人民銀行分支行“兩管理、兩綜合”工作的難點(diǎn)與對(duì)策研究

陳　陽(yáng)

（中國(guó)人民銀行　武漢分行，湖北　武漢　430071）

?

人民銀行分支行“兩管理、兩綜合”工作的難點(diǎn)與對(duì)策研究

陳陽(yáng)

（中國(guó)人民銀行武漢分行，湖北武漢430071）

摘要：近幾年來(lái)，人民銀行分支行積極開(kāi)展了以“兩管理、兩綜合”為主要內(nèi)容的金融管理工作，實(shí)現(xiàn)了金融管理工作與對(duì)外履職工作相融合，促進(jìn)了基層央行規(guī)范高效履職。但是，在人民銀行分支行“兩管理、兩綜合”工作過(guò)程中還存在諸如法規(guī)依據(jù)不充分、工作制度與內(nèi)部程序欠統(tǒng)一、外部響應(yīng)力有限等困難和不足。本文在分析梳理上述難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步改進(jìn)和完善人民銀行分支行“兩管理、兩綜合”工作的策略選擇。

關(guān)鍵詞：人民銀行；兩管理、兩綜合；難點(diǎn)；對(duì)策

一、“兩管理、兩綜合”概述

2003年央行和銀監(jiān)分設(shè)之后，人民銀行的職能有了新的定位，新的《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定“中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定”，在分離監(jiān)管職能后，人民銀行又增加了維護(hù)金融穩(wěn)定的職能。然而從人民銀行分支機(jī)構(gòu)近十年的履職經(jīng)歷來(lái)看，沒(méi)有一定監(jiān)管權(quán)限使得人民銀行難以有效履行金融穩(wěn)定職能，金融機(jī)構(gòu)對(duì)人民銀行各項(xiàng)政策執(zhí)行、響應(yīng)和反饋力度大大降低。為了解決人民銀行分支機(jī)構(gòu)履職過(guò)程中面臨的困境，各地紛紛探索有效履職的途徑，系統(tǒng)內(nèi)逐漸形成了需加強(qiáng)金融管理職能來(lái)促進(jìn)金融穩(wěn)定工作的共識(shí)。為進(jìn)一步提升對(duì)外履職效果，人民銀行分支行根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》和總行加強(qiáng)金融管理有關(guān)要求，從健全管理制度、理順工作機(jī)制入手，逐步加強(qiáng)和改進(jìn)了以“兩管理、兩綜合”（開(kāi)業(yè)管理、營(yíng)業(yè)管理、綜合檢查、綜合評(píng)價(jià)）為主要內(nèi)容的金融管理工作。

二、推進(jìn)“兩管理、兩綜合”工作的難點(diǎn)與不足

通過(guò)人民銀行分支行近幾年來(lái)的有序推進(jìn)，“兩管理、兩綜合”工作在基礎(chǔ)制度建設(shè)、規(guī)范化工作上都取得了一定的成績(jī)，但是在工作過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)推進(jìn)“兩管理、兩綜合”工作也存在一些難點(diǎn)和不足，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

1、法律依據(jù)充分但不全面

目前“兩管理、兩綜合”的主要工作中，綜合檢查的法律依據(jù)比較充分，人民銀行分支行對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展各項(xiàng)檢查并進(jìn)行處罰都有充分的法律依據(jù)，而且從已經(jīng)檢查結(jié)束的情況看，被檢查金融機(jī)構(gòu)業(yè)也認(rèn)可處罰的法律依據(jù)。但是“兩管理、兩綜合”的其他幾項(xiàng)工作的法律支撐并不充分，如開(kāi)業(yè)管理最終需對(duì)新開(kāi)業(yè)的金融機(jī)構(gòu)出具同意辦理的批復(fù)，然而人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)業(yè)的管理并不屬于行政審批的范疇，只是各個(gè)相關(guān)部門(mén)具有審核新開(kāi)業(yè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)申請(qǐng)的權(quán)限，如何規(guī)范整合人民銀行對(duì)外履職部門(mén)諸多分散的業(yè)務(wù)審核權(quán)限，并在宏觀層面得以體現(xiàn)是目前人民銀行“兩管理、兩綜合”工作的主要困境之一；由于人民銀行開(kāi)展“兩管理、兩綜合”工作的主要依據(jù)是人民銀行總行規(guī)定的相關(guān)規(guī)定，所以法律依據(jù)也略顯薄弱，面對(duì)具體工作中隱藏的法律風(fēng)險(xiǎn)，如何在法律層面體現(xiàn)對(duì)人民銀行分支行機(jī)構(gòu)的支撐是“兩管理、兩綜合”工作進(jìn)一步完善的主要解決途徑。

