法律援助便民服務(wù)窗口的地位與發(fā)展方向

文 都 勇

［安徽省司法廳法律援助工作處］

法律援助便民服務(wù)窗口的地位與發(fā)展方向

文 都 勇

［安徽省司法廳法律援助工作處］

滁州市法律援助中心

便民服務(wù)窗口是法律援助機(jī)構(gòu)面向社會(huì)受理法律援助申請(qǐng)、解答法律咨詢、開(kāi)展公共法律教育活動(dòng)的重要場(chǎng)所。安徽省2012年制定了《法律援助便民服務(wù)窗口建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，要求在臨街、一層、便于人員往來(lái)的場(chǎng)所設(shè)置便民服務(wù)窗口。省轄市窗口使用面積不低于200平方米，縣（市、區(qū)）的使用面積不低于100平方米。窗口設(shè)置柜臺(tái)式業(yè)務(wù)受理大廳，劃分接待區(qū)、等候區(qū)、12348值班區(qū)和私密會(huì)談室等功能區(qū)域。并從人員配備、服務(wù)規(guī)范等多方面，對(duì)窗口建設(shè)提出規(guī)范化、系統(tǒng)化的要求。經(jīng)過(guò)多年努力，現(xiàn)建成并良好運(yùn)行124個(gè)便民服務(wù)窗口，其中121個(gè)設(shè)立在臨街一層，占總數(shù)的97.58％。122個(gè)便民服務(wù)窗口設(shè)置了無(wú)障礙通道，占總數(shù)的98.39％。多年工作實(shí)踐表明，便民服務(wù)窗口是法律援助機(jī)構(gòu)聯(lián)系和服務(wù)群眾的主要平臺(tái)和通道，是司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)社會(huì)的重要依托。

便民服務(wù)窗口是受理法律援助案件的主場(chǎng)所。法律援助便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)除窗口外，還有工作站點(diǎn)。截至2015年底，安徽省在所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所、律師事務(wù)所、監(jiān)獄、看守所、法院、軍隊(duì)（所有建制團(tuán)級(jí)單位）、僑聯(lián)均已設(shè)立了法律援助工作站，全省共建立各類法律援助工作站3382個(gè)，相當(dāng)于法律援助便民服務(wù)窗口數(shù)量的27倍。但是從法律援助案件來(lái)源上看，窗口仍然是主場(chǎng)所。2015年，全省各地通過(guò)窗口受理法律援助案件39415件，占群眾直接申請(qǐng)法律援助總量的61.46％，窗口受理法律援助案件相當(dāng)于各類工作站受理法律援助量的1.6倍。

便民服務(wù)窗口是開(kāi)展法律服務(wù)咨詢的主渠道。法律援助面向社會(huì)提供法律咨詢的方式多種多樣，但便民服務(wù)窗口的來(lái)訪咨詢始終是法律援助機(jī)構(gòu)開(kāi)展法律咨詢的主陣地，群眾咨詢法律問(wèn)題主要是到便民窗口進(jìn)行。2014年，安徽省法律援助機(jī)構(gòu)接受來(lái)訪、來(lái)信、來(lái)電等法律咨詢190226人次，其中來(lái)訪咨詢?yōu)?42238人次，占全部咨詢總量的74.77％。2015年，安徽省法律援助機(jī)構(gòu)接受來(lái)訪、來(lái)信、來(lái)電等法律咨詢214659人次，其中來(lái)訪咨詢?yōu)?51990人次，占全部咨詢總量的70.8％。來(lái)訪咨詢所占比重比2014年又提高6.9個(gè)百分點(diǎn)。

便民服務(wù)窗口是司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)社會(huì)的重要平臺(tái)。雖然司法行政機(jī)關(guān)公共服務(wù)事項(xiàng)有很多種類，但便民服務(wù)窗口提供的法律援助服務(wù)始終占有突出位置。2015年，安徽省政府電子政務(wù)服務(wù)大廳上線，法律援助同戶籍戶照、社會(huì)保障、土地房產(chǎn)等一起，被列為面向個(gè)人提供辦事服務(wù)的主要服務(wù)事項(xiàng)。雖然司法行政機(jī)關(guān)下屬單位不只一家，但法律援助機(jī)構(gòu)及其便民服務(wù)窗口始終是開(kāi)展公共法律教育的主陣地。社會(huì)公眾特別是婦女、老年人、殘疾人、農(nóng)民工、軍人軍屬等群體對(duì)法律援助便民服務(wù)窗口的知曉率較高，對(duì)法律援助的知曉率基本等同于對(duì)便民服務(wù)窗口的知曉率。

