金融支持湖南精準扶貧問題研究

湖南省金融學(xué)會課題組

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

金融支持湖南精準扶貧問題研究

湖南省金融學(xué)會課題組

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

“精準扶貧”理念是習(xí)近平總書記2013年11月在湖南湘西調(diào)研時提出，并在實踐中不斷豐富。近年來，湖南省扶貧開發(fā)工作取得了積極成效，金融業(yè)在支持精準扶貧方面也進行了有效探索。本課題通過對湖南連片特困地區(qū)實地調(diào)查研究，總結(jié)湖南金融精準扶貧實踐經(jīng)驗，分析存在的問題與不足，進而有針對性地提出政策建議，力求為全省金融精準扶貧工作提供參考。

一、湖南集中連片特困地區(qū)概況及金融需求特點

武陵山片區(qū)、羅霄山片區(qū)是國務(wù)院確定的11個連片特困地區(qū)之二。湖南37個縣(市、區(qū))屬武陵山片區(qū)，國土面積和人口分布占整個片區(qū)的54%和64%，是武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的主戰(zhàn)場；6個縣屬羅霄山片區(qū)。兩大連片特困地區(qū)涉及湖南8個市州、43個縣(市、區(qū))，面積8.71萬平方公里，占全省面積的41.1%；2015年末常住人口2177.4萬人，占全省的32.5%。片區(qū)集中了全省絕大部分貧困人口，共有40個貧困縣、2202個貧困村。

為了解連片特困地區(qū)農(nóng)戶的金融需求，課題組對地處武陵山片區(qū)的張家界市開展了問卷調(diào)查，涉及桑植縣、慈利縣、永定區(qū)3個區(qū)縣425個貧困農(nóng)戶。調(diào)查結(jié)果顯示，貧困農(nóng)戶的信貸需求上升，但金融資源的可獲得性仍然較低。從貸款用途看，97.18%(413戶)的調(diào)查對象將生產(chǎn)性借貸需求作為主要貸款用途。從貸款額度看，調(diào)查對象對借貸額度需求“5萬元以上”占比最高，達42.82%。從融資渠道看，貧困農(nóng)戶在借貸渠道選擇上偏好正規(guī)金融，樣本貧困農(nóng)戶中，選擇信用社或銀行作為主要借貸渠道的占83.29%。此外，通過座談會、實地訪談發(fā)現(xiàn)，貧困戶還存在其他金融需求：一是評級授信。貧困農(nóng)戶可抵押資產(chǎn)少，難以達到普通農(nóng)戶授信標準，需要金融機構(gòu)適當降低評級授信標準，并為其發(fā)放低利率貸款。二是方便快捷的服務(wù)。需要金融機構(gòu)就近增設(shè)服務(wù)網(wǎng)點或服務(wù)設(shè)施，提供較為便利、快捷的存取款、支付結(jié)算等基礎(chǔ)性金融服務(wù)。三是金融知識培訓(xùn)及金融業(yè)務(wù)普及宣傳，增進農(nóng)戶對金融的了解。四是金融消費權(quán)益保護?？傮w來看，貧困農(nóng)戶的金融需求日趨多樣化。

二、湖南金融精準扶貧工作進展

湖南省委、省政府重視發(fā)揮金融系統(tǒng)在精準扶貧方面的作用。2016年，省政府建立了金融精準扶貧工作聯(lián)席會議制度，出臺了推進貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的實施意見、“十三五”時期易地扶貧搬遷實施意見等文件，8月10日召開了全省推進金融精準扶貧暨貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作電視電話會議，大力推進金融精準扶貧工作。人民銀行長沙中心支行作為金融精準扶貧工作的牽頭單位，與省扶貧辦等部門聯(lián)合出臺并積極實施《湖南省金融精準扶貧規(guī)劃(2016-2020年)》，開展金融扶貧服務(wù)站、扶貧小額信貸、特色產(chǎn)業(yè)、易地搬遷金融服務(wù)等11項行動，收到了明顯效果。

