淺析行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理

黃 璐

（南寧市舊城改建工作推進辦公室，廣西 南寧 530028）

淺析行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理

黃 璐

（南寧市舊城改建工作推進辦公室，廣西 南寧 530028）

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是政府履行公共職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)總量將會不斷攀升，管理難度也會越來越大。文章通過PEST分析模型和內(nèi)部環(huán)境分析，提出了一些優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的建議。

國有資產(chǎn)；資產(chǎn)管理；環(huán)境分析

一、引言

我國的國有資產(chǎn)可分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要來源于國有企業(yè)，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要來源于行政事業(yè)單位。長期以來，各級政府高度重視經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理，國有資產(chǎn)管理改革的成果主要集中體現(xiàn)在經(jīng)營性資產(chǎn)方面，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理改革呈現(xiàn)出明顯的滯后性。行政事業(yè)單位作為國家單位，不是經(jīng)營性的盈利機構(gòu)，其國有資產(chǎn)是政府履行公共職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，尤其是政府儲備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的資產(chǎn)充分發(fā)揮著服務(wù)的功能。根據(jù)馬斯洛尋求層次理論，社會從溫飽型向富裕型轉(zhuǎn)變的過程中，對公共服務(wù)的需求程度會越來越高。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)總量將會不斷攀升，管理難度也會越來越大。本文綜合運用PEST分析模型和內(nèi)部環(huán)境分析，尋找優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的新方法。

二、宏觀環(huán)境分析（PEST分析）

1、政治與法律環(huán)境因素。自財政部頒布實施《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等資產(chǎn)系列規(guī)章制度以來，確立了“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，初步構(gòu)建了管理制度框架，逐步規(guī)范資產(chǎn)配置、使用、處置等各環(huán)節(jié)管理。為了進一步貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神以及《中華人民共和國預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》，政府資產(chǎn)報告試點工作已經(jīng)啟動。財政部還先后印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》、《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實管理辦法》以及《關(guān)于開展2016年全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作的通知》等文件，于2016年1至10月對全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行全面清查。這些資產(chǎn)專項工作將有助于摸清我國政府家底、夯實政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)、防止國有資產(chǎn)流失、推進政府資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、加強地方政府性債務(wù)管理以及提高國家治理能力。

與此同時，《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》于2016年7月2日正式出臺，開啟了我國守護價值的法治新時代。它將使資產(chǎn)評估行業(yè)在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的改革進程中，更好地守護國有資產(chǎn)安全、保障交易各方價值權(quán)益，充分發(fā)揮防范國有資產(chǎn)流失、監(jiān)管國有資產(chǎn)資源的專業(yè)作用，夯實又一個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會管理同時進步的法律階梯。

2、經(jīng)濟環(huán)境因素。國有資產(chǎn)問題歷來是中國經(jīng)濟發(fā)展的熱點話題，關(guān)鍵在于國有資產(chǎn)是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是政府干預(yù)、調(diào)控經(jīng)濟、配置資源、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要工具。尤其在市場失靈的時候，通過政府意志的國有資產(chǎn)投入，可以彌補產(chǎn)業(yè)布局的不足，提高國家整體經(jīng)濟水平，實現(xiàn)廣大人民群眾生活水平的提高。最初國有資產(chǎn)只是為了適應(yīng)國家建立以后鞏固政權(quán)統(tǒng)治和維護社會公共秩序的需要，最早的國有資產(chǎn)主要集中在非生產(chǎn)性領(lǐng)域的國防、行政等方面，以及生產(chǎn)性領(lǐng)域的鹽鐵等專賣產(chǎn)品和自然資源方面。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國有資產(chǎn)的范圍逐漸延伸，不僅擴展到公共事業(yè)領(lǐng)域，還加強了對特殊產(chǎn)品、資源和重要行業(yè)的直接控制。

3、社會和文化環(huán)境因素。長期以來，我國受傳統(tǒng)國家結(jié)構(gòu)和儒家文化的影響，社會主流意識提倡知足忍讓，對政府的行為秉持“聽天由命”、“聽官為命”的態(tài)度。伴隨著改革開放，民眾的主人翁意識逐步提高，對于政府行為的關(guān)注度日趨上升，對于保障公民知情權(quán)的呼聲日益高漲。民眾迫切希望獲得政府信息，并參與國家治理?！皣匈Y產(chǎn)資源來之不易，是全國人民的共同財富?！痹?015年召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上，習近平總書記強調(diào)要完善國有資產(chǎn)資源監(jiān)管制度，強化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監(jiān)管。縱觀近幾年查處的案件和巡視發(fā)現(xiàn)的問題，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜，項目招投標、工程結(jié)算、物資采購、對外投資、產(chǎn)權(quán)交易等成為“重災(zāi)區(qū)”，有的相當嚴重，令人觸目驚心。

