基層法律服務(wù)所運行存在的問題及完善

楊爍

基層法律服務(wù)所運行存在的問題及完善

楊爍

基層法律服務(wù)所作為基層法律服務(wù)的重要載體，在我國社會主義法治社會的建設(shè)過程中發(fā)揮了一定的積極作用。但在新時期，基層法律服務(wù)所的發(fā)展面臨困境。文章分析了基層法律服務(wù)所發(fā)展過程中存在的主要問題，并提出幾點完善措施。

基層法律服務(wù)；問題；完善

一、基層法律服務(wù)所的起源及發(fā)展

基層法律服務(wù)所是在縣（區(qū)）一級司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)聘擔(dān)任基層法律顧問，為基層群眾代理參加民事、經(jīng)濟、行政訴訟活動，解答法律咨詢，代寫法律事務(wù)文書等業(yè)務(wù)的基層法律服務(wù)組織。上世紀八十年代，我國的法制建設(shè)剛剛起步，法律服務(wù)力量相對薄弱，特別是律師的數(shù)量偏少，為了宣傳法制，有效化解群里糾紛，作為基層法律服務(wù)的主要載體——基層法律服務(wù)所應(yīng)運而生。最初的基層法律服務(wù)所主要是在農(nóng)村設(shè)立的，基層法律服務(wù)工作者以農(nóng)村市場為依托，開展了卓有成效的服務(wù)工作。1993年，基層法律服務(wù)所開始依托城市街道而紛紛開設(shè)。由此，基層法律服務(wù)所發(fā)展進入了一個比較快速的時期，全國各地相繼建立基層法律服務(wù)機構(gòu)，基層法律服務(wù)工作者也得以運用法律知識為廣大群眾解決糾紛，其在有效化解基層社會矛盾，推廣法律知識方面發(fā)揮了比較積極的作用。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，基層法律服務(wù)所已經(jīng)成長為一支重要的法律服務(wù)力量。

二、基層法律服務(wù)所發(fā)展面臨的問題

不可否認的是，盡管基層法律服務(wù)所有其獨特的地位與作用，但在新時期，隨著政治、經(jīng)濟及政策的變化，其在發(fā)展的過程中遇到了不少新情況，存在的主要問題如下：

（一）規(guī)制基層法律服務(wù)所方面的法律法規(guī)欠缺且層級不高

目前學(xué)界對此問題認識比較統(tǒng)一，即規(guī)整基層法律服務(wù)機構(gòu)的主要規(guī)章制度是司法部于2000年頒布的《基層法律服務(wù)所管理辦法》。司法部后續(xù)還施行了一些比較零散的政策性文件。相比于其他社會領(lǐng)域，國家層面對于基層法律服務(wù)市場的重視稍顯不夠?；鶎臃煞?wù)市場在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，政治體制轉(zhuǎn)變的沖擊下是亟需穩(wěn)定有力的法律法規(guī)來進行積極引導(dǎo)的，而從二十世紀八十年代至今的三十多年間，只有司法部的部委規(guī)章來規(guī)范這一市場，足以凸顯在這一領(lǐng)域立法并未滿足實際的需要。

（二）基層法律服務(wù)所的性質(zhì)不明

對于基層法律服務(wù)所的性質(zhì)認定，國務(wù)院及有關(guān)部門對此的表述也經(jīng)歷了一個逐漸調(diào)整、變化的過程。最初的基層法律服務(wù)所是被定性為事業(yè)法人的，隨著市場需求、政府行政管控的需要，法律服務(wù)所被要求脫鉤改制，其被定性為合伙制中介機構(gòu)，但服務(wù)方向并不明確。如2002年，國務(wù)院將基層法律服務(wù)機構(gòu)明確列為“經(jīng)濟鑒證類中介機構(gòu)”，2003年7月，司法部基層工作指導(dǎo)司副司長杜茂在全國司法廳（局）長會議上的講話中，將基層法律服務(wù)所定位為“公益性社區(qū)法律服務(wù)組織”?；鶎臃煞?wù)所已不再是事業(yè)法人，這一點已趨于認同。但究竟是公益性的服務(wù)組織還是鑒證類的中介機構(gòu)，全國各地對此看法并不統(tǒng)一。這就導(dǎo)致各省市在引導(dǎo)基層法律服務(wù)機構(gòu)進行轉(zhuǎn)型過程中，制定的政策、采取的措施無法一致，客觀上阻礙了其快速地適應(yīng)市場需求。