2、制度設(shè)計(jì)逐步完善但不統(tǒng)一

目前，在認(rèn)識(shí)方面，人民銀行開(kāi)展“兩管理、兩綜合”工作的必要性和重要性已得到了上下的廣泛認(rèn)可。在各地探索過(guò)程中，“兩管理、兩綜合”工作氛圍日漸濃厚，但統(tǒng)一的思路和模式尚未形成，“兩管理、兩綜合”工作規(guī)范性還有待進(jìn)一步提升。人民銀行“兩管理、兩綜合”工作具體的內(nèi)涵與外延并沒(méi)有清晰的界定，對(duì)工作內(nèi)容、范圍的認(rèn)識(shí)不盡一致，不同地方強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)也有所區(qū)別，如“兩管理、兩綜合”中的營(yíng)業(yè)管理所包含的范圍與內(nèi)容以及具體開(kāi)展的方式方法有待進(jìn)一步明確。在機(jī)制方面，據(jù)不完全了解，目前人民銀行“兩管理、兩綜合”工作在分行及省會(huì)中支主要?dú)w屬辦公室和金融穩(wěn)定部門(mén)，地市中支層面主要?dú)w屬辦公室和金融穩(wěn)定部門(mén)，有的分支行設(shè)立了若干領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行分散管理，“兩管理、兩綜合”工作缺乏統(tǒng)一性。

3、內(nèi)部程序規(guī)范但效率不高

人民銀行分支行開(kāi)展“兩管理、兩綜合”工作以來(lái)，對(duì)各項(xiàng)金融管理具體工作制定了操作規(guī)程，對(duì)開(kāi)業(yè)管理、綜合評(píng)價(jià)、綜合檢查和重大事項(xiàng)報(bào)告依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定了嚴(yán)格的工作流程。并結(jié)合實(shí)際工作，對(duì)金融管理各項(xiàng)工作提出了新的規(guī)范化要求，應(yīng)該說(shuō)各項(xiàng)工作的內(nèi)部程序得到了逐步的完善和規(guī)范。但是從具體工作的實(shí)際情況來(lái)看，“兩管理、兩綜合”部分工作時(shí)間期限持續(xù)較長(zhǎng)，工作效率需要進(jìn)一步提升，當(dāng)然這也可能是由于“兩管理、兩綜合”工作開(kāi)展時(shí)間不長(zhǎng)，各項(xiàng)工作還處于摸索探索階段造成。總之，為了進(jìn)一步提高工作效率，一方面要進(jìn)一步規(guī)范“兩管理、兩綜合”工作程序，另一方面也要熟悉“兩管理、兩綜合”工作的規(guī)范流程，熟悉各項(xiàng)“兩管理、兩綜合”工作相關(guān)業(yè)務(wù)。

4、外部響應(yīng)有力但程度有限

從開(kāi)展“兩管理、兩綜合”工作之后與金融機(jī)構(gòu)的溝通了解來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)在了解熟悉人民銀行的“兩管理、兩綜合”各項(xiàng)工作后，都能積極配合，在制度安排、人員配置和資料報(bào)送等方面上都按照人民銀行的要求來(lái)執(zhí)行各項(xiàng)政策和規(guī)定。如開(kāi)業(yè)管理方面，新開(kāi)業(yè)金融機(jī)構(gòu)熟悉人民銀行分支行關(guān)于開(kāi)業(yè)管理的文件精神后，都能夠按照文件要求提交需要審核的材料，并積極與相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)聯(lián)絡(luò)溝通，配合各業(yè)務(wù)部門(mén)的審核工作規(guī)范各項(xiàng)材料；在綜合評(píng)價(jià)方面，各被評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)也能夠按照人民銀行要求按時(shí)提交相關(guān)材料，配合完成人民銀行的綜合評(píng)價(jià)工作。但是工作過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)，各金融機(jī)構(gòu)對(duì)人民銀行的“兩管理、兩綜合”工作熟悉程度不高，有些金融機(jī)構(gòu)在綜合檢查的過(guò)程中才初次了解人民銀行的開(kāi)業(yè)管理與重大事項(xiàng)報(bào)告工作，有些新開(kāi)業(yè)金融機(jī)構(gòu)由于對(duì)人民銀行開(kāi)業(yè)管理文件理解不透徹，報(bào)送的材料不規(guī)范，需要進(jìn)一步詳細(xì)指導(dǎo)完善各項(xiàng)申請(qǐng)文件和材料，影響了“兩管理、兩綜合”工作的效率。

三、推動(dòng)“兩管理、兩綜合”工作的策略探析

1、修訂完善相關(guān)法規(guī)，強(qiáng)化整合“兩管理、兩綜合”工作職責(zé)

人民銀行分支機(jī)構(gòu)履行“兩管理、兩綜合”工作職責(zé)的主要依據(jù)來(lái)源于人民銀行總行制定的相關(guān)法規(guī)，法律依據(jù)稍顯不足。另外還有金融管理權(quán)限比較獨(dú)特的地方，如“中國(guó)人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，可以建議國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查”，給人民銀行對(duì)外履職帶來(lái)一定的效率損失。上述法規(guī)規(guī)定的不足給人民銀行“兩管理、兩綜合”工作帶來(lái)潛在的隱患，也使得規(guī)范“兩管理、兩綜合”工作缺乏法律上的直接指引。因此，目前規(guī)范“兩管理、兩綜合”工作，需要從法規(guī)層面修訂完善，對(duì)法規(guī)中已有的金融管理職能加以強(qiáng)化，對(duì)目前分支行開(kāi)展的“兩管理、兩綜合”工作諸項(xiàng)內(nèi)容在法規(guī)層面予以確定。

