建立預(yù)算績(jī)效管理的長(zhǎng)效機(jī)制

胡鐵鳴

（湖北省測(cè)繪地理信息局測(cè)繪應(yīng)急保障中心，湖北 武漢 430071）

建立預(yù)算績(jī)效管理的長(zhǎng)效機(jī)制

胡鐵鳴

（湖北省測(cè)繪地理信息局測(cè)繪應(yīng)急保障中心，湖北 武漢 430071）

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作起步晚，頂層制度設(shè)計(jì)先天不足，存在管理規(guī)則不明、責(zé)任不清、人才缺乏等問題。要從頂層制度設(shè)計(jì)入手，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的剛性約束，加大績(jī)效評(píng)價(jià)手段與方法建設(shè)的力度，重視績(jī)效管理結(jié)果的反饋和應(yīng)用，發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的示范效應(yīng)。

預(yù)算績(jī)效管理；財(cái)務(wù)成本；績(jī)效評(píng)價(jià)體系；信息公開

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國(guó)財(cái)政管理體制的頂層設(shè)計(jì)賦予了新的內(nèi)涵，特別是針對(duì)財(cái)政預(yù)算資金管理中長(zhǎng)期存在的“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”等問題要持續(xù)開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，把“誰花錢”和“怎么花錢”有機(jī)結(jié)合起來，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分。這樣，從財(cái)政資金管理的角度看，預(yù)算資金處于全過程監(jiān)控之下，預(yù)算單位從過去的“要錢難”轉(zhuǎn)向“花錢難”，實(shí)際上倡導(dǎo)的是一種以績(jī)效為中心、對(duì)支出結(jié)果負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的精神。

一、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)際效果

“績(jī)效管理”這個(gè)概念不是我們首創(chuàng)，“績(jī)效管理”這一概念由20世紀(jì)70年代美國(guó)管理學(xué)家赫爾曼·阿吉斯在《績(jī)效管理》一書中提出。目前，績(jī)效管理不僅在發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛運(yùn)用，同時(shí)也推廣到了發(fā)展中國(guó)家，將績(jī)效管理用于預(yù)算管理工作中，就產(chǎn)生了預(yù)算績(jī)效管理。

績(jī)效管理20世紀(jì)90年代開始在我國(guó)政府管理中運(yùn)用，自從黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”后，各級(jí)政府管理職能才把績(jī)效管理逐步納入預(yù)算管理工作環(huán)節(jié)，特別是國(guó)家財(cái)政部為了加快部門預(yù)算管理，提高財(cái)政預(yù)算資金管理水平，在2005年專門出臺(tái)了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)辦法》，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作指明了方向。在不同的歷史時(shí)期，各地始終圍繞“完善預(yù)算績(jī)效管理制度，建立健全績(jī)效目標(biāo)確定、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用有機(jī)結(jié)合的預(yù)算管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算績(jī)效管理”的工作總要求，不斷探索新經(jīng)驗(yàn)新做法，在財(cái)政資金預(yù)算管理與監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)的示范作用，開創(chuàng)立預(yù)算績(jī)效管理工作新局面。

長(zhǎng)期以來，我們關(guān)注各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展顯性指標(biāo)的考評(píng)，如GDP、人均收入、財(cái)政收入等，對(duì)各級(jí)地方政府的行政績(jī)效考評(píng)也集中在上述指標(biāo)的好看上，不太注意我們管理活動(dòng)中的一些薄弱環(huán)節(jié)，比如錢是怎么花的，花的效果如何？哪些錢該花，哪些錢不該花？等等。近年來，各級(jí)預(yù)算單位按照財(cái)政部門部署，積極開展預(yù)算績(jī)效管理工作，工作有起色，有亮點(diǎn)，但整體上看，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理文化觀念尚未形成，預(yù)算績(jī)效管理法律體系還未建立，財(cái)政預(yù)算透明度普遍較差，科學(xué)合理的績(jī)效指標(biāo)體系尚未健全，特別是在當(dāng)下踐行“中央八項(xiàng)規(guī)定”的大背景下，有些地方或部門突擊花錢、亂花錢的現(xiàn)象仍然高發(fā)，需要進(jìn)行綜合治理，提高預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)性和針對(duì)性。

