淺析廣東區(qū)域建設(shè)用海海洋環(huán)境保護(hù)對(duì)策建議
——以《珠海高欄港經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域建設(shè)用?？傮w規(guī)劃》為例

李 捷

（廣東省海洋與漁業(yè)局，廣東 廣州 510222）

淺析廣東區(qū)域建設(shè)用海海洋環(huán)境保護(hù)對(duì)策建議
——以《珠海高欄港經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域建設(shè)用?？傮w規(guī)劃》為例

李 捷

（廣東省海洋與漁業(yè)局，廣東 廣州 510222）

文章分析廣東海洋經(jīng)濟(jì)的重要性和集中集約用海的迫切需求，從區(qū)域建設(shè)用海的角度思考海洋環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，并提出合理化的對(duì)策建議，有利于加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海的科學(xué)管理，旨在為妥善協(xié)調(diào)區(qū)域建設(shè)用海中開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系提供一定地參考。

區(qū)域建設(shè)用海；海洋環(huán)境

區(qū)域建設(shè)用海是當(dāng)前海洋開(kāi)發(fā)的熱點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題，是海洋開(kāi)發(fā)和管理不可回避的問(wèn)題?！吨楹８邫诟劢?jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域建設(shè)用?？傮w規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《區(qū)規(guī)》）實(shí)施近十年，在海洋管理和經(jīng)濟(jì)效益等方面是全國(guó)相對(duì)出成效的區(qū)域之一，而《區(qū)規(guī)》實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的典型海洋環(huán)境問(wèn)題，對(duì)廣東區(qū)域建設(shè)用海海洋環(huán)境保護(hù)具有借鑒意義。

一、廣東區(qū)域建設(shè)用海的基本情況

廣東位于北緯22°09′-25°31′、東經(jīng)109°45′-117°20′之間，面向南海，毗鄰港澳，且海域遼闊，海岸線長(zhǎng)，灘涂廣布，大陸架寬廣，港灣優(yōu)越，島嶼眾多，海洋生物、礦產(chǎn)和能源資源豐富。其中，海域面積419300km2（包含專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)），近岸海域面積63889km2，大陸海岸線4114km，居全國(guó)首位；海島1431個(gè)，島嶼岸線2414km。

廣東是我國(guó)大陸與東南亞、中東以及大洋洲、非洲、歐洲各國(guó)海上航線最近的地區(qū)，是我國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域和對(duì)外開(kāi)放的重要窗口，海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁。近年來(lái)，隨著陸域空間和資源趨于飽和，向海洋進(jìn)軍，向海洋“要空間、要資源、要環(huán)境”成為必然。

2007-2012年間，珠海高欄港、江門銀湖灣、汕頭東部經(jīng)濟(jì)帶、廣州龍穴島、江門廣海灣產(chǎn)業(yè)新區(qū)、陽(yáng)江吉樹(shù)港區(qū)、東莞長(zhǎng)安港區(qū)、湛江東海島臨港工業(yè)新區(qū)等8個(gè)片區(qū)區(qū)域建設(shè)用海總體規(guī)劃相繼獲批，用?？偯娣e16787.4ha，填?？偯娣e11071.5ha。十八大之后廣東省政府謀劃了中山翠亨新區(qū)、茂名濱海新區(qū)、湛江海東新區(qū)、珠海橫琴新區(qū)、深圳大鵬新區(qū)、東莞長(zhǎng)安新區(qū)、惠州環(huán)大亞灣新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、潮州新區(qū)、陽(yáng)江市濱海新區(qū)、汕尾新區(qū)、汕頭海灣新區(qū)、揭陽(yáng)新區(qū)、江門濱江新區(qū)等14個(gè)濱海新區(qū)建設(shè)。《廣東省集中集約用海實(shí)施方案》中確立了廣州南沙龍穴、汕頭東部、湛江東海島等29片集中集約用海區(qū)。廣東發(fā)展過(guò)程中，區(qū)域建設(shè)用海成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，而區(qū)域建設(shè)用海引起的海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也成為不可忽視、不可回避的難題。