(一)推進金融扶貧服務(wù)站建設(shè)。金融扶貧服務(wù)站發(fā)揮村級組織作用，由村支書或村主任擔(dān)任站長，利用村干部地緣、親緣、人緣優(yōu)勢，降低銀行成本、提高扶貧精準度、增強基層組織凝聚力。實行主聯(lián)系行制度，每個服務(wù)站由1家銀行作為主聯(lián)系行對接。服務(wù)站主要承擔(dān)推動扶貧小額信貸、貧困農(nóng)戶信用評級、扶貧產(chǎn)業(yè)對接、支付服務(wù)“村村通”、建立金融扶貧信息庫和金融知識宣傳、反假貨幣等職責(zé)。按照湖南省金融精準扶貧規(guī)劃(2016-2020年)，2018年前要在全省8000個貧困村實現(xiàn)金融扶貧服務(wù)站全覆蓋，解決金融服務(wù)到村入戶“最后幾步路”的問題。截至2016年8月末，全省已成立服務(wù)站2058家，覆蓋貧困戶22.2萬戶、70.7萬人，其中為20.8萬貧困農(nóng)戶建立了金融服務(wù)檔案，為20萬貧困農(nóng)戶開展了信用評級，為17.6萬貧困農(nóng)戶授信，累計發(fā)放貸款9.8萬筆、金額37.9億元。國務(wù)院汪洋副總理對這項工作給予高度評價：“把村級組織用起來，是個好辦法，互利雙贏”。該項工作被納入省委省政府《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)確保實現(xiàn)全面小康目標的意見》(湘發(fā)〔2016〕1號文件)和《關(guān)于加快金融業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(湘發(fā)〔2016〕12號文件)。

(二)運用好金融扶貧政策工具。截至2016年6月末，全省扶貧再貸款余額58億元，總量居中部第一；金融機構(gòu)運用扶貧再貸款資金發(fā)放的貸款平均利率為4.02%，低于同期涉農(nóng)貸款利率4個百分點。人民銀行對貧困地區(qū)73家考核達標的法人金融機構(gòu)降低1個百分點的存款準備金率，對省農(nóng)行34家“三農(nóng)金融事業(yè)部”降低2個百分點的存款準備金率，共釋放資金45億元。同時，積極支持貧困地區(qū)企業(yè)發(fā)行中期票據(jù)、短期融資券，拓寬融資渠道。落實促進就業(yè)小額擔(dān)保貸款政策，6月末，51個貧困縣小額擔(dān)保貸款余額19億元，同比增長60%。

(三)積極服務(wù)易地扶貧搬遷。人民銀行總行推出易地扶貧搬遷專項金融債，支持國開行、農(nóng)發(fā)行通過發(fā)行金融債籌措易地扶貧搬遷信貸資金。人民銀行長沙中心支行按照省委、省政府要求，推動兩家行對接易地扶貧搬遷融資需求?！笆濉逼陂g，省農(nóng)發(fā)行、國開行將投放282億元貸款，支持80萬人易地搬遷。目前，省農(nóng)發(fā)行已設(shè)立扶貧金融事業(yè)部，對易地搬遷貸款實行專項審批管理。省國開行積極協(xié)助搭建統(tǒng)貸平臺，制定易地搬遷資金管理辦法，做好了準備工作。

(四)推進扶貧信貸服務(wù)創(chuàng)新。2015年12月，湖南漢壽、瀏陽等11個縣(市)被納入全國“兩權(quán)”抵押貸款試點，其中一半以上是貧困縣。目前，各試點縣(市)貸款投放、確權(quán)登記頒證、交易流轉(zhuǎn)、價值評估、抵押登記和風(fēng)險緩釋機制建設(shè)均取得積極進展。截至6月末，全省農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額2.7億元，同比增長58.5%；農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額47.1億元，同比增長19%。各銀行機構(gòu)對接貧困地區(qū)金融需求，積極創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式。如省聯(lián)社創(chuàng)新“六特”金融產(chǎn)業(yè)扶貧模式，為34萬戶貧困農(nóng)戶發(fā)放小額信貸34.5億元；省農(nóng)行、郵儲銀行推出“政策性擔(dān)保公司+農(nóng)戶貸款”、“政府風(fēng)險補償基金+農(nóng)戶貸款”“油茶產(chǎn)業(yè)貸款”等產(chǎn)品；兩家政策性銀行在貧困縣開展政策性金融扶貧示范區(qū)創(chuàng)建。

