縣域金融精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇
——衡陽實證

劉運杰

(中國人民銀行衡陽市中心支行，湖南 衡陽 421001)

縣域金融精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇
——衡陽實證

劉運杰

(中國人民銀行衡陽市中心支行，湖南 衡陽 421001)

衡陽市轄耒陽市、祁東縣等7縣(市)，截止2015年末，按貧困家庭年人均純收入低于2850元的計算口徑，全市有395個貧困村、105042戶貧困家庭、444091個貧困人口，其中祁東縣為省級貧困縣。自精準(zhǔn)扶貧工作開展以來，人行衡陽市中心支行靈活運用金融精準(zhǔn)扶貧政策做了大量工作，形成了地方特色，積累了一定的經(jīng)驗。本文從衡陽市縣域金融精準(zhǔn)扶貧的實踐入手，分析縣域金融扶貧遭遇的困境，探索金融精準(zhǔn)扶貧的路徑。

一、衡陽市縣域金融扶貧的實踐

(一)從開展農(nóng)村金融服務(wù)調(diào)研入手,部署扶貧工作

摸清情況，掌握現(xiàn)狀，是金融精準(zhǔn)扶貧的前提。人行衡陽市中支從開展農(nóng)村金融服務(wù)調(diào)研入手,精心部署金融扶貧工作。一是組織開展三個方面的情況調(diào)查。一方面積極與市扶貧辦、市統(tǒng)計局、市財政局等部門溝通聯(lián)系，摸清全市縣域貧困人口及分布狀況，并向縣域金融機構(gòu)進行反饋。另一方面，督促縣域涉農(nóng)金融機構(gòu)深入貧困村、貧困戶調(diào)查了解貧困程度，分析致貧的原因，掌握其對金融扶貧的需求。其三是組織20多名業(yè)務(wù)骨干分成6個小組，通過走訪、座談、問卷等形式，對全市7個縣(市)農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施情況進行了專項調(diào)查。二是對金融精準(zhǔn)扶貧進行總體部署。在充分調(diào)查分析的基礎(chǔ)上對金融精準(zhǔn)扶貧進行了周密部署。

(二) 從金融扶貧服務(wù)站建設(shè)著力，延伸服務(wù)觸角

農(nóng)村金融服務(wù)基層網(wǎng)點建設(shè)，是金融扶貧的基礎(chǔ)，也是社會關(guān)注的焦點。衡陽市轄內(nèi)金融機構(gòu)積極實施“金融扶貧攻堅行動”，通過廣泛宣傳發(fā)動、召開推進會、地方財政補貼等多種手段，按照“政府主導(dǎo)、人行主推、銀行主建”的模式大力推進貧困村金融扶貧服務(wù)站和助農(nóng)取款服務(wù)點建設(shè)，到2016年8月底，已建立金融扶貧服務(wù)站 243個，可覆蓋 23618 戶貧困戶、75239個貧困人口。助農(nóng)取款服務(wù)點布點率達100%。在偏遠地區(qū)設(shè)立金融服務(wù)站、布放電子化金融機具，有效擴大了金融服務(wù)覆蓋面，為推動貧困地區(qū)發(fā)展、改善貧困地區(qū)民生，捉進貧困群體脫貧提供的有力的金融支持。

(三)從信貸服務(wù)創(chuàng)新上用心，拓展扶貧渠道

衡陽市縣域涉農(nóng)金融機構(gòu)主動作為，創(chuàng)新金融服務(wù)方式和金融服務(wù)產(chǎn)品，為精準(zhǔn)扶貧提供特色化、差異化的金融服務(wù)。一是推進耒陽市農(nóng)房抵押貸款全國試點工作。完善“確權(quán)頒證、價值評估、流轉(zhuǎn)交易、抵押擔(dān)保、銀行貸款、風(fēng)險補償”六個核心功能，實現(xiàn)“集體建設(shè)用地可以確權(quán)頒證進行抵押貸款、農(nóng)村宅基地及房屋處置可以與非本村人員進行交易”兩個重點突破。二是在全市探索形成“小額信貸引路、分貸統(tǒng)還帶路、產(chǎn)業(yè)扶貧鋪路”的金融扶貧“點、線、面”立體模式，通過“項目+企業(yè)+貧困農(nóng)戶”、“產(chǎn)業(yè)+基地+貧困農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+基地+貧困農(nóng)戶”等信貸扶貧方式，使扶貧政策及實惠通過項目、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟組織帶動傳輸?shù)截毨мr(nóng)戶，讓貧困戶脫貧致富。三是創(chuàng)新信貸產(chǎn)品。各涉農(nóng)金融機構(gòu)根據(jù)農(nóng)戶需求“量體裁衣”，創(chuàng)新推出多個具有地方特色和較有影響的農(nóng)村信貸產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計，全市農(nóng)村地區(qū)2015年以來，已發(fā)放油茶林權(quán)抵押貸款2.59億元，扶貧小額信貸3781萬元，農(nóng)房抵押貸款2235萬元。

