政府部門內(nèi)部控制體系構(gòu)建淺探

欽州學(xué)院　羅福勇　梁芷銘

?

政府部門內(nèi)部控制體系構(gòu)建淺探

欽州學(xué)院羅福勇梁芷銘

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各方面取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但是在政府管理方面也引發(fā)出了不少問(wèn)題，如政府職能不明確、行政審批制度繁多、管理效率不高、貪腐情況嚴(yán)重等。為此，針對(duì)政府當(dāng)前存在的一系列問(wèn)題，實(shí)行政府體制改革迫切需要，制定一套完善、合理的政府部門內(nèi)部控制體系非常必要，該體系可以對(duì)政府在職能方面進(jìn)行明確的同時(shí)，還可以有效對(duì)政府行政方面存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，從而提高政府辦事效率。

一是內(nèi)部控制的原則。（1）全面性原則。全面性原則是指政府部門內(nèi)部控制體系要在政府部門及所屬單位的各項(xiàng)工作及日常事務(wù)中發(fā)揮其決策和監(jiān)管功能。一方面，行政權(quán)力可分為決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)三種，行政權(quán)力的劃分要滿足政府體制改革的核心內(nèi)容及思想，也就是要建立相互制約、相互協(xié)作的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)的管理機(jī)制。在政府的一些大部門中，內(nèi)部控制體制實(shí)際就是采用政府治理的方式，通過(guò)決策來(lái)劃分利益，通過(guò)執(zhí)行來(lái)創(chuàng)造利益，通過(guò)監(jiān)督進(jìn)行利益分配。另一方面，政府所有部門都涵蓋在政府部門內(nèi)部控制體系內(nèi)，也包括政府部門的子單位，這體現(xiàn)了全面性原則，讓政府的各項(xiàng)事務(wù)及人力資源均在管理范圍之中。（2）重要性原則。內(nèi)部控制應(yīng)立足于全面控制，注重重要業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)性高的業(yè)務(wù)，做到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。重要性原則要求政府在處理和執(zhí)行內(nèi)部控制時(shí)，既要注重關(guān)鍵部門，也要關(guān)注一般情況，切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作。（3）制衡性原則。相互制衡是內(nèi)部控制體系的核心內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)政府部門不同機(jī)構(gòu)不同崗位之間相互制約和相互分離是制衡性原則的主要體現(xiàn)。第一，構(gòu)建相互獨(dú)立相互制約的治理架構(gòu)。治理架構(gòu)是將政府行政權(quán)力進(jìn)行分解，主要表現(xiàn)為對(duì)事物具有決策、監(jiān)督和執(zhí)行三種權(quán)力，其中決策權(quán)由政府部門領(lǐng)導(dǎo)組行使，執(zhí)行權(quán)由政府內(nèi)各部門或者子部門行使，監(jiān)督權(quán)由相應(yīng)的黨政監(jiān)督機(jī)關(guān)行使。第二，根據(jù)職能要求合理配置政府部門。政府部門的設(shè)立是對(duì)政府行政權(quán)力的分解，部門內(nèi)人員的配置情況則是對(duì)部門行政權(quán)力進(jìn)一步進(jìn)行分解逐步落實(shí)到崗位和個(gè)人，從而明確每個(gè)崗位每個(gè)人的工作職責(zé)，做到權(quán)力與職責(zé)相匹配。第三，堅(jiān)持效率優(yōu)先，統(tǒng)籌服務(wù)目標(biāo)和公益目標(biāo)。制衡性原則要求政府對(duì)其行政職能、部門設(shè)置及崗位人員三者之間進(jìn)行權(quán)衡，減少濫用職權(quán)等現(xiàn)象，將政府部門的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)降至最低。（4）適應(yīng)性原則。適應(yīng)性原則是指政府部門的規(guī)模、人員配置、部門管理模式及業(yè)務(wù)范圍等需要根據(jù)不同情況的做不同調(diào)整。首先，政府部門的規(guī)模設(shè)定是內(nèi)部控制體系的考慮因素之一，不同級(jí)別的政府，在人員配置和部門設(shè)置方面都存在較大的差異，需要進(jìn)行區(qū)分管理。其次，內(nèi)部控制需對(duì)政府部門的業(yè)務(wù)范圍及風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行考慮。最后，政府部門應(yīng)該在相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上根據(jù)不同情況對(duì)政府部門的配置進(jìn)行優(yōu)化改變。（5）權(quán)責(zé)相對(duì)原則。權(quán)責(zé)相對(duì)原則是指政府部門具有多大的權(quán)利也需要相應(yīng)承擔(dān)多大的責(zé)任。一方面，權(quán)責(zé)相對(duì)原則是可使政府部門在對(duì)事物的決策、執(zhí)行過(guò)程中消極不作為而引起不良影響的行為進(jìn)行懲處的原則。另一方面，權(quán)責(zé)相對(duì)原則也對(duì)政府部門的權(quán)利范圍和職責(zé)范圍進(jìn)行明確界定，強(qiáng)調(diào)政府部門的權(quán)利同責(zé)任相對(duì)等，不宜讓權(quán)利和責(zé)任失衡。