(五)做實普惠金融。人民銀行長沙中心支行出臺了《關(guān)于促進湖南省普惠金融發(fā)展的意見》，通過實施“金惠工程”，切實提高貧困地區(qū)基礎(chǔ)金融服務(wù)的覆蓋率。目前，全省51個貧困縣九成以上的貧困村安裝了POS機，全省發(fā)展銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)點6.4萬個，基本實現(xiàn)農(nóng)村居民“足不出村”就能辦理小額取現(xiàn)、查詢、限額轉(zhuǎn)賬、公用事業(yè)繳費等業(yè)務(wù)。截至6月末，51個貧困縣共為327.6萬農(nóng)戶建立信用檔案，評定信用農(nóng)戶254.8萬戶。

(六)開展專項統(tǒng)計評估與競賽活動。人民銀行長沙中心支行建立金融精準扶貧貸款專項統(tǒng)計制度，開發(fā)金融精準扶貧信息系統(tǒng)，開展縣域金融扶貧政策效果評估，積極推動金融信息和扶貧基礎(chǔ)信息共享，確保金融扶貧政策落地生效。同時，人民銀行長沙中心支行聯(lián)合省總工會開展“金融扶貧專項競賽”，營造金融扶貧工作“比學(xué)趕超”的良好氛圍。截至6月末，全省51個貧困縣貸款余額3522億元，增長22%，高出全省貸款平均增速5.3個百分點。人民日報、央視等十余家中央媒體先后報道我省金融扶貧相關(guān)經(jīng)驗和做法。

三、連片特困地區(qū)金融精準扶貧存在的主要障礙

(一)經(jīng)濟自然條件制約金融資源投入。金融扶貧不同于財政扶持，其本質(zhì)上仍然是金融行為，需要考慮成本、收益、風(fēng)險等因素，但連片特困地區(qū)的經(jīng)濟與自然條件一定程度上制約了金融資源的投入。一是承貸主體不足。我省連片特困地區(qū)偏遠且多山，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展困難，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，普通農(nóng)戶抵押物不足，符合條件的承貸主體不多。二是產(chǎn)業(yè)支撐不夠。產(chǎn)業(yè)扶貧是扶貧攻堅戰(zhàn)略的重要途徑，也是金融精準扶貧的重點，但我省貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)主要是有色金屬開采等工礦業(yè)，以及柑橘、茶葉、烤煙、牛羊養(yǎng)殖等種養(yǎng)殖業(yè)，產(chǎn)品高附加值少，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小。三是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織帶動能力較弱。調(diào)查顯示，省內(nèi)某市轄內(nèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織2806戶，涉及農(nóng)戶33.57萬戶，但僅吸納建檔立卡貧困農(nóng)戶1.13萬戶，占涉及農(nóng)戶數(shù)的3.38%。

(二)配套政策不健全拖累金融扶貧效率。一是金融政策支持力度不夠，沒有對提高不良貸款容忍度等給出具體量化標準，在支農(nóng)、支小等貨幣政策工具運用上未能體現(xiàn)對連片特困地區(qū)的傾斜支持。二是財稅政策力量整合不夠，各種扶貧的財政性質(zhì)的資金及政策分散于各個部門或條線，合力不夠。國家、省級層面沒有建立專門的貸款風(fēng)險補償機制、稅收減免、財政獎勵、費用補貼等優(yōu)惠政策，難以吸引金融機構(gòu)加大金融資源配置力度。三是貸款不良率考核及責(zé)任追究較為嚴格，加之無區(qū)別對待的傾斜政策及盡職免責(zé)條款，使得商業(yè)銀行機構(gòu)發(fā)放扶貧類貸款意愿不高。四是部分專項信貸政策有待完善。如扶貧部門對申請貼息貧困戶貸款信息難以核實，金融機構(gòu)無法準確把握貸款貧困戶能否享受政策貼息，貼息政策與放貸條件信息不對稱，導(dǎo)致貸款及貼息操作難；“兩權(quán)”抵押貸款面臨法律支持不足的問題，銀行承擔(dān)的風(fēng)險成本和交易成本較高。

