(xié)會，為海曙區(qū)內(nèi)高齡、獨居、困難的600名老人購買居家養(yǎng)老服務。政府購買服務的數(shù)量是每位老人每天一小時，顯然不能滿足老人的需求，需要敬老協(xié)會發(fā)揮自身的公益性精神，動員志愿者為部分老人提供上門服務。

2011年寧波市進一步擴大購買范圍，通過公開招標等形式，吸納更多的社區(qū)組織參與，同時將服務的受益對象進一步拓展，讓越來越多的老年人享受便利。近期寧波市將發(fā)布政府購買服務事項指導性目錄，并統(tǒng)一將購買資金列入政府財政預算，未來還將建立健全政府購買服務的

績效評估機制，使公共財政資金得到更合理的利用。

三、寧波市政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務存在的問題

盡管寧波市在政府購買居家養(yǎng)老服務方面進行了一些嘗試，形成了“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的工作思路，但是總體來說還處于起步和探索階段，這種政府購買服務方式在降低成本、提高效益及提升公眾“獲得感”的同時，也存在一些問題。

1、政府購買居家養(yǎng)老服務的法律法規(guī)不健全

政府購買服務的優(yōu)質(zhì)和高效，需要政府出臺相應的政策予以保障。目前政府購買服務法律法規(guī)不健全主要表現(xiàn)以下兩個方面：一是法律法規(guī)政策缺乏指導性。雖然寧波市海曙區(qū)政府出臺了政府購買服務的實施原則、實施方式、實施意見等文件，但是由于部分政府在做出采購需求項目調(diào)研活動不充分，使得制定的指導意見或者具體實施辦法不具有指導性和可操作性。二是政府制定的具體政策不具有連續(xù)性。我國地方官員的任期比較短，也會出現(xiàn)職位輪換、臨時調(diào)用的情況，從而使官員的任期相對不穩(wěn)定。這一屆官員實行的政策，可能不能得到下一屆官員的認可，或者為了片面的追求政績，從而使政策連續(xù)性中斷。

2、政府購買服務項目的操作程序不規(guī)范

政府購買居家養(yǎng)老服務，是將經(jīng)濟學的方法和企業(yè)的競爭模式引進公共服務，這在一定程度上會使政府偏離公共服務的供應者角色，從而公共服務所具有的公平性、公益性缺失。其主要表現(xiàn)在政府購買服務項目缺乏透明度和公正性。雖然目前海曙區(qū)政府在財政預算中單獨列出了政府采購資金預算，但是并不向社會公開，從而使相應的服務承接組織難以根據(jù)自身的情況制定合適的承接方案。另外政府招標信息的披露也存在著不透明性，通常的做法是私下找社會組織洽談，選擇合適的承辦商，或者為了排斥一些潛在的承接組織而不在指定的媒體上發(fā)布招標公告，更有甚者沒有招標形式或者規(guī)避招標。

3、政府的監(jiān)管評估機制不完善

目前我國政府購買服務項目以政府部門內(nèi)部監(jiān)督評估為主，缺乏獨立的第三方監(jiān)督評估。由于寧波市海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的購買對象600名獨居、空巢老人，沒有相應的硬性指標可以作為服務好壞的評估標準，監(jiān)督評估需要涉及經(jīng)濟學、社會學、心理學、管理學等方面的知識，然而我國的政府購買服務起步較晚，在政府購買服務人員的隊伍中還缺少這一類知識系統(tǒng)完整、工作經(jīng)驗豐富的監(jiān)督評估人員，從而使對服務質(zhì)量的監(jiān)督評估帶有很大的隨意性和不規(guī)范性，所以需要引進專業(yè)性的監(jiān)督評估部門。另外社會公眾作為政府購買服務的購買對象，能夠?qū)μ峁┑姆沼袀€比較直觀的感受。然而公民權利意識還比較薄弱，不能起到一定的監(jiān)督作用。

4、社會組織自身力量薄弱

近年來，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，社會組織有了一定的發(fā)展空間，在數(shù)量和規(guī)模上都有了一定的突破。但在現(xiàn)實情況中，政府和社會組織的依附關系依然存在，例如，在寧波市海曙區(qū)政府向星光敬老協(xié)會購買服務，星光敬老協(xié)會是政府自上而下的倡導下建立的，敬老協(xié)會幾乎成為政府的下屬執(zhí)行機構，缺少獨立性。造成我國社會組織發(fā)展緩慢，獨立性弱的原因主要有以下兩個：一是長期以來我國社會組織實行“歸口管理，雙重負責”，即注冊登記在民政部門，主管部門則有政府相關部門負責。登記注冊限制條件多和程序復雜，社會組織發(fā)展受到一定限制。二是某些社會組織獨立性差，由于一部分社會組織是在政府的扶持下發(fā)展起來的，對政府的過分依賴，影響了社會組織的日常工作的開展，失去了社會組織民間代表性，直接影響社會組織自身的公信度和吸引力。

