警察法與公安法概念辨析

摘 要：明晰警察法與公安法的概念是當(dāng)前我國進(jìn)行公安學(xué)理論研究與深化公安法治化發(fā)展的關(guān)鍵問題之一，從中外歷史傳統(tǒng)、我國立法現(xiàn)狀、“警察”與“公安”詞義本身角度看，二者應(yīng)是內(nèi)容上的交叉關(guān)系和法律效力等級上的平等關(guān)系，中國特色社會主義國家治理語境下，有警察法也應(yīng)當(dāng)有公安法。

關(guān)鍵詞：警察；公安；警察法；公安法

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）35-0103-02

作者簡介：王陽（1989-），女，漢族，陜西寶雞人，法學(xué)碩士，陜西警官職業(yè)學(xué)院，研究方向：公安學(xué)、警察法學(xué)。

一、警察法的概念

（一）從立法現(xiàn)狀分析

根據(jù)法學(xué)理論和公安學(xué)基礎(chǔ)理論，結(jié)合當(dāng)前我國警察立法的現(xiàn)狀，警察法的概念應(yīng)有狹義、中義和廣義三個層次。

狹義的警察法特指1995年第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議公布施行的《中華人民共和國人民警察法》。其共有八章五十二條，明確了人民警察包括公安機(jī)關(guān)、國安機(jī)關(guān)、勞教機(jī)關(guān)（已廢除）、監(jiān)獄的人民警察和人民法院和人民檢察院司法警察，并從職權(quán)、義務(wù)紀(jì)律、組織管理、警務(wù)保障、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任等方面對警察工作和警察隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)定，是一部以普遍意義上的警察職業(yè)為對象，對其職業(yè)活動進(jìn)行規(guī)范的警察職業(yè)法。

中義的警察法指《武裝警察法》，這是由武警地位和性質(zhì)的特殊性所決定的。武警全稱中國人民武裝警察部隊(duì)，是中華人民共和國武裝力量的一部分，是擔(dān)負(fù)國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)的部隊(duì)，是人民警察之外的我國警察的另一重要組成部分?！段溲b警察法》與《人民警察法》一樣都是由全國人大常委會制定的以維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為立法目的規(guī)范性法律文件，從地位和作用上看二者都可以簡稱為“警察法”。但武警和人民警察分別隸屬于軍隊(duì)和公務(wù)員兩個不同的人事管理序列。武警部隊(duì)官兵是軍人，實(shí)行將、校、尉、士官、兵的警銜制度，由武警內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)、黃金、水電、交通、森林部隊(duì)和邊防、消防、警衛(wèi)部隊(duì)三大類組成，受國務(wù)院、中央軍事委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)。①而人民警察是國家公務(wù)員，實(shí)行警監(jiān)、警督、警司、警員的警銜制度，由公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄人民警察和人民法院、人民檢查院的司法警察構(gòu)成，那么從組織管理上看，武警名為警察，實(shí)為軍人，《武裝警察法》不是完全意義上的“警察法”。

廣義警察法，是指警察機(jī)關(guān)與警察人員為達(dá)成警察任務(wù)、行使警察職權(quán)，于執(zhí)行職務(wù)時所依據(jù)或執(zhí)行的一切法規(guī)范的總稱。根據(jù)警察法規(guī)范主體的不同可以分為公安機(jī)關(guān)警察法、國安機(jī)關(guān)警察法、司法機(jī)關(guān)警察法；根據(jù)內(nèi)容的不同可以分為警察組織法、警察行政法、警察刑事法、警務(wù)保障法、警察監(jiān)督法；根據(jù)警察法作用不同可以分為警察實(shí)體法、警察程序法。

（二）從“警察”的內(nèi)涵分析

“警察”一詞內(nèi)涵豐富，從詞義上看，“警察”，“警”之于前，“察”之于后，“警者，做戒也；察者，審視也。做戒實(shí)為預(yù)防；而審視乃在處理之適當(dāng)。是故警察者，其作用乃在事前應(yīng)當(dāng)機(jī)警預(yù)防一切危害事情之發(fā)生，而事后則當(dāng)詳明審察事情之是非，以為處理。”簡言之，詞面含義上的警察體現(xiàn)了事前預(yù)防和事后處理的警察工作的兩大核心內(nèi)容。圍繞“警察”的核心，現(xiàn)代各國各地區(qū)都建立了正式的警察制度、警察機(jī)關(guān)，也形成了專門從事警察工作的職業(yè)群體，從警察行為和警察主體的角度入手進(jìn)行分析，能夠更加直觀地認(rèn)識理解警察的概念——警察是國家以維護(hù)社會安全和秩序?yàn)槟慷M建的享有行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)的社會治安力量，其通過武裝的、行政的、刑事的手段進(jìn)行執(zhí)法或管理活動，是進(jìn)行社會安全管理、提供社會公共服務(wù)的職業(yè)群體。那么，能夠稱之為“警察法”的規(guī)范性法律文件，應(yīng)是一部對警察職業(yè)群體的職業(yè)活動和組織管理進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)的警察職業(yè)法。