4、技術(shù)環(huán)境因素。隨著全球信息化的高速發(fā)展，陳舊落后的純?nèi)斯みM行國有資產(chǎn)管理模式和傳統(tǒng)的單機軟件輔助管理手段都比較難適應(yīng)當下的信息化新時代。近年來，政府越來越重視電子政務(wù)、網(wǎng)上辦公的新型模式，通過投入大量的資金，運用現(xiàn)代技術(shù)手段，探索建立保障行政運行的網(wǎng)絡(luò)平臺信息化管理系統(tǒng)，基本實現(xiàn)高效、動態(tài)及現(xiàn)代化管理。

在國有資產(chǎn)管理方面，根據(jù)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理需求，研發(fā)并推出了“行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”。只要通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)操作平臺，就可以實現(xiàn)資產(chǎn)購置入賬、調(diào)撥分配、出租出借、報廢處置、產(chǎn)權(quán)登記及資產(chǎn)清查等全過程管理。這套系統(tǒng)的成功研發(fā)與應(yīng)用，將進一步提升行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息化水平，有利于規(guī)范管理流程，實現(xiàn)全程動態(tài)監(jiān)管，提高工作效率。

三、內(nèi)部環(huán)境分析

1、資源分析。從資產(chǎn)形態(tài)分類來看，國有資產(chǎn)主要有三種形態(tài)：一是產(chǎn)權(quán)形態(tài)的國有資產(chǎn)；二是貨幣形態(tài)的國有資產(chǎn)；三是資源形態(tài)的國有資產(chǎn)。就產(chǎn)權(quán)形態(tài)的國有資產(chǎn)來說, 又由兩部分構(gòu)成：一是企業(yè)的產(chǎn)權(quán), 二是事業(yè)單位或者政府部門的產(chǎn)權(quán) 。結(jié)合國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀來看，一些地方的自然資源、文物文化資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源，由非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)后產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，在一定程度上容易出現(xiàn)多頭管理的局面。以南寧市為例，2016年6月28日，軌道交通1號線東段開通試運營，標志著正式邁入地鐵時代。由此衍生的地下空間開發(fā)利用（如平面廣告經(jīng)營權(quán)、地下空間經(jīng)營權(quán)）將成為政府又一重要公共資源形態(tài)的資產(chǎn)。如此重要的國有資產(chǎn)，如何避免多頭管理？如何防止尋租現(xiàn)象？如何杜絕無償或低價使用？這些問題將成為政府管理部門亟須研究解決的新課題。

2、能力分析。一是領(lǐng)導(dǎo)層不夠重視國有資產(chǎn)管理，普遍存在重購置、輕管理的觀念，缺乏國有資產(chǎn)管理的意識，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相脫節(jié)。二是在人才隊伍方面，不僅缺少專職、專業(yè)的資產(chǎn)管理人員，職責分工也不夠明確，甚至在一些單位由財務(wù)人員兼職資產(chǎn)管理，未有效落實內(nèi)部控制制度對不相容崗位實施相分離的管理要求。三是在資產(chǎn)使用效益方面，缺乏資源共享機制和調(diào)配手段，許多閑置資產(chǎn)無法實現(xiàn)再次利用，資源整合、共享共用水平較低，形成資產(chǎn)短缺與浪費并存的局面。四是由于歷史遺留問題，一些資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，賬目不健全，賬實不符，家底不清，造成資產(chǎn)底數(shù)失真。五是由于監(jiān)督機制的滯后，不能有效防范資產(chǎn)流失，一些單位存在管理制度混亂，資產(chǎn)處置不按規(guī)定程序報批、待報廢資產(chǎn)超低價變賣等問題。

3、核心競爭力分析。以前行政事業(yè)單位普通存在任人唯親的現(xiàn)象，人力資源的質(zhì)量不高，一些未接受專業(yè)教育的人成為了行政事業(yè)單位的主力軍，嚴重影響了行政事業(yè)單位的工作執(zhí)行力。隨著用人制度的改革和創(chuàng)新，人才選拔制度得到有效落實。通過強化人才選拔的監(jiān)控管理，為參與應(yīng)聘的人才提供一個公平、公正、公開的競爭環(huán)境，保證了綜合素質(zhì)能力過關(guān)的專業(yè)人才進入行政事業(yè)單位工作隊伍，提高了整體的人力資源素質(zhì)水平，為行政事業(yè)單位職能的有效發(fā)揮提供保障。