四、完善政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務對策

我國政府資源和能力有限，還無法迅速適應人口老齡化的變遷速度，公共服務系統(tǒng)還無法完全應對老齡化社會所需的各種老年公共服務產(chǎn)品。如何抵擋洶涌而來的＂銀色浪潮＂，讓老年人能夠安度晚年，提升老齡人口幸福度，維護社會穩(wěn)定發(fā)展是一個重要而熱點的問題。為了優(yōu)化公共服務供給機制，必須做到以下幾個方面。

1、建立健全政府購買的各項法律法規(guī)

法律法規(guī)是政府進行居家養(yǎng)老的購買的依據(jù)，為了提高政府購買的質(zhì)量和效率，在建立健全法律法規(guī)方面需要做到以下兩點：一是法律法規(guī)要有前瞻性和長遠性。政府在進行購買服務之前要制定一個體系的法律法規(guī)，其應該建立在實事調(diào)研中，充分了解老年人的需求以及在政府購買進程中可能存在的問題和難題，制定具有前瞻性的法律政策。二是法律法規(guī)的連續(xù)性。對于上一屆比較好的政策，下一屆領導小組應該繼續(xù)實行，對政府官員實行全方位考核，從而減少政府官員為了片面追求在任期間的政績，而荒廢好的政策，保持政策的連續(xù)性。

2、規(guī)范政府購買服務項目的操作程序

規(guī)范政府購買服務的操作程序首先就要保證政府購買服務的透明度和公正性。一是政府要把政府購買服務的資金向社會組織公開，從而使資金的使用逐步規(guī)范、公開、透明，從而提高有服務能力的社會組織積極的參與到政府職能的承接中。二是要保證政府的購買服務項目公開招標，在招標過程中政府要在指定的媒體上發(fā)布公告，從而使社會組織全面的了解招標信息，打破某些項目由社會組織壟斷，通過公開招標引入旗鼓相當?shù)纳鐣M織競爭，通過良性競爭，拿到項目的具體執(zhí)行權，不僅有利于政府購買服務的市場化和人性化，而且還能提高公共財政投入公共服務的資金效率。

3、完善政府監(jiān)督評估機制

在購買服務的過程中，政府不能一味地追求降低行政成本，而是要將服務質(zhì)量、效率的提升作為重要的價值目標。這就要求強化監(jiān)管意識，加強對政府購買服務流程中各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保承接機構嚴格按照合同履行服務職責，嚴格財政資金使用，同時注重收集公眾對服務的反饋，研究提出改進的對策措施，確保政府管理不缺位。由于政府的專業(yè)技術人員有限，需要積極引入專業(yè)化的第三方監(jiān)管機構。政府要積極引導公眾的參與意識、責任意識、公共利益觀念，從而在與政府、社會力量的互動中更好地維護自身的合法權益。政府、社會組織、公眾在良性互動過程使政府購買服務合同落到實處，對居家養(yǎng)老服務的供給效能形成保障。

4、加強社會組織自身建設

社會組織要通過內(nèi)部治理優(yōu)化、公信力重塑、能力提升等自身建設的強化來維護其公益性。要在充分認識社會組織內(nèi)部治理特殊性的基礎上強化公益意識、治理結(jié)構完善來規(guī)范內(nèi)部權力運行并以民主決策制度等具體管理制度的完善來規(guī)范內(nèi)部管理。此外，應從資源汲取能力和企業(yè)化經(jīng)營能力等關鍵點為入手，全面提升社會組織的服務能力。一方面要健全監(jiān)管機制。要改革社會組織登記管理制度，簡化登記手續(xù)，使大量社會組織獲得合法身份，政府要逐步由重入口登記向兼中準入和日常管理轉(zhuǎn)變。在年檢基礎上，強化重大活動報告制度、現(xiàn)場監(jiān)督制度、等級評估制度和達標評比備案制度的建設；另一方面，促進社會組織的發(fā)展，應逐步減少行政門檻，著重自下而上地發(fā)展和扶持社會組織。社會組織要拓展自身發(fā)展空間，凡是社會組織能夠有效發(fā)揮作用的公共服務領域，要通過積極的與政府溝通，承接相應的政府購買服務項目。

[1] 魏中龍．政府購買服務的理論與實踐研究[M]．中國人民大學出版社,2014．

[2] 苗紅培．政府向社會組織購買公共服務的公共性保障研究[D]．山東大學,2016．

[3] 李恒促．政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務的實踐和思考——以廈門市為例[J]．福建廣播電視大學學報,2016(1)．

[4] 楊柯．試論社會組織登記管理體制改革路徑選擇[J]．理論月刊,2011(12)．

（責任編輯：劉偲然）