二、《區(qū)規(guī)》實(shí)施情況

高欄港是依托華南沿海主樞紐港高欄港而設(shè)立的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，是廣東省重要的交通航運(yùn)樞紐，陸地面積380 km2，海域面積1100 km2，海岸線55 km。2007年國(guó)家海洋局批復(fù)《珠海高欄港經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域建設(shè)用?？傮w規(guī)劃》，批準(zhǔn)填海面積3406ha，港池用海1625ha。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008-2010年，國(guó)家海洋局《關(guān)于為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展做好服務(wù)保障工作的通知》實(shí)施期間，通過(guò)珠海高欄港大平灣一期-九期等大規(guī)模的圍填?；顒?dòng)，完成填海2155.9221ha(截至2015年8月，已利用1288.1364ha，未利用的867.7857ha)，未填的1250.0779ha。截至2015年底，《區(qū)規(guī)》范圍內(nèi)沒(méi)有新增圍填海。

目前，《區(qū)規(guī)》范圍內(nèi)三一海洋重工產(chǎn)業(yè)園、中海油海工基地、珠江鋼管項(xiàng)目、國(guó)家船舶及海洋工程裝備材料質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心、珠海碧辟化工有限公司等項(xiàng)目已經(jīng)入駐并投產(chǎn)，市政道路、防洪排洪渠等公益用海項(xiàng)目業(yè)已基本交付使用。中國(guó)海油深水海洋工程裝備制造基地二期等項(xiàng)目在建。

2007年-2016年，《區(qū)規(guī)》執(zhí)行近10年時(shí)間，圍填海完成率約63%，利用率約38%，圍填海進(jìn)度主要受限于海域使用權(quán)證審批，利用程度主要受限于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整和招商引資力度。

三、《區(qū)規(guī)》實(shí)施過(guò)程中的主要生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與原因分析

1、海水無(wú)機(jī)氮等指標(biāo)超標(biāo)問(wèn)題顯現(xiàn)。2011年-2015年《廣東省海洋環(huán)境狀況公報(bào)》和2011年-2014年的《珠海市海洋環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，高欄港區(qū)附近海域無(wú)機(jī)氮基本處于第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，石油類大多處于第一、二類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，部分港口海域略劣于第二類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，活性磷酸鹽基本保持在第二類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，海域海水水質(zhì)質(zhì)量總體呈下降趨勢(shì)，部分指標(biāo)有所改善。

主要原因?yàn)椋阂皇恰秴^(qū)規(guī)》實(shí)施后，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)增加，人口向港區(qū)快速積聚，生產(chǎn)、生活污水增加，而污水處理設(shè)施及管網(wǎng)不能完全滿足需求，部分含氮的污染物隨著地表徑流入海；二是公共碼頭、企業(yè)碼頭數(shù)量多、分布散，港區(qū)船舶來(lái)往頻繁，含油廢水等不能完全回收處理，部分廢水直排入海；三是圍填?；顒?dòng)增加，防波堤等公共設(shè)施一定程度上減弱了該海域的海水交換能力，海水自凈能力削弱。

2、海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞，海岸帶生態(tài)功能喪失。圍填?；顒?dòng)產(chǎn)生大量懸沙直接造成大量海洋生物（浮游藻類、微生物、魚(yú)類等）死亡，海洋生物棲息地以及魚(yú)類產(chǎn)卵場(chǎng)、洄游通道消失，間接導(dǎo)致海洋生物多樣性減低，優(yōu)勢(shì)物種改變，部分物種在該海域消失。填海成陸對(duì)原海域的生態(tài)系統(tǒng)造成永久性破壞，海洋濕地面積減少、親水空間壓縮、海陸交換區(qū)域硬底化嚴(yán)重、潮間帶底棲生物消失，原有海岸帶生態(tài)系統(tǒng)完全破壞，生態(tài)功能基本消失。