四、優(yōu)化國有資產(chǎn)管理的建議

1、樹立成本意識。繼續(xù)深入推進編制權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告、政府資產(chǎn)報告試點工作，使行政事業(yè)單位樹立起成本的意識。對資產(chǎn)的完整性和使用的有效性制定客觀公正的考核標準和考核方法，將單位負責人對資產(chǎn)的管理納入年度考核、日常審計和離任審計，考核與審計結(jié)果作為職務(wù)任免的重要參考依據(jù)。

2、設(shè)立專崗專人。一是設(shè)立專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)，例如在大單位設(shè)置專門的資產(chǎn)管理科，在小單位成立專門的資產(chǎn)管理小組。二是加強資產(chǎn)管理人才隊伍的建設(shè)，優(yōu)先選拔具備管理專業(yè)、統(tǒng)計專業(yè)、會計專業(yè)及計算機專業(yè)基礎(chǔ)的員工組建資產(chǎn)管理科（組），通過靈活多樣的培訓(xùn)機制，培養(yǎng)具有資產(chǎn)管理技能的業(yè)務(wù)骨干。三是實施價值管理與實物管理有效分離，財務(wù)人員負責資產(chǎn)的資金及會計賬管理，資產(chǎn)管理人員負責資產(chǎn)的實物及信息化管理，二者相互制約、相互監(jiān)督。四是建立有效的激勵約束機制和績效考核制度，提高績效考核的準確性、針對性和有效性，將員工績效與工資、獎金、升職、個人發(fā)展等緊密結(jié)合起來，進一步發(fā)掘員工潛能，激發(fā)主觀能動性，促使員工主動了解相關(guān)政策出臺的背景，深入學習相關(guān)文件、規(guī)章制度，創(chuàng)新工作思路，提高管理水平。

3、加強信息化建設(shè)。一是繼續(xù)推廣、升級和完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)功能模塊，推進資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的網(wǎng)上辦理，實現(xiàn)資產(chǎn)管理從“入口”到“出口”的全程動態(tài)監(jiān)控。二是繼續(xù)研究和推進資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、決算系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)和非稅收入管理系統(tǒng)等的對接，為編制與審核預(yù)算、決算、執(zhí)行政府采購及決策時提供參考依據(jù)。三是建立“公物倉”，集中地區(qū)、部門、單位之間的資產(chǎn)管理信息，合理調(diào)劑閑置資產(chǎn)、臨時機構(gòu)（如大型會議）購置的資產(chǎn)，提高資產(chǎn)利用率，厲行節(jié)約，降低行政成本。

4、做好清查核資工作。根據(jù)此次資產(chǎn)清查核資的契機，一要認真摸清家底，做好資產(chǎn)評估，清理不良資產(chǎn)，為下一階段在全國范圍編制權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告和政府資產(chǎn)報告提供真實、準確的資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。二要明確資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善產(chǎn)權(quán)登記，重點是理順由非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。三要建立健全符合本單位的國有資產(chǎn)管理制度，規(guī)范資產(chǎn)形成、使用、處置、監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)。

5、落實公開與監(jiān)督。一要按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定，積極穩(wěn)妥推進國有資產(chǎn)占有、使用情況的公開，提高政府辦公的透明度，減少和抑制貪污腐敗問題的滋生。二要重視各類媒體的監(jiān)督，暢通社會公眾的監(jiān)督渠道，發(fā)揮其第三方獨立監(jiān)督作用，積極推動和促進我國“陽光政府”、“透明政府”的建設(shè)進程。

五、結(jié)語

優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是個持久性的大工程，既要關(guān)注外部宏觀環(huán)境，確定影響資產(chǎn)管理的關(guān)鍵因素，預(yù)測這些關(guān)鍵因素未來的變化，以及這些變化對資產(chǎn)管理的影響程度和性質(zhì)、機遇與威脅，又要重視內(nèi)部環(huán)境的分析，識別行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理方面的優(yōu)勢和劣勢，任重而道遠。

[1] 郭海蓮．關(guān)于市場經(jīng)濟條件下國有資產(chǎn)職能的探討[J]．經(jīng)濟師,2006,(11):91-93．

[2] 劉紀鵬．論國有資產(chǎn)管理體系的建立與完善[J]．中國工業(yè)經(jīng)濟,2003,(4):37-45．

[3] 吳潔．全市行政事業(yè)單位“家底”大清查 涉及資產(chǎn)總量超700億[N]．昆明日報,2016-03-30(A04)．

（責任編輯：高 博）