2、調(diào)整完善金融管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一“兩管理、兩綜合”工作負(fù)責(zé)部門(mén)

目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)“兩管理、兩綜合”工作機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。針對(duì)這一現(xiàn)象，建議考慮設(shè)立專(zhuān)門(mén)對(duì)口的“兩管理、兩綜合”工作部門(mén)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)考核分支機(jī)構(gòu)的“兩管理、兩綜合”工作。一方面能夠統(tǒng)一人民銀行“兩管理、兩綜合”工作的認(rèn)識(shí)，加快人民銀行分支機(jī)構(gòu)“兩管理、兩綜合”工作機(jī)構(gòu)建設(shè)；另一方面為規(guī)范各地人民銀行“兩管理、兩綜合”工作機(jī)構(gòu)設(shè)置提供了頂層設(shè)計(jì)的依據(jù)。同時(shí)，在全面深入推進(jìn)“兩管理、兩綜合”工作的形勢(shì)下，在人民銀行內(nèi)部設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)“兩管理、兩綜合”工作很有必要。建議允許有條件的分支行現(xiàn)行先試，在現(xiàn)行編制內(nèi)，對(duì)有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)整合，調(diào)整出內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制設(shè)立“兩管理、兩綜合”辦公室，以加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)“兩管理、兩綜合”工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，提高“兩管理、兩綜合”工作組織和制度執(zhí)行效率，更好地推動(dòng)“兩管理、兩綜合”工作開(kāi)展。

3、推動(dòng)“兩管理、兩綜合”相關(guān)工作培訓(xùn)，增強(qiáng)部門(mén)配合，提高工作效率

為了充分發(fā)揮“兩管理、兩綜合”工作提升工作效率的作用，建議加強(qiáng)對(duì)人才的培訓(xùn)和使用機(jī)制建設(shè)。通過(guò)電視電話會(huì)議培訓(xùn)和遠(yuǎn)程培訓(xùn)的方式，擴(kuò)大“兩管理、兩綜合”工作培訓(xùn)的覆蓋面。通過(guò)組織“兩管理、兩綜合”工作專(zhuān)題培訓(xùn)班的形式，加強(qiáng)對(duì)“兩管理、兩綜合”工作高級(jí)人才的培訓(xùn)。應(yīng)建立優(yōu)化“兩管理、兩綜合”工作人才使用的工作方案，創(chuàng)新人才動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，通過(guò)正向激勵(lì)機(jī)制等方式，真正促進(jìn)才盡其用，提高管理能力，尤其是提高對(duì)金融機(jī)構(gòu)檢查的實(shí)戰(zhàn)能力。推動(dòng)建立人民銀行與金融機(jī)構(gòu)之間的干部交流鍛煉的常態(tài)機(jī)制，使分支行干部能夠在金融機(jī)構(gòu)更高的管理層面上進(jìn)行鍛煉，提升分支行干部的金融業(yè)務(wù)能力和管理服務(wù)水平，促進(jìn)人民銀行金融管理人才隊(duì)伍的全面發(fā)展。

4、加大“兩管理、兩綜合”工作宣傳力度，提高影響力

為了規(guī)范金融機(jī)構(gòu)對(duì)人民銀行“兩管理、兩綜合”工作的配合行為，有必要對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)和宣傳人民銀行“兩管理、兩綜合”工作內(nèi)容，告知其如何規(guī)范機(jī)構(gòu)、制度、文件等工作，從而提升金融機(jī)構(gòu)對(duì)制度理解、掌握和執(zhí)行的自覺(jué)性，做到事前規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為。同時(shí)，應(yīng)注重對(duì)金融機(jī)構(gòu)的溝通與反饋，及時(shí)了解金融機(jī)構(gòu)對(duì)人民銀行政策措施的反映，聽(tīng)取金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和建議，不斷完善工作機(jī)制和方法，規(guī)范管理行為，增加金融機(jī)構(gòu)對(duì)人民銀行“兩管理、兩綜合”工作的認(rèn)同感。此外，應(yīng)充分運(yùn)用通報(bào)、表彰等方法，進(jìn)一步提升金融機(jī)構(gòu)的配合意識(shí)，盡快發(fā)揮管理效應(yīng)，從而提升金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)、貫徹執(zhí)行人民銀行法規(guī)政策的積極性。

參考文獻(xiàn)

[1]李妍：宏觀審慎監(jiān)管與金融穩(wěn)定[J].金融研究，2009（8）.

[2]陳玥、陳陽(yáng)：關(guān)于人民銀行分支行金融管理規(guī)范化的實(shí)踐與探析——以湖北省為例[J].武漢金融，2014（8）.

[3]黃學(xué)賢：中國(guó)行政程序法的理論與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007.

[4]中國(guó)人民銀行條法司案例編寫(xiě)組：中國(guó)人民銀行執(zhí)法與訴訟案件評(píng)析[M].北京：中國(guó)金融出版社，2009.

[5]焦志勇：行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范[J].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（1）.

（責(zé)任編輯：胡婉君）