淺論聽證制度對(duì)稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的程序控制

李笑梅（山東法官培訓(xùn)學(xué)院 山東 濟(jì)南 250013）

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淺論聽證制度對(duì)稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的程序控制

李笑梅（山東法官培訓(xùn)學(xué)院 山東 濟(jì)南 250013）

稅務(wù)行政自由裁量權(quán)是稅務(wù)機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)，對(duì)法律授權(quán)其行使的行政行為在時(shí)限、范圍、幅度、方式、種類等方面自行作出選擇的權(quán)力?；诙愂招姓袨榈募姺睆?fù)雜、稅收立法領(lǐng)域的預(yù)留空間、確保行政效率的必然選擇等原因，稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的存在具有合法性和客觀性。但同時(shí)，稅務(wù)行政自由裁量權(quán)存在被濫用的可能性和現(xiàn)實(shí)性，因此必須對(duì)其進(jìn)行必要的控制。

一般來說，對(duì)稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的控制包括立法控制、司法控制和稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制等方式。在實(shí)際操作過程中，盡管通過立法控制與司法控制對(duì)防止稅務(wù)行政自由裁量權(quán)濫用產(chǎn)生了一定的制衡效用，但同時(shí)“立法機(jī)關(guān)在規(guī)則制定、組織構(gòu)成和核心任務(wù)等方面有著相當(dāng)程度的控制局限，而司法機(jī)關(guān)則在控制范圍、控制成本和糾偏能力等方面存在著不足之處。”①崔卓蘭，劉福元.論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制［J］.中國(guó)法學(xué)，2009，（8）.因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部通過相應(yīng)的制度和程序?qū)ψ杂刹昧繖?quán)進(jìn)行控制，成為控制自由裁量權(quán)的主要且最有效的途徑。目前，我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍采用的是制定裁量基準(zhǔn)，通過將自由裁量權(quán)具體化、細(xì)節(jié)化，統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，控制裁量的范圍和幅度以防止其被濫用。但在實(shí)踐中，這種方式走入了過度規(guī)則化的誤區(qū)，將對(duì)自由裁量權(quán)的控制等同于對(duì)自由裁量權(quán)的消除，造成執(zhí)行環(huán)節(jié)的僵化與標(biāo)準(zhǔn)適用上的套用，降低了自由裁量權(quán)的積極作用。

在這一背景下，通過強(qiáng)化事中程序控制的方式，加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)行政自由裁量權(quán)規(guī)制的必要性就日漸突顯。在此方面， 聽證制度作為行政程序的核心制度，其作用逐漸被學(xué)界所認(rèn)可，并在實(shí)務(wù)操作中被廣泛應(yīng)用。在行政程序中，聽證是行政機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律規(guī)定，在正式作出決定前，聽取事實(shí)、證據(jù)與法律依據(jù)，聽取當(dāng)事人的陳述、申辯、舉證，進(jìn)行質(zhì)證及交換意見的程序活動(dòng)。無論客觀情況如何復(fù)雜多變，這種通過完善程序保證實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)的權(quán)力控制方式具有其廣泛的適應(yīng)性，對(duì)稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的程序控制作用突出。

一、聽證制度的價(jià)值體現(xiàn)

2005年9月27日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)就個(gè)人所得稅改革問題召開的立法聽證會(huì)體現(xiàn)了聽證制度的重要作用，雖然這次聽證會(huì)屬于立法聽證，并非稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力控制，但真切地反映了聽證制度以程序控制保障實(shí)體正義的價(jià)值體現(xiàn)。

隨著決策科學(xué)化、民主化的發(fā)展，聽證制度成為將民主與科學(xué)融入決策的最佳渠道之一。其作用和價(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾方面：1.聽證制度是民主參與的主要形式，能夠?qū)崿F(xiàn)直接民主，充分反映民意；2.聽證制度能夠協(xié)調(diào)各種社會(huì)利益關(guān)系；3.聽證制度具有信息收集功能；4.聽證制度能夠保證公共政策的公開、透明和合法化，進(jìn)而保障公共政策的及時(shí)有效執(zhí)行；5.聽證制度是一種有效的宣傳手段；6.聽證制度有利于促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。其中，信息收集功能的價(jià)值是其他程序和制度無法替代的。具體到稅收領(lǐng)域，開展聽證能夠使行政自由裁量不再是由稅務(wù)機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定和作出，通過讓不同利益代表進(jìn)行舉證、陳述甚至辯論，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以收集掌握多方面的信息，提高其決策的科學(xué)化和民主化，進(jìn)而一定程度上打破稅務(wù)機(jī)關(guān)在話語權(quán)和信息方面的壟斷地位，促使稅務(wù)機(jī)關(guān)行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的過程中與行政相對(duì)人、利害關(guān)系人進(jìn)行信息共享、意見交流以及互相制約，保證稅務(wù)機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)最大限度地了解納稅人的感受，聽取納稅人的建議，保護(hù)納稅人的權(quán)利，最終通過公開和公正的程序，充分地說理和論證，實(shí)現(xiàn)理性化的交流、選擇和決定。

