基于社會治理視角的信訪制度改革研究

姚忠偉

摘 要：隨著改革全面深化，經濟社會加速轉型，信訪工作出現了諸多新情況、新問題，信訪制度也在不斷改革前行。在全面推進依法治國的背景下，信訪制度改革之路究竟該如何走，是理論界和實務界共同關注探索的重大課題。本文從社會治理的視角，認為信訪制度改革應堅持黨政主導、多元參與，實現信訪治理的系統(tǒng)化；運用法治思維和法治方式，實現信訪治理的法治化；注重疏導、加強引導，實現信訪治理的綜合化；標本兼治、重在治本，實現信訪治理的源頭化。

關鍵詞：社會治理；信訪制度；改革

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）11-0049-02

社會治理是國家治理的重要組成部分。信訪工作作為黨和政府的一項重要工作和社會治理的基礎性工作，是推進國家治理體系和治理能力現代化不可或缺的組成部分。當前，我國社會矛盾凸顯、信訪問題突出，信訪活動在相當長的一段時期內仍將保持高發(fā)、多發(fā)的態(tài)勢。如何適應推進“四個全面”新形勢的要求，改革完善信訪制度，成為當前理論界和實務界共同關注探索的重大課題。

一、社會治理視角的解析

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大決定，并把它作為全面深化改革的總目標之一，是新一屆中央領導集體在新形勢下做出的重大戰(zhàn)略部署。作為國家治理現代化的重要支撐，黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”，闡述了一個新的執(zhí)政理念——社會治理。自此，“社會治理”逐漸取代“社會管理”。

“治理”的概念，在20世紀后半期隨著新公共管理理論的風行而得到學界和政界的青睞。社會治理是在一個既定的空間范圍內由多元行動者運用各自權威對社會組織、社會事務和社會生活進行規(guī)范、協調和服務的過程，其目的是滿足社會需求，維持社會秩序。社會治理和社會管理概念有著重大的區(qū)別：在理念上，強調把社會治理作為一門科學，講究辯證法，處理好活力和秩序的關系；在方法上，強調堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理；在手段上，強調不能簡單依靠打壓管控、硬性維穩(wěn)，還要重視疏導化解、柔性維穩(wěn)；在主體上，強調注重動員組織社會力量共同參與。

毫無疑問，作為社會治理重要組成部分的信訪制度改革，必須體現社會治理的理念，遵循社會治理的原則，創(chuàng)新社會治理的方式。

二、信訪制度改革的評析

（一）黨的十八大以來信訪制度改革概述

黨的十八大以來，我國信訪工作制度改革有序推進，以落實依法逐級走訪、強化初信初訪辦理等為重點，“陽光信訪”在全國信訪系統(tǒng)迅速推開。2013年11月，國家信訪局出臺了《關于完善信訪事項復查復核工作的意見》，健全完善依法終結機制，改革考核評價問責機制。2014年2月，中辦、國辦印發(fā)了《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》。2014年4月，國家信訪局出臺了《關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》。2014年10月，國家信訪局出臺了《關于進一步加強初信初訪辦理工作的辦法》。2014年12月，國家信訪局出臺了《信訪事項辦理群眾滿意度評價工作辦法》等等，信訪制度改革取得一定成效。

（二）信訪制度改革存在問題分析

長期以來，我們基于社會管理的沉疴，習慣于用行政化的思維、行政化的方式和手段解決信訪問題。從社會治理的角度看，當前信訪制度改革仍存在以下問題。

1.信訪治理的社會參與度不高。當前正在進行的信訪制度改革，更多是從政府的角度規(guī)范自身的行為，對社會力量參與信訪治理幾乎沒有規(guī)定，僅僅在信訪工作考核中強調了考核群眾滿意率。從實際效果來看，在信訪治理過程中，政府及其相關部門往往吃力不討好，政府賣力群眾卻不買賬。

2.信訪治理的法治化程度有待提升。一些干部對信訪在思想認識上存在偏差，把信訪等同于過去的“告狀”，只要有信訪人反映問題，就認為是無理取鬧，是給政府添麻煩，是與黨和政府作對。一些地方黨委政府出臺相關規(guī)定，將越級上訪尤其是進京上訪定義為“非法上訪”，并開展集中治理等工作。有些地方和部門在處理信訪問題上有隨意性，有較濃厚的行政命令和長官意志，不能依法正確處理信訪問題，使許多問題得不到及時妥善的處理。更有甚者“花錢買穩(wěn)定”，為求得一時一事的解決，不惜突破法律法規(guī)和政策規(guī)定，結果反而引起攀比和新矛盾。對有違法行為的上訪人，不能果斷采取法律手段進行處置。

3.信訪治理的方式仍舊比較簡單。長期以來，盡管信訪機構普遍建立，但是，其本身不具有解決問題的權力和能力，問題的最終處理還得“仰仗”那些“位高權重”的部門。因為信訪所涉及的基本上都是很棘手的問題，所以信訪案件處理的結果往往取決于地方領導的重視程度。在實際工作中，地方信訪工作“維穩(wěn)”的責任加強，“維權”的職責相應就弱化。信訪治理更多地體現出傳統(tǒng)社會管理的“維穩(wěn)”思維，采取方式以“防范管控”為主。