原因?yàn)椋喝祟惐旧淼慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的直接破壞和間接影響。

3、抗風(fēng)浪以及風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害性天氣能力急劇減弱。近年來(lái)，風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害性天氣造成的經(jīng)濟(jì)損失逐年增加，受災(zāi)人口、范圍呈增加趨勢(shì)，強(qiáng)降雨天氣造成的洪澇、排水問(wèn)題嚴(yán)重，并且容易造成海洋環(huán)境的二次污染，歷年海洋環(huán)境狀況公報(bào)顯示，8月份高欄附近海域的海水質(zhì)量為全年最劣水平，水體富營(yíng)養(yǎng)化程度最高。

原因主要為：大規(guī)模圍填海擠占海域空間，納潮能力減弱；圍填海造成排洪渠道改道，排洪能力減弱；圍填區(qū)地表性質(zhì)的改變使得地表的蓄水和下滲能力減小，導(dǎo)致地表對(duì)雨水的調(diào)蓄功能下降；圍填海海陸交換區(qū)域生態(tài)屏障消失，風(fēng)浪抵御能力減弱。風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)期間，大量雨水?dāng)y帶泥沙以及其他生活、生產(chǎn)污染物（主要為含氮污染物）通過(guò)地面漫流及地表徑流入海。

4、回淤增加。《區(qū)規(guī)》實(shí)施以來(lái)，高欄港區(qū)的航道清淤方量、清淤成本明顯增加，清淤時(shí)間間隔縮短，而清淤造成的懸沙對(duì)海洋生態(tài)造成持續(xù)影響。2008-2011年期間，因圍填海造成大量懸沙，港口區(qū)域的回淤量達(dá)到峰值?？傮w而言，高欄港回淤量呈上升趨勢(shì)。

原因主要為：一是大規(guī)模的圍填海擠占海洋空間以及影響海洋水動(dòng)力環(huán)境，致使港區(qū)泥沙容易沉積。二是填海區(qū)域的海陸交換區(qū)域?qū)＠藳_擊抵御能力降低，水土流失并由潮水、海浪攜帶入海。

四、對(duì)策建議

1、制定并細(xì)化區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的政策措施。一是制訂并細(xì)化區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃審批的規(guī)范性文件。以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃和海洋生態(tài)紅線制度為總控，限定區(qū)域建設(shè)用海的區(qū)域和規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局等，避免地方政府“圈地”式用海導(dǎo)致海洋空間資源浪費(fèi)和海洋環(huán)境惡化加劇。二是制定區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的用海保障政策，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃批復(fù)后相關(guān)用海程序雖在一定程度上簡(jiǎn)化，但缺乏長(zhǎng)效的用海保障政策，填海施工與區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃時(shí)間節(jié)點(diǎn)實(shí)際分離，施工期的不確定性導(dǎo)致對(duì)海域造成重復(fù)性、長(zhǎng)期性破壞。三是制定區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實(shí)施和海洋環(huán)境的監(jiān)督計(jì)劃。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實(shí)施和環(huán)境的監(jiān)督僅依賴海監(jiān)執(zhí)法行動(dòng)，缺乏規(guī)范的監(jiān)督措施。制定監(jiān)督計(jì)劃和問(wèn)責(zé)制度，明確責(zé)任主體、監(jiān)督主體、考核主體，有效避免實(shí)施過(guò)程產(chǎn)生的管理混亂，減少因管理疏忽而導(dǎo)致了海洋環(huán)境問(wèn)題。

2、建立健全區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實(shí)施的海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制。一是建立健全區(qū)域建設(shè)用海的海洋環(huán)境后評(píng)價(jià)制度。在區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的實(shí)施中，每隔五年開(kāi)展一次海洋環(huán)境后評(píng)價(jià)評(píng)估，科學(xué)調(diào)整海洋生態(tài)環(huán)境管理及修復(fù)保護(hù)的措施。二是建立健全區(qū)域建設(shè)用海的海洋生態(tài)環(huán)境損失補(bǔ)償制度，在區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的編制和實(shí)施過(guò)程中，要求制定科學(xué)合理、長(zhǎng)期性的、以當(dāng)?shù)卣疄樨?zé)任主體的海洋生態(tài)損失補(bǔ)償方案，并根據(jù)階段性的后評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)時(shí)調(diào)整，嚴(yán)格落實(shí)。三是完善海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)體系。根據(jù)區(qū)域建設(shè)用海的區(qū)域、規(guī)模，科學(xué)設(shè)置海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和驗(yàn)潮井，對(duì)區(qū)域建設(shè)用海的海水水質(zhì)、潮位等指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、限時(shí)報(bào)送、及時(shí)處理。