(四) 從立信用信增信上把脈，破解信用難題

擔(dān)保物不足、貸款主體不合格、信用等級不達標(biāo)，是制約各金融機構(gòu)推進扶貧工作的重因素。人行衡陽市中支把信用體系建設(shè)作為金融扶貧的基礎(chǔ)性工作來抓，科學(xué)把握“立信、用信、增信”三個環(huán)節(jié)，制定《衡陽市農(nóng)村信用體系建設(shè)實施方案》，縱深推進農(nóng)村信用扶貧工作。如祁東縣作為省級貧困縣，是衡陽市金融扶貧的主戰(zhàn)場，祁東縣著力構(gòu)建“兩橫一縱”信用扶貧體系(從貧困農(nóng)戶電子檔案到信用檔案、從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心到信用服務(wù)中心、打造“縣鄉(xiāng)村”三級金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò))，至6月未，全縣建立貧困農(nóng)戶信用檔案30428戶、一般農(nóng)戶信用檔案15810戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用檔案196家。工作經(jīng)驗被總行征信管理局推介。

(五)從地方政府財政上拿錢，建立扶貧保障

衡陽市各縣(市)政府為引導(dǎo)和激勵金融機構(gòu)信貸扶貧，從財政擠出部分資金用于貼息、獎勵和風(fēng)險補償。據(jù)調(diào)查，7縣(市)分別計劃拿出300-1000萬元不等作為風(fēng)險補償金，分三年到位。如祁東縣作為省級貧困縣，規(guī)定縣財政專項扶貧資金比照財政收入增長幅度逐年增加，每年安排額度達到省安排縣財政扶貧資金的40%以上，已落實風(fēng)險補償基金300萬元。祁東縣還拿出100萬元，建立了金融產(chǎn)業(yè)扶貧考核機制，根據(jù)信用社貸款業(yè)務(wù)開展情況，將獎勵資金按照5：4：1的比例分別獎勵給鄉(xiāng)村、信用社、扶貧開發(fā)辦公室。

二、縣域金融扶貧存在的主要困境

(一)農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)推進難

1.金融機構(gòu)重心下沉難。2016年6月末，全市農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點共615個，行政村覆蓋率為26.26%。機構(gòu)雖全，網(wǎng)點也多，但服務(wù)重心在縣城區(qū)，金融機構(gòu)網(wǎng)點大都集中在縣城區(qū)和經(jīng)濟相對發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級；貧困村比較偏遠，經(jīng)濟落后，難以吸引金融機構(gòu)網(wǎng)點入駐，貧困村網(wǎng)點覆蓋率不到3%。

2.電子機具安全維護難。全市農(nóng)村地區(qū)ATM機1140臺、POS機37769臺，行政村覆蓋率分別為48.68 %、100%。由于農(nóng)村地區(qū)人員素質(zhì)參差不齊，加上一些不法人員有意作案，金融機構(gòu)布放的自助服務(wù)設(shè)施經(jīng)常被人為破壞，2015年以來共接到報案11起，其中，無理由隨意破壞占比36.36%，以詐騙為目的的破壞行為占比27.27%。

3.助農(nóng)取款點持續(xù)維護難。近年來，衡陽農(nóng)村地區(qū)因固定電信線路萎縮，部分助農(nóng)取款點線路中斷無法開展業(yè)務(wù)。據(jù)祁東縣信用社反映，新安裝的助農(nóng)金融服務(wù)終端，每年需投入維護資金6萬元/臺。在維護成本遠超收益的情況下，未來維持正常運轉(zhuǎn)存在較大難度。

4.現(xiàn)代化金融服務(wù)推廣難。隨著網(wǎng)絡(luò)、手機應(yīng)用加快，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶對金融新型支付業(yè)務(wù)的需求不斷增強，至2016年6月，全市農(nóng)村地區(qū)累計開通網(wǎng)上銀行、手機銀行、電話銀行23.49萬戶。但由于網(wǎng)絡(luò)、通訊等硬件設(shè)施建設(shè)滯后，金融知識及消費意識培訓(xùn)普及不到位，新型支付工具的推廣應(yīng)用艱難。