4.信訪治理的源頭化遠遠不夠。各級信訪部門把推動信訪問題的“事要解決”作為信訪工作的核心任務，采取領導包案、公開聽證、綜合協調、督察督辦、聯席會議、專項資金救助等方法，取得了顯著成效，但是信訪部門責重權輕的“二傳手”現象沒有得到根本改變，信訪事項的解決依賴于“有權處理的行政機關”的重視。從政府及其部門的角度來看，對于信訪部門交辦的信訪事項，也滿足于一時一事的解決和獲得信訪人和信訪部門的滿意評價，而忽視了社會矛盾的源頭預防、排查發(fā)現和第一時間在最基層的化解。

三、深化信訪制度改革的探析

（一）堅持黨政主導、多元參與，實現信訪治理的系統(tǒng)化

加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與社會治理是社會治理的基本原則。社會力量參與信訪工作，可以避免政府“自說自話”的情況，打破信訪人“官官相護”的顧慮，消弭雙方之間的不信任感，改變“政府賣力群眾卻不買賬”的困境。

一是完善社會力量參與信訪訴求疏導分流制度。許多信訪訴求本身就雜糅著行政、司法等各項內容，哪些由業(yè)務辦理途徑解決，哪些由法定救濟途徑解決，不僅老百姓搞不清楚，許多職能部門也摸不著頭腦。借鑒深圳等地做法，建立以“訪前法律工作室”為基礎的“訪前疏導分流銜接機制”，通過引入專業(yè)法律團隊開展訪前甄別疏導、訪中依法化解、訪后跟蹤評估，為來訪群眾提供優(yōu)質、便捷、免費的法律服務，并聯動司法機關、政府職能部門搭建及時就地解決問題的平臺，打通法治渠道解決權利訴求的“最后一公里”，逐步實現“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的信訪新秩序。

二是完善社會力量參與信訪積案化解制度。吸收“兩代表一委員”、心理咨詢師、律師、人民調解員及其他社會人士參與解決信訪突出問題，不斷完善黨代表、人大代表、政協委員聯系群眾制度，充分發(fā)揮人民團體和社會組織的積極作用，建立健全律師、心理咨詢師等專業(yè)人員承擔公益性服務的保障機制，推動化解疑難復雜信訪問題。

（二）運用法治思維和法治方式，實現信訪治理的法治化

法治是處理信訪問題的一種最基本、最有效的方法。要用法治思維來武裝干部頭腦，做尊法學法守法用法的模范，讓他們成為法治建設的積極引領者和堅定推動者。

1.依法保護公民信訪權利。信訪是法律賦予公民的權利，公民的建議權和申訴權受法律保護。根據“法無禁止即自由”的公民權利行使規(guī)則，信訪人只要在上訪過程中不出現《信訪條例》規(guī)定的禁止行為，其信訪權利就應當是受到保護的。

2.嚴格依法維護群眾權益。各級政府及其部門要切實按“群眾訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理”的要求，認真負責地解決群眾訴求。千萬不能“花錢買穩(wěn)定”，不能突破法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能為求得一時一事的解決而引起攀比和新矛盾。

3.及時就地處置信訪違法行為。要正確區(qū)分信訪行為和信訪違法行為?！缎旁L條例》規(guī)定的六條禁止行為就屬于信訪違法行為。信訪違法行為不屬于信訪行為的范疇，不由信訪部門處置，應由公安機關依法處置。根據我國相關法律法規(guī)，違法行為由違法行為發(fā)生地公安機關管轄，為此，信訪違法行為應該由違法行為發(fā)生地公安機關依法及時就地處置。

（三）注重疏導、加強引導，實現信訪治理的綜合化

遵循社會治理的理念，信訪問題的治理要綜合運用法律、政治、經濟、行政、教育、文化等各種手段，實行綜合治理。

1.“宜疏不宜堵”。建議立法嚴禁截訪行為，嚴禁任何部門到來訪接待場所和公共場所攔截正常上訪群眾。對截訪者視情節(jié)輕重予以行政問責乃至追究法律責任。

2.暢通渠道。優(yōu)化民生熱線、綠色郵政、視頻接訪、信訪代理等傳統(tǒng)信訪渠道，構筑網上信訪新平臺，搭建起群眾反映訴求的“信、訪、網、電”多元化、立體式信訪渠道，讓群眾切身感受到維護權益的途徑更加便捷有效。

3.增進感情。加強官德建設和公務員道德建設，增強群眾觀念，站穩(wěn)群眾立場，把實現好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為思考問題和開展工作的出發(fā)點和落腳點。

4.加強引導。綜合運用多種手段，深入宣講、解讀信訪法律法規(guī)和信訪知識。引導群眾正確認識信訪權利和實現權益的途徑，提高群眾尊法、守法、用法的意識。

（四）標本兼治、重在治本，實現信訪治理的源頭化

標本兼治、重在治本，是治理信訪問題的基本原則。不僅要依法及時解決好群眾的合理訴求，更要在源頭上預防、化解社會矛盾。

1.注重社會風險評估，有效減少源頭矛盾。把社會穩(wěn)定風險評估作為重大決策、重大政策、重大項目、重大改革措施的前置程序和“剛性門檻”。凡涉及重大工程上馬、改革措施出臺、公共政策調整等，均召開由專家、“兩代表一委員”、群眾代表等人員參加的社會穩(wěn)定風險評估座談會，聽取群眾意見，從源頭防止侵害群眾利益。

2.強化源頭治訪，把問題解決在基層。緊緊抓住縣級以下有關部門這個解決問題的責任主體和防范源頭，把矛盾發(fā)現在早、化解在小、解決在源頭。借鑒浙江等地的做法，加快推進“社會服務管理綜合信息系統(tǒng)”和“網格化管理”兩網融合，實現第一時間、第一地點發(fā)現問題、化解矛盾，使基層社會管理更為精細、服務群眾更為及時。

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