3、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)管理。一是優(yōu)化區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，根據(jù)用海性質(zhì)、規(guī)劃主體產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及區(qū)域海洋環(huán)境狀況，先行制定“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”和“禁入名單”，促產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。二是合理規(guī)劃空間布局，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，要求科學(xué)評(píng)估，合理布局，嚴(yán)格按集中集約用海，污染物集中處理排放的管理要求，避免多點(diǎn)開(kāi)發(fā)，多點(diǎn)排污。三是實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的入?？偟偭靠刂?，合理布置入海排污口，強(qiáng)化涉及陸源排污的海洋工程及海岸工程項(xiàng)目的監(jiān)督管理。四是落實(shí)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃內(nèi)海洋企業(yè)信息實(shí)時(shí)采集，督促進(jìn)入企業(yè)與海洋管理部門實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的對(duì)接，避免管理盲點(diǎn)，將違法排污入海的企業(yè)列入“黑名單”，并及時(shí)處理，重點(diǎn)監(jiān)督。五是完善配套設(shè)施建設(shè)。按照“同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步投運(yùn)”的要求建設(shè)污水處理設(shè)施和污水收集管網(wǎng)，并根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況開(kāi)挖排洪渠和雨水收集管道，保障污染物的處理能力，禁止污染物入海。

4、構(gòu)建生態(tài)屏障，重建海岸帶生態(tài)系統(tǒng)。在區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的編制和實(shí)施中，明確海洋環(huán)境保護(hù)投入比重（污水處理等陸域環(huán)保的設(shè)施設(shè)備投入除外），投入資金由省級(jí)行政主管部門監(jiān)督，當(dāng)?shù)厥姓疄閷?shí)施主體，用于形成海岸線的整治修復(fù)，可考慮按修復(fù)岸線不低于35%的標(biāo)準(zhǔn)，或不低于原有自然岸線長(zhǎng)度的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

5、加強(qiáng)事故的預(yù)防和處理。一是區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的實(shí)施，圍填海的施工期船舶來(lái)往頻繁，制定詳細(xì)的污染事故應(yīng)急處理計(jì)劃，及時(shí)處理污染損害海洋環(huán)境突發(fā)事件，提高應(yīng)急反應(yīng)能力。二是布局有石油、化工等危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)的區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，應(yīng)制定最嚴(yán)格的應(yīng)急處理計(jì)劃，有效應(yīng)對(duì)最極端情況下的污染事故，避免突發(fā)事件引起海洋環(huán)境問(wèn)題；三是科學(xué)制定災(zāi)害天氣的應(yīng)急處置措施，避免災(zāi)害造成海洋環(huán)境的二次污染。

[1] 關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海管理工作的若干意見(jiàn)．

[2] 廣東省海洋功能區(qū)劃（2012-2020年）．

[3] 廣東省環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃．

[4] 廣東省海洋環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃．

[5] 廣東省海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2005-2015年）．

[6] 2011年-2015年廣東省海洋環(huán)境狀況公報(bào)．

[7] 2011年-2015年珠海市海洋環(huán)境狀況公報(bào)．

[8] 廣東海洋發(fā)展報(bào)告．

[9] 廣東海情．

[10] 珠海高欄港經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域建設(shè)用海總體規(guī)劃．

[11] 蘇鈺．圍填海對(duì)海岸帶環(huán)境影響的研究進(jìn)展．

（責(zé)任編輯： 李 ?。?/p>