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)”的目標(biāo)，但由于公共法律服務(wù)體系建設(shè)是新生事物，尚處在探索實(shí)踐之中，建在哪？如何建？怎么建？尚未有成熟的模式。而法律援助便民服務(wù)窗口經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和積累，已經(jīng)形成了一套成熟的服務(wù)供給模式，在社會(huì)公眾中影響甚廣。筆者認(rèn)為，公共法律服務(wù)體系建設(shè)可以法律援助便民服務(wù)窗口為依托和平臺(tái)，豐富內(nèi)容，形成體系，使之成為公共法律服務(wù)基地，成為以提供無(wú)償?shù)姆煞?wù)為基礎(chǔ)，以提供其他有償?shù)姆煞?wù)導(dǎo)引為配套的全方位、成系列供給法律服務(wù)的陣地，覆蓋城鄉(xiāng)，惠澤公眾。為達(dá)此使命，便民服務(wù)窗口建設(shè)也必須在科學(xué)規(guī)劃、合理布局，拓展功能、延伸領(lǐng)域，規(guī)范服務(wù)、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，改革機(jī)制、探索創(chuàng)新方面下功夫，打出便民服務(wù)窗口升級(jí)版。

一、合理布局便民服務(wù)窗口數(shù)量，保障法律援助基本公共服務(wù)均等化

目前，法律援助便民服務(wù)窗口布局不合理，阻礙了法律援助基本公共服務(wù)均等化。法律援助中心是根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)置的，每個(gè)縣（市、區(qū)）只有一個(gè)法律援助中心，每個(gè)法律援助中心只開(kāi)設(shè)一個(gè)便民服務(wù)窗口，服務(wù)半徑有限，不能滿足居民共享法律援助服務(wù)的需求，轄區(qū)內(nèi)困難群眾獲取法律援助的機(jī)會(huì)不平等。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃，合理布局。省級(jí)層面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)籌，提出方向目標(biāo)。市、縣應(yīng)當(dāng)銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃，根據(jù)城鄉(xiāng)人口分布情況，合理布局法律援助便民服務(wù)窗口數(shù)量，一個(gè)法律援助中心完全可以開(kāi)辟多個(gè)便民服務(wù)窗口。根據(jù)目前法律援助便民窗口的服務(wù)承載能力，大致應(yīng)當(dāng)安排每10～20萬(wàn)人擁有一個(gè)便民服務(wù)窗口。根據(jù)便民服務(wù)窗口的服務(wù)半徑，在空間上，窗口布局在城區(qū)大致應(yīng)當(dāng)形成“半小時(shí)服務(wù)圈”，在農(nóng)村應(yīng)當(dāng)保證“一小時(shí)服務(wù)圈”。

各地便民服務(wù)窗口實(shí)現(xiàn)通過(guò)困難群體數(shù)據(jù)庫(kù)提供便民服務(wù)

二、延伸服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)便民服務(wù)窗口法律服務(wù)功能完備化

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。法律援助參與社會(huì)治理是職責(zé)所在，使命所在。但目前，法律援助便民服務(wù)窗口的職能與參與社會(huì)治理的使命不相適應(yīng)。便民服務(wù)窗口是法律服務(wù)場(chǎng)所，群眾的法律需求是多種多樣的，而便民窗口的職能僅僅是受理法律援助案件、解答法律咨詢、代擬法律文書(shū)3種，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步延伸服務(wù)領(lǐng)域。法律服務(wù)從供給主體的性質(zhì)和消費(fèi)主體的劃分來(lái)看，分為公共法律服務(wù)和私人法律服務(wù)。法律援助、法治宣傳、法律咨詢、公共法律教育、法治文化建設(shè)、人民調(diào)解屬于公共法律服務(wù)，由政府提供。而律師、公證、鑒定、法律專業(yè)教育則屬于私人法律服務(wù)行業(yè)，由市場(chǎng)提供。筆者認(rèn)為，凡是由政府買單的公共法律服務(wù)，便民窗口都可以提供。比如，在法律咨詢對(duì)象上，要面向全體社會(huì)公眾，堅(jiān)持普遍無(wú)差別提供。在咨詢內(nèi)容上，對(duì)不屬于法律援助范圍內(nèi)的事項(xiàng)，也要積極提供指引性的法律信息、法律建議，引導(dǎo)公民依法行使權(quán)利、理性表達(dá)利益訴求。在工作形式上，可以在便民窗口設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)工作室，充分運(yùn)用非訴訟法律手段，引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)調(diào)解、和解等解決爭(zhēng)議，化解社會(huì)矛盾糾紛。

合肥市法律援助中心

淮北市法律援助中心

三、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加快便民服務(wù)窗口公共法律服務(wù)供給品牌化

法律援助是基本公共服務(wù)，也是政務(wù)服務(wù)的一種，法律援助便民窗口也是政務(wù)服務(wù)窗口，應(yīng)當(dāng)緊跟時(shí)代的步伐，加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以法律援助服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)法律援助基本公共服務(wù)均等化。不僅要制定刑事、民事、行政、勞動(dòng)仲裁、非訴訟等辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還要進(jìn)一步探索制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及法律援助機(jī)構(gòu)綜合管理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。不僅要出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，還要加強(qiáng)與標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，推動(dòng)成為地方標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。要著眼服務(wù)社會(huì)，面向公眾，區(qū)別功能定位，加快制訂省、市、縣3級(jí)便民服務(wù)窗口的評(píng)估指標(biāo)，統(tǒng)一場(chǎng)所規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一外觀視覺(jué)圖樣標(biāo)識(shí)，統(tǒng)一展現(xiàn)形象。要統(tǒng)一調(diào)配資源，建立司法行政機(jī)關(guān)公共法律服務(wù)協(xié)作配合機(jī)制，建立司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公共法律服務(wù)協(xié)同開(kāi)展機(jī)制。堅(jiān)持“一個(gè)窗口受理、一個(gè)場(chǎng)所服務(wù)”的原則，凡司法行政機(jī)關(guān)審批事項(xiàng)，統(tǒng)一放在各級(jí)行政服務(wù)中心；凡司法行政機(jī)關(guān)面向社會(huì)開(kāi)展的活動(dòng)，統(tǒng)一在便民服務(wù)窗口開(kāi)展。常態(tài)化在便民服務(wù)窗口開(kāi)展以案釋法、法治宣傳、法治文化活動(dòng)，以共同打造一個(gè)便民服務(wù)品牌、塑造一個(gè)法治文化形象。