(二)扶貧信息共享機制建設(shè)滯后

金融精準(zhǔn)扶貧需要大量的信息來支撐。由于扶貧信息共享機制尚處于建立之中，相關(guān)信息處于分散狀態(tài)，難以形成有效的決策參考。如扶貧辦掌握的貧困縣、貧困村、貧困戶的信息向基層金融機構(gòu)傳遞需要一個過程，且真實性還需進一步考量；地方政府獎勵、補助、貼息等情況透明度不高、標(biāo)準(zhǔn)不一致，難以全面把握；貧困村、貧困戶對扶貧信貸政策、優(yōu)惠政策、獎補政策也并不十分了解；金融機構(gòu)扶貧貸款放給了誰，放了多少、利率多高、效果如何等信息還未進行精確的匯總分析。這樣導(dǎo)致金融扶貧難以精準(zhǔn)發(fā)力、精細化管理、持續(xù)化運作。

(三)農(nóng)村金融扶貧協(xié)調(diào)機制有待理順

從衡陽農(nóng)村金融扶貧的實際來看，在協(xié)調(diào)配合上還存在一些障礙。橫向上，縣域金融機構(gòu)之間有矛盾。2014年，湖南省扶貧辦與省信用聯(lián)社簽訂協(xié)議，規(guī)定各縣(市)政府財政劃撥的扶貧貸款風(fēng)險補償基金，必須且只能在省聯(lián)社系統(tǒng)金融機構(gòu)開立資金賬戶，造成其他參與金融扶貧的銀行機構(gòu)有看法。縱向上，金融機構(gòu)上下級之間有困惑。為加強信貸管理，防范貸款風(fēng)險，各行強化了“零風(fēng)險”的理念，目前縣域涉農(nóng)金融機構(gòu)的信貸產(chǎn)品創(chuàng)新權(quán)、貸款審批權(quán)均由上級行行使。同時，推行更為嚴(yán)格的信貸責(zé)任追究制，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，對行長、副行長、信貸部門負(fù)責(zé)人、信貸人員層層追責(zé)，停職下崗收貸收息，加劇了基層行的恐貸、惜貸心理。

(四)農(nóng)村信用環(huán)境需進一步優(yōu)化

盡管近年來衡陽市加強了農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)的力度，也取得了一定的效果，但受多方面因素的影響，農(nóng)村信用環(huán)境仍然不如人意，需進一步改善。一是信用意識淡??；二是信用記錄不健全；三是信用評級不規(guī)范。目前農(nóng)村信用評級大都由農(nóng)信社組織評定，沒有建立系統(tǒng)的農(nóng)村信用評級機構(gòu)，導(dǎo)致金融機構(gòu)對農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)的信用信息掌握不充分。

(五)金融扶貧風(fēng)險分擔(dān)機制不完善

金融信貸扶貧本身具有成本高、收益低、風(fēng)險大等特點，需建立健全風(fēng)險分擔(dān)機制，增強金融機構(gòu)的信心，提高參與的積極性。而衡陽市縣域金融扶貧風(fēng)險分擔(dān)機制還不完善。一是融資性擔(dān)保公司缺位。二是涉農(nóng)保險沒有跟進。政策性的農(nóng)業(yè)保險公司目前機構(gòu)少，商業(yè)性保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)積極性不高。三扶貧信貸風(fēng)險補償難到位。財政性風(fēng)險補償基金，受財力限制，普遍規(guī)模小，資金到位慢，分擔(dān)風(fēng)險能力弱。

三、縣域金融精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇

(一)建立健全農(nóng)村金融扶貧體系。

建立貼近貧困地區(qū)機構(gòu)健全、功能完善、優(yōu)勢互補、分工明確的金融支持體系。一是機構(gòu)要下沉。鼓勵涉農(nóng)金融機構(gòu)下沉服務(wù)重心，延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展農(nóng)村基層網(wǎng)點。二是分工要明確。人民銀行各縣(市)支行通過支農(nóng)再貸款、扶貧再貸款、差別存款準(zhǔn)備金率等政策工具，增強對金融機構(gòu)信貸扶貧的引導(dǎo)激勵。三是功能要完善。要通過加大農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，完善通訊網(wǎng)絡(luò)和支付系統(tǒng)布局，強化金融機具的有效配置。