二、公安法的概念

（一）從立法現(xiàn)狀分析

我國還沒有真正意義上的公安法，但從新中國成立以前黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行新民主主義革命過程中設(shè)立的治安保衛(wèi)機(jī)關(guān)的職能性質(zhì)以及配套的治安、保安法律法規(guī)的內(nèi)容和作用看，我國有公安法的法文化淵源。從1927年的中央特委下設(shè)保衛(wèi)科（特科），到土地革命時期黨在根據(jù)地建立了公安保衛(wèi)組織，都是黨的安全保衛(wèi)機(jī)關(guān)。抗日戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政府正式使用“公安”，此后各根據(jù)地先后成立了公安局，并頒布了大量的公安法規(guī)。在既有立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合法學(xué)理論和公安學(xué)基本原理以及當(dāng)前我國公安立法的現(xiàn)狀，公安法的概念可以分為廣義和狹義兩種。

狹義的公安法特指作為公安制度基本法的具體法律文件，即未來的《中華人民共和國公安法》，它應(yīng)由全國人大常委會制定，其法律地位應(yīng)當(dāng)是我國公安制度、公共安全關(guān)系、公安隊(duì)伍建設(shè)等方面基礎(chǔ)性、主干性的法律。并且在“新國家安全觀”中，公安所維護(hù)的社會公共安全作為一種“內(nèi)源性非傳統(tǒng)安全”被納入了國家安全的范疇，公安法作為調(diào)整社會公共安全關(guān)系的法律，還應(yīng)是國家安全法律體系的二級部門法。廣義的公安法是調(diào)整公共安全關(guān)系，確立公安機(jī)關(guān)性質(zhì)、職能、任務(wù)，規(guī)范公安行政執(zhí)法行為和刑事司法行為的各種法律規(guī)范的總稱。是由不同部門（公安行政法、公安法刑事法）、不同內(nèi)容、不同效力層次的公安法律規(guī)范構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一的整體，又可以稱之為公安法律體系或者公安法律部門。

（二）從“公安”的內(nèi)涵分析

“公安”一詞包括了“公”和“安”。據(jù)《說文解字》的解釋，“公”即“平分也”，表示共同的、公正的、無私的意思。“安”即定也，表示平靜、穩(wěn)定、安定的意思。那么，“公安”即表示社會秩序、公共財產(chǎn)、公民權(quán)利等社會整體的安定與安全的狀態(tài)。

僅從字面上來解釋公安是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在我國公安機(jī)關(guān)的是維護(hù)社會公共安全的職能部門，公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會公共安全的主要活動是公安工作，明晰公安機(jī)關(guān)、公共安全、公安工作的主要內(nèi)容，是全面理解和認(rèn)識“公安”內(nèi)涵的是三個重要面向。首先，“公安”作為機(jī)構(gòu)的名稱時，就是公安機(jī)關(guān)，公安部、公安廳、公安局是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)責(zé)明晰、具有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的工作機(jī)構(gòu)，是實(shí)施公安工作的載體；其次，從字面含義看“公安”相當(dāng)于“公共安全”的簡稱，結(jié)合我國公安的職責(zé)和任務(wù)，公安應(yīng)特指作為狹義公共安全的社會公共安全，內(nèi)容等同于刑法分則“危害公共安全”罪所侵害的客體，即人為的具有社會危害性的行為或事件。再次，“公安”作為預(yù)防、打擊和懲治犯罪為的實(shí)踐活動時特指公安工作。具體來說，公安工作是以維護(hù)公共安全為目標(biāo)和對象，通過政治、行政和法律的手段履行保衛(wèi)國家安全、維持社會秩序職責(zé)的專門工作。

綜合來講，公安是以公共安全為核心內(nèi)容、以公安機(jī)關(guān)和公安工作為載體及手段的綜合性概念，那么能夠稱之為“公安法”的規(guī)范性法律文件也是應(yīng)當(dāng)是以維護(hù)公共安全為立法目的，以規(guī)范和指導(dǎo)公安機(jī)關(guān)及公安工作為其主要內(nèi)容的公共安全法。