（三）城市中的基層法律服務(wù)機構(gòu)生存空間受到擠壓，面臨萎縮

近年來隨著中國社會大力推進法治建設(shè)，普通民眾（尤其是基層）的法律意識不斷提高，運用法律維護自己權(quán)益逐漸成為普遍做法，法律服務(wù)市場應(yīng)該是大有可為。基層法律服務(wù)所作為一線服務(wù)力量，理應(yīng)貢獻更多。但事實情況卻并不是如此樂觀。在一些城市街道，基層法律服務(wù)機構(gòu)無法發(fā)揮自身作用，甚至面臨萎縮。據(jù)江蘇省司法廳公示的《2015年度江蘇省基層法律服務(wù)所、基層法律服務(wù)工作者公示名錄表》，2015年度江蘇省南京市江寧區(qū)注冊登記的基層法律服務(wù)所僅有10家，基層法律服務(wù)工作者共44名。各基層法律服務(wù)所規(guī)模均不大，人數(shù)最多的南京市江寧區(qū)東山法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)基層法律服務(wù)工作者為7名，其他各所基本為3-5名。在人口數(shù)量及每年法院受理的案件數(shù)量均為南京市各區(qū)之首的江寧區(qū)，基層法律服務(wù)機構(gòu)及基層法律服務(wù)工作者的數(shù)量呈現(xiàn)萎縮的狀態(tài)，這一現(xiàn)象值得深思。

三、完善基層法律服務(wù)機構(gòu)的幾點構(gòu)想

基層法律服務(wù)所在法律市場中何去何從，是近年熱議的話題之一。大部分的學(xué)者，特別是律師群體極力贊成基層法律服務(wù)所退出訴訟領(lǐng)域。但從國家層面來看，立法者是希望用穩(wěn)定有效的法律法規(guī)來積極引導(dǎo)基層法律服務(wù)所的發(fā)展的。2012年我國新修訂的《民事訴訟法》終于確認了基層法律工作者適格的訴訟代理人身份。司法部也不斷出臺相關(guān)政策，來規(guī)范基層法律服務(wù)市場。筆者認為，基層法律服務(wù)所還是應(yīng)科學(xué)定位，能動適應(yīng)法律市場的需求，更多地服務(wù)于低端法律市場。國家有關(guān)部門要通過制定配套完善的政策措施，充分發(fā)揮基層法律服務(wù)所的效用。筆者建議，可從以下幾個方面來引導(dǎo)基層法律服務(wù)所的發(fā)展：

（一）盡快出臺層級較高的法律法規(guī)來規(guī)范基層法律服務(wù)市場

從當(dāng)前的現(xiàn)狀來看，基層法律服務(wù)機構(gòu)短期內(nèi)是不可能徹底退出法律服務(wù)市場的。我國地區(qū)和階層發(fā)展的不均衡性決定了法律服務(wù)資源分布多集中于大城市和收入穩(wěn)定階層，而現(xiàn)實社會法律服務(wù)需求卻是多元化和差異化.基層民眾有這樣的法律需求，且其提供法律服務(wù)的費用相對不高，這就決定了有其生存的空間。如前文所述，目前國家層面僅有司法部的一些規(guī)章在規(guī)整基層法律服務(wù)市場及工作者，且該類規(guī)章政策性較強，政策性的規(guī)章穩(wěn)定性是遠不及法律的。與此形成對比的是，國家對法律服務(wù)市場另一重要力量——律師事務(wù)所，在立法層面就顯得較為重視。1996年我國就通過了《律師法》，其后又對該法進行了三次修正，以此來規(guī)范律師事務(wù)所在法律服務(wù)市場中的行為。因此，要想改變目前基層法律服務(wù)機構(gòu)日趨萎縮的現(xiàn)狀，勢必要由立法機構(gòu)盡快通過穩(wěn)定性較強的法律法規(guī)來積極引導(dǎo)。

（二）進一步明確基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍，以此與律師事務(wù)所進行區(qū)分