(二)大力改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境

強化農(nóng)村社會信用體系建設(shè)，不斷充實和完善信用信息數(shù)據(jù)庫，建設(shè)以“數(shù)據(jù)庫+網(wǎng)絡(luò)”為核心的農(nóng)戶信用信息服務(wù)平臺，依托農(nóng)村金融扶貧服務(wù)站，對農(nóng)戶、農(nóng)村新型經(jīng)營主體進行信息采集、評級授信。擴大征信記錄使用范圍，建立信用信息披露機制、共享機制和失信懲戒機制，形成全社會“重信守信”的良好氛圍；加大對金融案件的辦理力度，提高金融案件的執(zhí)結(jié)率和執(zhí)行案件資金回收率，降低處置費用，有效保護金融主體產(chǎn)權(quán)。

(三)建立完善金融扶貧配套機制

1.完善風(fēng)險分擔(dān)機制。一是建立健全融資性擔(dān)保機構(gòu)。二是引進農(nóng)業(yè)政策性保險公司，鼓勵有條件的商業(yè)保險公司到貧困地區(qū)分設(shè)業(yè)務(wù)代辦點，發(fā)揮保險分擔(dān)風(fēng)險的作用，為貧困戶增信，降低扶貧信貸風(fēng)險。三是設(shè)立農(nóng)村金融扶貧專項基金。以地方財政出資為主，同時將分散在各相關(guān)部門的扶貧資金統(tǒng)一歸集，設(shè)立農(nóng)村金融扶貧專項基金，用于扶貧貸款貼息、風(fēng)險補償、扶貧對象續(xù)貸時的“過橋”等。

2.建立扶貧激勵約束機制。由縣(市)政府牽頭，出臺金融扶貧激勵約束實施辦法，對涉農(nóng)金融機構(gòu)在金融精準(zhǔn)扶貧，特別是在農(nóng)村金融服務(wù)全覆蓋方面，工作任務(wù)完成好，成績突出的金融機構(gòu)給予重獎，并在稅費上給予減免，財政性存款上給予傾斜。同時，對無法完成農(nóng)村金融服務(wù)全覆蓋的機構(gòu)采取物質(zhì)懲罰，如提高稅率等。

3.建立農(nóng)村金融扶貧協(xié)調(diào)機制。一是建立聯(lián)席會議制度。由政府牽頭，相關(guān)職能部門、金融機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人參加，每一季度召開一次聯(lián)系會，主要是通報金融扶貧進展情況，分析存在的問題及原因，協(xié)調(diào)解決金融機構(gòu)之間、部門之間及與上級機構(gòu)和部門之間的矛盾和困惑。二是建立信息共享制度。通過中國人民銀行金融精準(zhǔn)扶貧信息系統(tǒng)，采集扶貧基礎(chǔ)信息、金融精準(zhǔn)扶貧貸款信息、政策效果評估統(tǒng)計數(shù)據(jù)。加強金融精準(zhǔn)扶貧的統(tǒng)計監(jiān)測工作，動態(tài)監(jiān)測各金融機構(gòu)精準(zhǔn)扶貧工作進展情況，定期向相關(guān)部門和金融機構(gòu)進行反饋，實現(xiàn)信息共享。

(四)努力提高信貸扶貧的精準(zhǔn)度

一是推進金融扶貧精準(zhǔn)識別。要根據(jù)當(dāng)?shù)胤鲐毑块T提供的建檔立卡貧困戶名單，督促金融機構(gòu)逐村逐戶開展調(diào)查，將符合貸款條件的建檔立卡貧困戶有效識別出來，掌握其金融服務(wù)真實需求，按照“一戶一擋”、“一戶一策”的精準(zhǔn)要求，實現(xiàn)有效對接。二是把握信貸支持的重點。當(dāng)前信貸扶貧的重點是在產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷扶貧、就業(yè)扶貧和教育扶貧等領(lǐng)域，發(fā)揮集聚撬動效應(yīng)。三是創(chuàng)新信貸方式和品種。創(chuàng)新開發(fā)免抵押、免擔(dān)保的扶貧小額貸款品種；創(chuàng)新貸款抵押方式，積極開展知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收帳款質(zhì)押等非實物抵押貸款業(yè)務(wù)；不斷優(yōu)化貸款產(chǎn)品設(shè)計，針對貧困地區(qū)實體經(jīng)濟生產(chǎn)經(jīng)營特點，合理設(shè)定貸款期限、利率、還款方式和貸審流程；創(chuàng)新服務(wù)方式，簡化服務(wù)手續(xù)，規(guī)范服務(wù)收費，切實降低涉農(nóng)小微企業(yè)融資成本。創(chuàng)新?lián)７绞?，擴大擔(dān)保抵押范圍，將農(nóng)房、農(nóng)地、林權(quán)等納入擔(dān)保物范疇。