三、公安法與警察法的關(guān)系

（一）我國“公安”和“警察”的主體相互交叉

一方面，我國“公安”制度的誕生之初即與“警察”保持千絲萬縷的聯(lián)系。尤其是新中國成立后初期，公安與警察是基本相同的，幾乎所有警察的職責(zé)都由公安機(jī)關(guān)行使，在1983機(jī)構(gòu)改革后，原屬公安機(jī)關(guān)的間諜、特務(wù)案件偵查和監(jiān)獄工作從公安機(jī)關(guān)中分離出去，1995年人民警察法頒布之后，明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)是人民警察的組成部分之一，公安機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中產(chǎn)生的法律關(guān)系是受警察法的調(diào)整。另一方面，不能因?yàn)楣搀w制的改革和職責(zé)的分化而單純地將“公安”視為“警察”的一部分，因?yàn)樵诠矊W(xué)基礎(chǔ)理論里，“公安主體”是“公安警察”的上位概念，“公安”的范圍除了“公安警察”之外，還有承擔(dān)著企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體內(nèi)部保衛(wèi)職能的“社會治安力量”，其在人事關(guān)系屬于所在單位，在業(yè)務(wù)上受公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。這部分公安工作及公安人員是人民警察法未做規(guī)定的。

“公安”在我國的產(chǎn)生與發(fā)展并不依賴于警察，甚至在一定程度比警察的內(nèi)涵更為廣泛，在中國特色社會主義國家治理語境下，我國形成了以人民公安為核心價值的既有聯(lián)系又有區(qū)別公安制度和警察制度，那么，公安法與警察法作為與制度配套實(shí)施的規(guī)范性法律文件，應(yīng)是調(diào)整對象上的交叉關(guān)系與法律位階上的平等關(guān)系。

（二）警察法不能代替公安法

1.理論依據(jù)

2011年，國家教育部在嚴(yán)格控制新增一級學(xué)科數(shù)量的背景下，在《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科專業(yè)目錄》中增設(shè)了“公安學(xué)”和“公安技術(shù)”兩個一級學(xué)科，公安學(xué)屬于法學(xué)門類，下設(shè)有治安學(xué)、偵查學(xué)、和邊防管理三個專業(yè)，并且批準(zhǔn)中國人民公安大學(xué)設(shè)立公安學(xué)和公安技術(shù)二個一級學(xué)科博士和碩士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)，可以看出在大學(xué)學(xué)科設(shè)置上，有作為公安一級學(xué)科的公安學(xué)，并設(shè)置了博士、碩士學(xué)位培養(yǎng)，但沒有作為一級學(xué)科的警察學(xué)。因此公安學(xué)學(xué)科下設(shè)相關(guān)專業(yè)所涉及的具體公安關(guān)系也應(yīng)當(dāng)有專門的公安法進(jìn)行調(diào)整，僅僅依靠《警察法》從人才培養(yǎng)角度看，缺乏針對性性和科學(xué)性，也與公安法治化建設(shè)的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展目標(biāo)不相匹配。

2.現(xiàn)實(shí)依據(jù)

公安法能夠更好地體現(xiàn)我國公安制度的特殊性。當(dāng)代世界建立以“公安”為內(nèi)涵的社會公共安全管理制度的大國只有中國（大陸），包括中國香港、澳門、臺灣等地區(qū)都沒有公安制度，只有警察制度，所以，世界各國各地區(qū)僅有“警察法”而沒有“公安法”。公安制度的特殊性決定了“公安法”是我國特有的法律概念，也決定了公安法從功能上與警察法有所區(qū)別，公安法是關(guān)于國家安全和社會治安管理權(quán)力分配與運(yùn)行的公共安全法，警察法是以普遍意義上的警察職業(yè)為主體，對警察職業(yè)群體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范的警察職業(yè)的法。

[ 注 釋 ]

①<中華人民共和國武裝警察法>第三條：人民武裝警察部隊(duì)由國務(wù)院、中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級指揮相結(jié)合的體制.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]程琳.公安學(xué)通論[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2014.

[2]康大民.公安學(xué)基礎(chǔ)理論研究[M].北京：公安大學(xué)出版社出版，1987.

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[6]石啟飛.“公安”、“警察”關(guān)系之爭應(yīng)休矣”[J].遼寧警專學(xué)報，2006，5（3）.