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    環(huán)保部門可以發(fā)行綠色國債

    2016-12-27 12:10:11陳功
    中國證券期貨 2016年11期
    關(guān)鍵詞:環(huán)保部國債財(cái)政部

    中國的國債發(fā)行人是財(cái)政部,現(xiàn)在財(cái)政部每年發(fā)行的國債已達(dá)到相當(dāng)大的規(guī)模。如2015年財(cái)政部全年國債發(fā)行規(guī)模首次突破2萬億元,達(dá)到2.1萬億元,其中儲(chǔ)蓄國債發(fā)行3000億元;2015年末國債余額實(shí)際數(shù)為106599.59億元;2016年末國債余額限額為125908.35億元。

    中國的國債總體上看還是非常受歡迎的交易品種,老百姓對(duì)國債還是非常買賬的。迄今,我國國債的持有者為個(gè)人居多,機(jī)構(gòu)投資者居少。從2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,個(gè)人投資者的比例從未低于50%。國債市場的機(jī)構(gòu)投資者主要有社會(huì)保障基金、保險(xiǎn)公司以及投資基金三類,不過,它們持有的國債比例不高,如社會(huì)保障基金投資國債每年的金額保持在20-60億元,保險(xiǎn)公司雖然從數(shù)量上看己經(jīng)不少,但其投資國債的比重很低;證券基金投資國債在一定程度上促進(jìn)了國債發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大。

    值得一問的是,這些國債發(fā)行之后都用于哪些領(lǐng)域了?無非是投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共部門,用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實(shí)事求是地說,也有一部分用于污染環(huán)境。不過這沒有辦法,財(cái)政部是從宏觀經(jīng)濟(jì)大局考慮問題的,只要搞建設(shè)就會(huì)有污染,差別只是污染大小的問題,財(cái)政部畢竟不是環(huán)保部門。

    問題是,環(huán)保部門可以發(fā)債嗎?

    我的研究結(jié)果是,可以!這就是綠色債券。中國現(xiàn)在已經(jīng)是世界上最大的綠色債券發(fā)行國,像興業(yè)銀行和青島銀行發(fā)行的債券規(guī)模達(dá)到了75億美元,中國銀行在7月份也發(fā)行了30億美元的綠色債券,規(guī)模上令人滿意,市場反響也不錯(cuò)。中國的“十三五”規(guī)劃明確提出,要搞“綠色金融”,但怎么搞,還沒有十分明確。從技術(shù)上看,由市場主體來搞更容易一些,像興業(yè)銀行和中國銀行那樣的搞法就可以,但也可以由政府部門來搞,雖然法律上會(huì)一些障礙,但這是好事,也是大趨勢,有關(guān)障礙并非不可破除。在中國,最大環(huán)保部門就是國務(wù)院部委序列的環(huán)保部了,它作為一個(gè)發(fā)債主體,可以強(qiáng)化整個(gè)社會(huì)的環(huán)保意識(shí),推進(jìn)環(huán)保工作的進(jìn)行。對(duì)于環(huán)保部來說,過去搞環(huán)保只有一個(gè)行政杠桿可以用,如果能發(fā)綠色國債,就多出來一個(gè)資本杠桿,環(huán)境保護(hù)工作的力度將會(huì)得到真正加強(qiáng)。綠色國債就是一種特殊的財(cái)政資源,環(huán)保部如果支配這一部分錢,那就要把環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)做好,才能拿錢。這樣一來,環(huán)保部的工作將會(huì)躍上一個(gè)新臺(tái)階。

    當(dāng)然,從財(cái)政規(guī)則來考慮,由財(cái)政部發(fā)行綠色債券,再全額交付環(huán)保部支配,也是可以考慮的一種辦法??傊?,綠色債券機(jī)制的關(guān)鍵是,必須有一個(gè)真正的綠色系統(tǒng)來配套執(zhí)行、落地,才會(huì)有實(shí)際的效果。錢如果都混在一起使用,那是看不出來效果的。