二是內(nèi)部控制的要素。（1）內(nèi)部環(huán)境。第一，組織架構(gòu)構(gòu)建。組織架構(gòu)是各部門對(duì)部門內(nèi)人員權(quán)責(zé)、編制、工作要求等問(wèn)題的一種安排。在政府內(nèi)部環(huán)境中組織架構(gòu)處于最基礎(chǔ)的地位，它包括結(jié)構(gòu)治理、子單位設(shè)置和職權(quán)的明確，政府部門的結(jié)構(gòu)治理涵蓋了決策結(jié)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)這三個(gè)機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)分配。首先，根據(jù)決策事項(xiàng)性質(zhì)的不同將政府部門的決策機(jī)構(gòu)劃分為領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)議以及預(yù)算委員會(huì)兩種，其中領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)議的成員由單位的主要領(lǐng)導(dǎo)組成，領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)議的職責(zé)主要是對(duì)單位內(nèi)的除資金費(fèi)用預(yù)算以外的事項(xiàng)進(jìn)行決策。預(yù)算委員會(huì)成員主要由政府部門的領(lǐng)導(dǎo)及各科室或子單位的負(fù)責(zé)人組成，這樣可以讓政府部門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算更加合理可靠，也可以進(jìn)一步提高部門的透明度。其次，應(yīng)該由審計(jì)部門、紀(jì)檢部門和監(jiān)察部門組成政府部門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其中審計(jì)部門應(yīng)該直屬于預(yù)算委員會(huì)，從而確保審計(jì)部門的獨(dú)立性，在對(duì)政府部門的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計(jì)時(shí)可以不受干擾，紀(jì)檢部門主要是對(duì)政府部門中人員的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保部門內(nèi)沒(méi)有貪污腐敗問(wèn)題，監(jiān)察部門主要是對(duì)政府部門內(nèi)相關(guān)政令是否暢通進(jìn)行監(jiān)察，確保政府部門辦事高效、盡職盡責(zé)。第二，人力資源政策制定。人力資源是政府部門不斷發(fā)展的動(dòng)力，在政府部門內(nèi)部控制體系中，人既是內(nèi)部控制的主體，也是內(nèi)部控制的客體，對(duì)內(nèi)部控制體系的發(fā)展與制定具有主觀能動(dòng)作用。政府部門應(yīng)在內(nèi)部控制體系中制定相應(yīng)的人力資源政策，通過(guò)政策引導(dǎo)促進(jìn)職員發(fā)展，將員工道德修養(yǎng)和綜合素質(zhì)的提升作為員工考核提拔的重要依據(jù)。最后，營(yíng)造良好的部門文化。在政府部門中，部門文化主要表現(xiàn)為部門職員在日常工作中所表現(xiàn)出來(lái)的精神面貌，政府部門可以通過(guò)加強(qiáng)部門職員的文化素養(yǎng)和培育職員積極向上的人生觀價(jià)值觀，營(yíng)造良好的部門文化，加強(qiáng)對(duì)部門管理，提升政府形象。

（2）評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。首先，明確宏觀風(fēng)險(xiǎn)。第一，執(zhí)政過(guò)程中面臨行政人員濫用職權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門作為公共部門，掌握許多公共權(quán)力，加之當(dāng)前我國(guó)法律法規(guī)不健全，對(duì)公共權(quán)力還無(wú)法做到有效監(jiān)督和制約。第二，政府部門掌管著大量資金，資金使用效率不高，而且存在被人貪污挪用的風(fēng)險(xiǎn)。第三，政府資源分配不合理的風(fēng)險(xiǎn)。政府職能轉(zhuǎn)變還沒(méi)有完成，行政手段支配資源存在較大空間，容易導(dǎo)致資源支配不均。其次，確定微觀風(fēng)險(xiǎn)。微觀風(fēng)險(xiǎn)是指在業(yè)務(wù)活動(dòng)及流程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，主要是政府采購(gòu)、政府預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)政收支等方面。政府采購(gòu)方面存在的風(fēng)險(xiǎn)主要是采購(gòu)是否科學(xué)、采購(gòu)模式是否規(guī)范；政府預(yù)算管理存在的風(fēng)險(xiǎn)有預(yù)算是否合理，預(yù)算的執(zhí)行、分析及考評(píng)是否科學(xué)；政府財(cái)政收支的主要風(fēng)險(xiǎn)有財(cái)政收支是否平衡以及相關(guān)操作是否規(guī)范等。