(三)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟需加快跟進。一是連片特困地區(qū)信用體系建設(shè)需加強。部分貸款戶缺乏主動還款意識，農(nóng)戶聯(lián)保中“一戶逾期，戶戶逾期”現(xiàn)象較突出，少數(shù)農(nóng)戶存在騙貸、騙保和惡意逃債行為。二是支付服務(wù)環(huán)境需改善。金融機構(gòu)難以通過標準化、規(guī)模化的服務(wù)滿足貧困落后地區(qū)差異性較大的支付服務(wù)需求。三是基礎(chǔ)金融服務(wù)需擴展。機構(gòu)網(wǎng)點建設(shè)、銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)、自助服務(wù)終端建設(shè)、新農(nóng)合繳費取款等服務(wù)內(nèi)容需不斷完善。四是貧困地區(qū)金融知識需普及。偏遠貧困地區(qū)群體金融教育程度仍較低，電信詐騙、非法集資等事件仍時有發(fā)生。

(四)金融服務(wù)創(chuàng)新難以滿足精準扶貧需求。一是服務(wù)體系較單一。目前縣域信貸扶貧主力為農(nóng)商行、農(nóng)信社，市場份額占比90%以上。農(nóng)行、郵儲銀行、村鎮(zhèn)銀行主要體現(xiàn)在相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶貧，而對貧困農(nóng)戶直接發(fā)放信貸較少。二是服務(wù)手段較落后。農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)網(wǎng)點布局不夠合理，農(nóng)村居民難以享受與城市居民同等便利的存取款、支付結(jié)算等基礎(chǔ)金融服務(wù)。三是產(chǎn)品設(shè)計不夠合理?？h域金融機構(gòu)貸款產(chǎn)品雖然數(shù)量不少，但貧困戶能直接貸款的僅有農(nóng)商行、農(nóng)信社的小額貼息信貸，可獲得的金融產(chǎn)品數(shù)量較少。對偏遠山區(qū)、低收入群體的金融服務(wù)主要集中在存款、貸款和資金結(jié)算等方面，專門針對弱勢群體的低門檻信貸、投資、理財、保險等產(chǎn)品不多。四是新型金融機構(gòu)發(fā)展緩慢。村鎮(zhèn)銀行和小貸公司等新型金融機構(gòu)存在資金來源受限、網(wǎng)點較少、業(yè)務(wù)開展區(qū)域受限等先天不足，難以滿足貧困地區(qū)金融多樣化需求。

四、促進連片特困地區(qū)金融精準扶貧發(fā)展的政策建議

習(xí)近平總書記在首個“扶貧日”明確指出“全黨全社會繼續(xù)共同努力，形成扶貧開發(fā)強大合力”。精準扶貧事業(yè)不僅僅是某個部門或地方黨委政府的責(zé)任，涉及財政、金融、社會保障、醫(yī)療、教育等諸多方面，需要全社會各方力量共同參與。金融業(yè)應(yīng)該充分發(fā)揮“造血”功能，在精準扶貧的重點放在支持貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、異地扶貧搬遷、貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)性金融服務(wù)等方面，充分發(fā)揮金融對精準扶貧事業(yè)的助推作用。

(一)加強金融扶貧政策與其他政策的協(xié)調(diào)。一是發(fā)揮財政政策的撬動作用。建議省委、省政府繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的財政扶貧資金投入，逐年增加財政專項扶貧資金，尤其確保增量部分用于連片特困地區(qū)發(fā)展。加大對貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的督導(dǎo)力度，提高資金使用效益。對農(nóng)村基層服務(wù)體系建設(shè)給予定額補助，撬動各方面的積極性。二是發(fā)揮社保政策的兜底作用。探索完善醫(yī)療保障機制，提高貧困地區(qū)重特大疾病保障水平，減少全省“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象。三是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的支撐作用。結(jié)合湖南省貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源優(yōu)勢，推廣先進適用技術(shù)，培植壯大支柱特色產(chǎn)業(yè)，通過扶持扶貧龍頭企業(yè)和農(nóng)村互助資金組織帶動貧困農(nóng)戶廣泛參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是發(fā)揮金融政策的造血作用。推動貧困地區(qū)各個縣市細化和落實《湖南省金融精準扶貧規(guī)劃(2016-2020年)》，確保11項專項行動落到實處，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對精準扶貧的支持力度。