二、預(yù)算績(jī)效管理工作中存在的主要問題

一是預(yù)算績(jī)效管理的頂層制度設(shè)計(jì)缺失。由于全過程預(yù)算績(jī)效管理才剛剛起步，過去財(cái)政部作為全國(guó)財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理的組織者，側(cè)重于預(yù)算資金的分配，績(jī)效目標(biāo)編制指向不清、沒有系統(tǒng)的量化指標(biāo)作為支撐，導(dǎo)致各地財(cái)政監(jiān)督管理的大部分精力放在預(yù)算資金到哪里去了？什么時(shí)候去的？至于事后預(yù)算資金如何使用、效果如何大都關(guān)注不足。即使是在開展預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作的許多地方或部門，在評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一規(guī)則，有的還自定標(biāo)準(zhǔn)，人為操作，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量失真，破壞了績(jī)效評(píng)價(jià)的公信力和權(quán)威性。

二是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏系統(tǒng)性與合理性。評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)是否合理，是否科學(xué)，直接關(guān)系到績(jī)效考評(píng)的公正性和權(quán)威性。目前各級(jí)地方政府為了追求所謂的政績(jī)，熱衷于鋪攤子、上項(xiàng)目，在GDP、固定資產(chǎn)投資、合同資金等指標(biāo)上排位領(lǐng)先，過多地突出經(jīng)濟(jì)效益方面的績(jī)效，忽視了預(yù)算資金管理方面的問題，特別是投入與產(chǎn)出之間的合理搭配，加上設(shè)計(jì)的一些績(jī)效指標(biāo)之間沒有建立橫向的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，缺乏有機(jī)的整合，很難全方位反映部門績(jī)效管理的工作業(yè)績(jī)。因此，合理科學(xué)的指標(biāo)設(shè)計(jì)是提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作水平的前提和出發(fā)點(diǎn)。

三是預(yù)算績(jī)效管理流于形式。各級(jí)行政事業(yè)單位的資金來源、財(cái)政資金使用情況和預(yù)算編制執(zhí)行情況是我國(guó)財(cái)政監(jiān)督管理部門實(shí)施動(dòng)態(tài)管理的核心內(nèi)容，這種管理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)是通過提高預(yù)算資金使用的透明度和科學(xué)性來規(guī)避財(cái)政資金使用的風(fēng)險(xiǎn)，也是評(píng)價(jià)政府部門工作效能、完善人力資本配置結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需要。但是，由于缺乏激勵(lì)約束機(jī)制，預(yù)算和決算工作分離，事實(shí)上造成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞與以后年度的預(yù)算安排并沒有直接的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的正向評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制沒有真正建立起來。如此下去，績(jī)效信息公開、績(jī)效問責(zé)等方面進(jìn)展較慢的局面得不到徹底改觀，預(yù)算績(jī)效管理工作流于形式，績(jī)效考評(píng)的效果大打折扣。

四是專業(yè)人員缺乏。預(yù)算績(jī)效管理工作專業(yè)性強(qiáng)，門檻高，管理者一方面要有扎實(shí)的專業(yè)修養(yǎng)，不僅要用艱苦繁瑣的調(diào)查研究來收集資料數(shù)據(jù)，掌握大量有用信息，為預(yù)算績(jī)效管理打好基礎(chǔ)；還有借助基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算、分析、提出結(jié)論與評(píng)價(jià)意見或建議。另一方面，由于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作涉及面廣，大都涉及經(jīng)濟(jì)、管理、統(tǒng)計(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的相關(guān)專業(yè)知識(shí),對(duì)管理者的綜合素質(zhì)要求比較高。當(dāng)前，績(jī)效管理人才結(jié)構(gòu)不合理，通才缺乏，特別是那些既懂專業(yè)，又懂績(jī)效和財(cái)務(wù)管理復(fù)合型人才更是難求。

三、建立預(yù)算績(jī)效管理的長(zhǎng)效機(jī)制

首先，從頂層制度設(shè)計(jì)入手，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的剛性約束。一個(gè)地方或單位部門的工作績(jī)效如何，政府財(cái)政部門資金管理的效率如何需要有一個(gè)權(quán)威的系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系作支撐，不能依靠長(zhǎng)官意志，也不能受制于各類地方規(guī)章，而是要破除本本主義和形式主義，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，優(yōu)化政府財(cái)政資源配置效率，建立公共產(chǎn)品服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系。這個(gè)體系包括績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等諸多環(huán)節(jié)，涉及績(jī)效管理工作的具體流程和操作細(xì)則；要分級(jí)分類明確財(cái)政預(yù)算資金管理各相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)范圍和問責(zé)程序，把質(zhì)量控制落實(shí)到人、到崗，進(jìn)一步完善便于操作的實(shí)施細(xì)則及業(yè)務(wù)規(guī)范；嚴(yán)格按照財(cái)政部門有關(guān)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的要求，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地開展全過程預(yù)算績(jī)效考評(píng)，促進(jìn)全社會(huì)相關(guān)預(yù)算績(jī)效管理部門和單位守土有責(zé)，各負(fù)其責(zé)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的良性互動(dòng)。