按照司法部的規(guī)章文件，基層法律服務(wù)所能從事的業(yè)務(wù)范圍比較廣泛，其除了可以提供包括法律咨詢、代寫文書、擔(dān)任民事訴訟代理人及法律顧問在內(nèi)的主要法律服務(wù)，還可以進行法制宣傳及人民調(diào)解工作。其與律師事務(wù)所開展的業(yè)務(wù)大部分是重合的，存在的區(qū)別僅僅是不能代理刑事案件。這就導(dǎo)致了在執(zhí)業(yè)過程中兩者必是處于相互競爭狀態(tài)。兩者在功能上幾乎重合，這與當(dāng)初設(shè)立基層法律服務(wù)機構(gòu)的初衷背道而馳。尤其是在城市，律師事務(wù)所在很大程度上擠壓了基層法律服務(wù)所的生存空間。據(jù)南京市司法部門的相關(guān)資料，截至到2015年底，南京市江寧區(qū)區(qū)屬律師事務(wù)所有19家，注冊執(zhí)業(yè)律師為148名。律所的數(shù)量為基層法律服務(wù)所的兩倍，律師人數(shù)更是基層法律工作者的三倍之多。本來市場定位及服務(wù)對象頗有差異的兩者，卻形成了這樣頗為慘烈的競爭態(tài)勢，究其原因，還是由于相關(guān)規(guī)章所作規(guī)定不夠詳細。筆者建議可以側(cè)重于基層法律服務(wù)機構(gòu)的公益性，對基層法律服務(wù)所的營利性法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)加以執(zhí)業(yè)地域和業(yè)務(wù)類型的限制，引導(dǎo)基層法律服務(wù)工作者扎根基層、服務(wù)基層。對于提供的法律服務(wù)可收取成本費用，不得以營利為存在目的。只有這樣，基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所之間的關(guān)系才趨于緩和，兩者也必將在各自擅長的領(lǐng)域發(fā)揮更為重要的作用。

（三）提升基層法律服務(wù)所的競爭能力

基層法律服務(wù)所數(shù)量上日趨減少，除了外部環(huán)境導(dǎo)致以外，與其自身建設(shè)不夠，競爭能力不強也有一定的關(guān)系?！痘鶎臃煞?wù)工作者管理辦法》規(guī)定，司法部統(tǒng)一組織，省級司法行政機關(guān)負責(zé)具體承辦基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格考試，考試通過者即可取得基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)資格。但據(jù)有關(guān)資料顯示，全國各地的司法部門并未真正落實這一要求，在相當(dāng)長的時間內(nèi)未認真組織這一考試。由此帶來的后果就是進入基層法律服務(wù)所工作沒有任何實質(zhì)性的要求，從而導(dǎo)致基層法律服務(wù)工作者的整體素質(zhì)偏低。2012年新修訂的民事訴訟法明確規(guī)定基層法律服務(wù)工作者可以被委托為當(dāng)事人的訴訟代理人。但按目前的情勢來看，當(dāng)事人在訴訟中選擇訴訟代理人時，寧可多花費一些代理費，也更多的傾向于選擇律師作為代理人。為改變這一現(xiàn)狀，就必須從源頭上嚴格控制基層法律服務(wù)工作者的準入資格，各省級司法行政部門應(yīng)設(shè)立具體的基層法律工作者執(zhí)業(yè)資格考試制度，未通過考試者一律不得進入基層法律服務(wù)所工作。只有將這一考試制度常態(tài)化并堅持下去，基層法律服務(wù)工作者的各項水平才能得以提升，基層法律服務(wù)所的競爭力才能得以加強。

基層法律服務(wù)所設(shè)立早期，為推動國家法制建設(shè)作出了一定的貢獻。盡管隨著國家政治、經(jīng)濟、政策的變化，其生存空間受到了一定的擠壓，但難以否認的是，在城市里的街道、在廣袤的農(nóng)村，基層法律服務(wù)所是有發(fā)展的可能性的。當(dāng)下主要任務(wù)是要通過一系列改革措施，推動其能動適應(yīng)市場需求，為社會主義法治建設(shè)事業(yè)做出更大的貢獻。

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楊爍，男，江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共管理學(xué)院講師，碩士。

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1008-4428（2016）12-159-02