二、實(shí)現(xiàn)聽證制度對(duì)稅務(wù)行政自由裁量權(quán)程序控制存在的問題

在稅收領(lǐng)域，運(yùn)用聽證制度對(duì)稅務(wù)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行必要的程序控制，是全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，稅務(wù)機(jī)關(guān)由稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變，深入推進(jìn)依法治稅，實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的必然要求。但同時(shí)我們也應(yīng)看到，在當(dāng)前的實(shí)踐中，聽證制度的功能作用和價(jià)值地位還沒有得到充分實(shí)現(xiàn)，未被真正地確立和認(rèn)可。結(jié)合本文研究的主題，有效實(shí)現(xiàn)聽證制度對(duì)稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的程序控制，還存在以下問題：

一是文書和程序有待進(jìn)一步規(guī)范。當(dāng)前，稅務(wù)機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中仍然存在重實(shí)體、輕程序問題，聽證的文書和流程有待完善和統(tǒng)一。同時(shí)相關(guān)信息公開不到位，既不利于行政相對(duì)人行使權(quán)利，也容易因程序上的不當(dāng)造成稅務(wù)機(jī)關(guān)在行政訴訟或復(fù)議中處于不利地位。

二是聽證結(jié)果未得到有效應(yīng)用。聽證過程中，征納雙方應(yīng)充分實(shí)現(xiàn)舉證、質(zhì)證和辯論，對(duì)證據(jù)進(jìn)行相互確認(rèn)，交互信息和意見，最終形成聽證筆錄。聽證筆錄必須成為稅務(wù)機(jī)關(guān)作出自由裁量行為的重要依據(jù)，才能實(shí)現(xiàn)聽證制度的價(jià)值。但在實(shí)踐中，聽證流于形式，“聽而不證，證而不用”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、完善聽證制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅務(wù)行政自由裁量權(quán)程序控制的建議

（一）擴(kuò)大聽證制度的適用范圍

當(dāng)前，我國(guó)聽證制度還僅限于《行政處罰法》等少數(shù)法律規(guī)定的范圍。在稅務(wù)行政行為中，聽證制度的運(yùn)用范圍也受到明顯限制，功能作用難以有效發(fā)揮，無法更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，亟需在有關(guān)法律法規(guī)中對(duì)聽證制度予以明確規(guī)定，取消聽證適用范圍的限制，在稅收立法、征收管理、行政強(qiáng)制、行政處罰和法律救濟(jì)等各項(xiàng)稅務(wù)行政自由裁量活動(dòng)中全面施行此項(xiàng)制度。當(dāng)納稅人認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)侵犯其權(quán)益時(shí)，可以通過申請(qǐng)聽證來主張自己的權(quán)利，全面實(shí)現(xiàn)對(duì)稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的程序控制。

（二）保證聽證制度的公開透明

公開和透明原則是聽證制度的重要原則，具體包括：聽證內(nèi)容公開、聽證人員選擇程序公開、聽證過程公開和聽證結(jié)果公開，從而保證更大范圍的納稅人了解聽證內(nèi)容，參與聽證，保證聽證代表真正代表納稅人利益，真實(shí)反映民意，確保聽證結(jié)果可以作為稅務(wù)機(jī)關(guān)行為的依據(jù)，避免聽證流于形式。

（三）完善聽證制度的程序設(shè)計(jì)

目前我國(guó)缺乏對(duì)聽證程序的統(tǒng)一規(guī)定，很多聽證的流程都有欠妥之處。因此要對(duì)聽證程序加以規(guī)范，充分考慮聽證過程中存在的各種問題，加強(qiáng)對(duì)制度與程序的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，確保聽證流程合理、順暢、公正，聽證雙方能夠全面地說理和論證，確保納稅人充分行使權(quán)利。

（四）實(shí)現(xiàn)聽證制度的簡(jiǎn)潔高效

聽證程序不宜規(guī)定的過于繁瑣，以便于提高聽證的效率。對(duì)聽證制度的應(yīng)用要有所甄別，尤其當(dāng)聽證制度引用到行政領(lǐng)域后，行政行為紛繁復(fù)雜，為了保證行政效率，并非對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)所有的行為都要進(jìn)行聽證。對(duì)于法律有明確規(guī)定，沒有爭(zhēng)議的行政行為無須進(jìn)行聽證。這樣既能避免權(quán)利濫用，又能提高行政效率。

參考文獻(xiàn)：

［1］［英］卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯，楊偉東等譯，法律與行政［M］.北京:商務(wù)印書館，2004.

［2］孟德斯鳩， 張雁深譯.論法的精神（上冊(cè)）［M］．北京:商務(wù)印書館，1987. ［3］［新西蘭］邁克爾·塔格特編， 金自寧譯.行政法的范圍［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

責(zé)任編輯：高仲芳