(二)完善金融精準扶貧的激勵配套措施。一是加大貨幣政策的引導(dǎo)與支持。協(xié)調(diào)降低貧困地區(qū)法人金融機構(gòu)存款準備金率，對貧困縣非法人金融機構(gòu)進行考核獎勵。探索設(shè)立專項扶貧再貸款，以優(yōu)惠利率，對建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)和帶動貧困戶數(shù)量達到一定比例的幫扶經(jīng)濟企業(yè)給予支持。建立健全精準扶貧信貸政策效果評估制度。二是進一步完善差異化區(qū)域監(jiān)管政策，降低集中連片特困地區(qū)機構(gòu)設(shè)立門檻，優(yōu)先支持到貧困地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)；適當提高貧困地區(qū)金融機構(gòu)不良貸款容忍度。三是建立金融扶貧財稅獎勵機制，對扶貧工作突出的金融機構(gòu)給予資金獎勵或稅收減免政策；對貧困縣金融機構(gòu)涉農(nóng)信貸增量獎勵、定向費用補貼給予傾斜；支持地方政府設(shè)立并不斷補充金融扶貧風(fēng)險補償基金，加大扶貧貼息貸款力度。四是推動發(fā)行地方扶貧國債和專項債券，鼓勵符合條件的貧困地區(qū)企業(yè)利用多層次資本市場融資，積極探索片區(qū)資產(chǎn)證券化融資，充分發(fā)揮資本市場融資作用。

(三)加強連片特困地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是加強農(nóng)村信用體系建設(shè)。有效整合扶貧信息管理系統(tǒng)與征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)，為貧困戶建立信用檔案。以金融安全區(qū)創(chuàng)建、金融生態(tài)環(huán)境評估、信用鄉(xiāng)村創(chuàng)建、農(nóng)戶信用評級、征信宣傳等為手段，加大連片特困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，建立守信激勵失信懲戒機制。二是加快金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在全省8000個貧困村全面建立金融扶貧服務(wù)站，積極推進助農(nóng)取款服務(wù)點“村村通”工程，同時適量增加貧困地區(qū)營業(yè)網(wǎng)點，在偏遠地區(qū)布放ATM機、POS機具以及其他自助服務(wù)終端,擴大金融服務(wù)覆蓋面。嘗試將金融扶貧服務(wù)站、農(nóng)村電商服務(wù)站、村級事務(wù)服務(wù)站“三站合一”，增強金融扶貧服務(wù)站的可持續(xù)發(fā)展能力。三是加大金融知識和精準扶貧宣傳。加強農(nóng)村地區(qū)金融知識宣傳與消費者權(quán)益保護，普及金融基礎(chǔ)知識，提升金融素養(yǎng)和金融安全意識；同時，開展金融精準扶貧系列宣傳，推廣金融精準扶貧的經(jīng)驗做法，促進金融扶貧工作經(jīng)驗交流推廣。

(四)推動連片特困地區(qū)金融產(chǎn)品和金融服務(wù)創(chuàng)新。一是推動銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)，提供扶貧小額信貸、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈融資、“兩權(quán)”抵押貸款等多種形式的信貸產(chǎn)品和服務(wù)。二是創(chuàng)新抵押擔(dān)保方式。探索建立村級統(tǒng)貸平臺，村支兩委和扶貧工作隊參與，共同提供信用擔(dān)保，銀行通過平臺對貧困村開展集中授信；穩(wěn)妥開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點；健全“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)鏈金融服務(wù)模式。三是創(chuàng)新金融服務(wù)手段。依托互聯(lián)網(wǎng)金融、移動金融等先進技術(shù)，積極在貧困地區(qū)推動手機銀行、電話銀行、網(wǎng)上銀行等金融服務(wù)，在貧困村設(shè)立便民金融服務(wù)中心，形成多層次金融基礎(chǔ)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。四是發(fā)展新型微型金融機構(gòu)。降低準入門檻，引導(dǎo)民間資本投資參股新型微型金融機構(gòu)；積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型金融機構(gòu)，解決連片特困地區(qū)金融有效供給不足、缺乏競爭、金融業(yè)活力不夠等問題。

本課題報告系湖南省社會科學(xué)成果評審委員會2016年度重點項目成果。

課題主持人：張瑞懷

課題組成員：李慶旗、劉新光、李金美、鄧超、黃鋒、李杜