    根據(jù)國外的統(tǒng)計(jì)和分析,中國每年最少需要2萬億到4萬億人民幣的投資,才能滿足解決氣候變化問題的需求,由于政府提供的資金不足以支持所有項(xiàng)目,估計(jì)有多達(dá)85%至90%的投資將會(huì)來自私營領(lǐng)域。事實(shí)上,中國政府也已經(jīng)宣布計(jì)劃于2016年發(fā)行3000億人民幣的綠色債券。今后要做的,環(huán)保部成立一家國家綠色金融公司專門搞綠色債券的發(fā)行。這樣一來,中國的環(huán)保部實(shí)際上就成為世界上第一個(gè)搞綠色國債的政府部門了。我個(gè)人認(rèn)為,李克強(qiáng)總理的國務(wù)院非常值得在這方面搞一點(diǎn)創(chuàng)新,跨越的步子大一點(diǎn)。這對(duì)人民幣國際化和應(yīng)對(duì)氣候變化,都是極為重要的。

    從國際上來看,綠色債券的總規(guī)模和發(fā)行主體并不多。比如,目前與氣候相關(guān)的債券市場存量是6940億美元。而發(fā)行人主體不多,在運(yùn)輸領(lǐng)域大約有148個(gè)發(fā)行人,能源領(lǐng)域有84個(gè),水資源領(lǐng)域有84個(gè),廢棄物和污染控制領(lǐng)域的發(fā)行人大約有27個(gè),土地方面的發(fā)行人只有17個(gè)。從國際上這些數(shù)據(jù)來看,中國環(huán)保部發(fā)行綠色國債將有很大的空間。

    要指出的是,發(fā)行綠色國債的做法與資本過剩有重大關(guān)系,實(shí)際上,這個(gè)創(chuàng)意就是從資本過剩的理論框架而來(關(guān)于資本過剩的理論分析及影響,詳見《顛覆世界的城市化》,陳功,2015年9月)。正是因?yàn)橘Y本過剩,市場上浮濫的頭寸很多,所以才有可能把過剩的資本引導(dǎo)到正面消耗方面,而不要引導(dǎo)到負(fù)面消耗方面,比如戰(zhàn)爭,或者投向過剩產(chǎn)業(yè)繼續(xù)制造環(huán)境污染。

    要指出的是,綠色國債能夠用于很多超遠(yuǎn)期的事情,比如氣候項(xiàng)目,這在全球國際政治和外交領(lǐng)域的影響都非常大。而綠色國債投入到長期環(huán)保項(xiàng)目,非常適合用于熨平資本過剩的波瀾,也非常有助于政府改革。我在《顛覆》一書里講過一個(gè)重要觀點(diǎn):未來的政府要轉(zhuǎn)型成為公共福利組織。而要做到這一點(diǎn),政府得有資源做這些事情,綠色國債就是這樣一個(gè)工具。

    形勢變化對(duì)中國政府的要求也發(fā)生了改變。過去政府的眼光就是一個(gè)五年計(jì)劃,能有個(gè)5年、10年的眼光就算夠遠(yuǎn)的了。但現(xiàn)在的世界要求我們必須要有100年的眼光,還要有工具給政府,這樣世界各國的政府部門就在不知不覺當(dāng)中發(fā)生轉(zhuǎn)型了,這就是我所說的政府成為“公共福利組織”一說的由來。(感謝新浪財(cái)經(jīng)意見領(lǐng)袖供稿,本文作者陳功,安邦咨詢創(chuàng)始合伙人、首席研究員、博士后導(dǎo)師、著名智庫學(xué)者、信息分析權(quán)威專家。他是“新絲綢之路”的最早研究者,中國版馬歇爾計(jì)劃提倡者,他同時(shí)也是中國陸權(quán)理論的最早研究者。研究方向主要是基于信息分析的地緣政治戰(zhàn)略和城市發(fā)展戰(zhàn)略。陳功先生長期擔(dān)任中國體制改革研究會(huì)理事,多所中國大學(xué)的教授及博士后導(dǎo)師。)

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