其次，加大績(jī)效評(píng)價(jià)手段與方法建設(shè)的力度。我們要強(qiáng)化財(cái)政部門、預(yù)算單位的績(jī)效評(píng)價(jià)主體職責(zé)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)水平，不能離開有效的方法和手段。在方式方法上，要改變過去那種以自我評(píng)價(jià)、定性評(píng)價(jià)、成本效益分析為主的方法，全面實(shí)施自我評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合、定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相統(tǒng)一的方法，特別是以引入第三方評(píng)價(jià)為突破口，徹底擺脫人情評(píng)價(jià)、伙伴評(píng)價(jià)的弊端，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的公正性和權(quán)威性。當(dāng)前各地區(qū)、各部門評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，政出多門，嚴(yán)重干擾了財(cái)政部門預(yù)算資金管理的正常程序，要加快對(duì)預(yù)算資金管理績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)和修訂，調(diào)整不合理指標(biāo)設(shè)定，補(bǔ)充新考評(píng)指標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化那些突出績(jī)效特色，細(xì)化、量化的績(jī)效指標(biāo)；從分級(jí)分類管理的角度來加強(qiáng)各類標(biāo)準(zhǔn)值的收集和整理，使評(píng)價(jià)指標(biāo)大體能夠體現(xiàn)現(xiàn)有行業(yè)、專業(yè)的特點(diǎn)和評(píng)價(jià)要求，打破部門或地區(qū)歧視；對(duì)那些具有典型意義和代表性的行業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以像會(huì)計(jì)預(yù)算科目一樣在全國(guó)每年公布一次，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。

第三，重視績(jī)效管理結(jié)果的反饋和應(yīng)用。科學(xué)的績(jī)效管理的評(píng)價(jià)結(jié)果客觀上真實(shí)反映了一個(gè)單位或部門預(yù)算管理的效率，是衡量管理工作好壞的尺度，也是財(cái)政部門為相關(guān)單位以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，對(duì)于那些績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不好的單位，原則上不予安排或調(diào)減預(yù)算；而績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的單位，則會(huì)優(yōu)先安排預(yù)算。因此，財(cái)政部門不能把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果貼在墻上，寫在各類簡(jiǎn)報(bào)中，要把績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和結(jié)果及時(shí)反饋給被評(píng)價(jià)單位，督促其對(duì)照檢查，舉一反三，提高預(yù)算管理水平，降低支出成本，強(qiáng)化支出的責(zé)任意識(shí)。一方面，績(jī)效信息公開的工作要走在前面，要積極主動(dòng)地定期向政府部門、人代會(huì)等報(bào)送反饋績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，公之于眾，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果廣泛接受社會(huì)監(jiān)督，對(duì)民眾關(guān)注度高的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)要采取電視問政、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)等形式全過程公開，接受社會(huì)監(jiān)督。另一方面，要加強(qiáng)激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)，獎(jiǎng)罰分明，問責(zé)到人、到崗，不掩蓋矛盾和問題，不避重就輕，表揚(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，懲罰鞭策落后，發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的示范效應(yīng)。

[1] 夏先德．《預(yù)算績(jī)效管理要抓住六大關(guān)鍵點(diǎn)》．《中國(guó)財(cái)政》,2013年第4期．

[2] 李進(jìn)煥．《高校預(yù)算績(jī)效管理存在的問題及對(duì)策》．《三峽大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版),2015年第5期．

[3] 劉嬌．《淺議事業(yè)單位預(yù)算管理的問題與對(duì)策》．《企業(yè)研究》,2013年第9期．

[4] 程存軍．《預(yù)算松弛成因分析及對(duì)策》．《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》,2016年第2期．

[5] 唐碧海,范寶珠．《財(cái)政預(yù)算引入績(jī)效管理分析》．《珠江經(jīng)濟(jì)》,2004年第5期．

（責(zé)任編輯：李 ?。?/p>