四、動(dòng)員社會(huì)力量參與，推進(jìn)便民服務(wù)窗口職能社會(huì)化

“十二五”時(shí)期，雖然安徽省法律援助辦案量增長(zhǎng)3倍，但全省法律援助機(jī)構(gòu)工作人員始終保持在500人左右。全省大多縣（市、區(qū)）法律援助便民窗口只有1名工作人員，難以承擔(dān)繁重的任務(wù)。隨著便民服務(wù)窗口數(shù)量的增設(shè)、服務(wù)范圍的擴(kuò)大、職能的擴(kuò)充，人員力量不足的問(wèn)題日益凸顯。但在目前形勢(shì)下，增加機(jī)構(gòu)編制的老路已經(jīng)顯然行不通，增設(shè)便民窗口必須探索新模式、新途徑。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要明確提出“推動(dòng)供給方式多元化，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與”。這些為解決便民服務(wù)窗口人員力量不足的難題提供了新思路。完全可以采取購(gòu)買服務(wù)的方式，把法律援助便民服務(wù)窗口承擔(dān)的咨詢、代擬法律文書(shū)、代理和辯護(hù)、調(diào)解等公共法律服務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買機(jī)制，交由具備條件的社會(huì)力量、專業(yè)社會(huì)組織承擔(dān)。比如，在增設(shè)、新設(shè)的便民服務(wù)窗口，可以采取由法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)社會(huì)組織安排法律專業(yè)人員承擔(dān)接待、解答咨詢、開(kāi)展公共法律教育等相關(guān)工作，法律援助機(jī)構(gòu)以“打包”的方式購(gòu)買社會(huì)服務(wù)。通過(guò)簽訂合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確定付費(fèi)價(jià)格。通過(guò)以上途徑形成多層次、多方式的公共法律服務(wù)供給體系和供給模式。

五、轉(zhuǎn)變法律援助機(jī)構(gòu)職能，推動(dòng)便民服務(wù)窗口管理科學(xué)化

與動(dòng)員社會(huì)力量參與便民服務(wù)窗口服務(wù)相配套，與一個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)分開(kāi)、分設(shè)多個(gè)便民服務(wù)窗口的架構(gòu)相配套，法律援助機(jī)構(gòu)要大力推行辦案業(yè)務(wù)和管理業(yè)務(wù)相分離、服務(wù)和監(jiān)管相分離的模式，把主要精力轉(zhuǎn)移到案件的管理和質(zhì)量監(jiān)督上來(lái)，轉(zhuǎn)移到公共法律服務(wù)的監(jiān)管上來(lái)，轉(zhuǎn)移到公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和評(píng)價(jià)上來(lái)。國(guó)家層面可以建設(shè)研究交流平臺(tái)，承擔(dān)理論創(chuàng)新、教育培訓(xùn)、國(guó)際交流、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、服務(wù)規(guī)范等工作。省級(jí)層面可以建設(shè)指導(dǎo)培訓(xùn)監(jiān)督平臺(tái)，負(fù)責(zé)全省便民服務(wù)窗口人員的培訓(xùn)工作，制定地方標(biāo)準(zhǔn)，定向指導(dǎo)重點(diǎn)地區(qū)。市級(jí)層面、縣區(qū)級(jí)層面法律援助機(jī)構(gòu)是管理和監(jiān)督便民服務(wù)窗口的主體，主要的精力和工作應(yīng)放在監(jiān)督、評(píng)價(jià)和績(jī)效考核上。要善于以標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)便民服務(wù)窗口面向居民提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律援助服務(wù)及其他公共法律服務(wù)，以符合標(biāo)準(zhǔn)的方式向社會(huì)開(kāi)放，以標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)便民服務(wù)窗口的服務(wù)質(zhì)量。在開(kāi)展便民服務(wù)窗口的績(jī)效考核中，應(yīng)當(dāng)建立年度報(bào)告和信息披露、公眾監(jiān)督等基本制度。面向社會(huì)、邀請(qǐng)公眾參與便民服務(wù)窗口開(kāi)展公共法律服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與評(píng)價(jià)，考評(píng)結(jié)果作為政府購(gòu)買績(jī)效獎(jiǎng)懲的依據(jù)。

2016年5月20日，安徽省委省政府召開(kāi)法律援助工作會(huì)議