（3）控制活動(dòng)。第一，建立預(yù)算管理體系，以預(yù)算管理為主線，資金管理為核心。預(yù)算管理體系主要是對(duì)預(yù)算進(jìn)行控制，預(yù)算是政府部門對(duì)一年工作經(jīng)費(fèi)的評(píng)估，政府部門中所有工作都與政府預(yù)算掛鉤。預(yù)算管理體系由事前規(guī)劃、事中控制和事后記錄三階段組成。事前規(guī)劃主要是對(duì)預(yù)算的審核，預(yù)算審核是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)。事中控制主要是對(duì)政府部門的預(yù)算進(jìn)行批復(fù)、執(zhí)行申請(qǐng)等。事后記錄對(duì)是政府部門中各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行登記，然后由會(huì)計(jì)部門對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及糾偏。第二，新建授權(quán)審批環(huán)節(jié)。授權(quán)審批是政府工作非常重要的一部分，授權(quán)批復(fù)影響政府資金的使用效率及結(jié)果。授權(quán)審批環(huán)節(jié)要求政府部門的經(jīng)費(fèi)需經(jīng)上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)的審批之后才可使用，這樣可以規(guī)范政府經(jīng)費(fèi)的使用，責(zé)任到人，提高資金使用效率。

（4）信息與溝通。首先，建立內(nèi)部報(bào)告制度。內(nèi)部報(bào)告是為了使政府部門領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)決策需要而建立的一種對(duì)部門內(nèi)各方面信息的反饋表，內(nèi)部報(bào)告主要是收集政府部門內(nèi)財(cái)務(wù)狀況以及部門資金使用情況的信息，為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供依據(jù)。其次，建立反舞弊機(jī)制。反舞弊機(jī)制中應(yīng)包括四道程序：書面及書面的規(guī)章制度、部門內(nèi)的控制措施、政府部門內(nèi)部審計(jì)、部門外審計(jì)。為適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，還可將預(yù)算委員會(huì)、監(jiān)察部門等納入反舞弊管理部門，充實(shí)監(jiān)管機(jī)制。最后，構(gòu)建內(nèi)部控制信息體系。內(nèi)部控制信息化體系是指將內(nèi)部控制的理念、內(nèi)部控制手段等通過(guò)一定手段嵌入系統(tǒng)，通過(guò)該系統(tǒng)來(lái)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行系統(tǒng)化管理。

（5）內(nèi)部監(jiān)督。第一，制定內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是對(duì)政府部門內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)、分析、再評(píng)價(jià)，在分析評(píng)價(jià)過(guò)程中逐步對(duì)政府事務(wù)中存在的問(wèn)題進(jìn)行自我完善，防范日常工作中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，保證政府事務(wù)在正確的軌道上運(yùn)行。第二，制定內(nèi)部審議機(jī)制。通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)政府部門中存在的缺陷漏洞并及時(shí)糾偏，減少政府部門政務(wù)工作的風(fēng)險(xiǎn)。將審計(jì)工作機(jī)制化規(guī)范化，對(duì)政府工作進(jìn)行有效審計(jì)，充分發(fā)揮監(jiān)督核查的作用。第三，建立監(jiān)察制度。監(jiān)察部門是對(duì)政府部門中各項(xiàng)政令的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管以及對(duì)違法亂紀(jì)行為進(jìn)行查處。通過(guò)設(shè)立監(jiān)察機(jī)制，可以有效防范政府部門內(nèi)的違法亂紀(jì)等不法行為，還可以減少政府部門在執(zhí)行各項(xiàng)政務(wù)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，確保政務(wù)暢通，提高工作效率。第四，建立績(jī)效考核制度。通過(guò)績(jī)效考核制度，可以全面客觀的對(duì)政府職員進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化對(duì)政府行政人員的約束，還可以進(jìn)一步激發(fā)政府職員的活力，充分發(fā)揮政府行政人員的潛在職能，建設(shè)高效政府。

（編輯陳玲）