PPP模式地方財政推進(jìn)和管控政策初探

盧濤

PPP模式地方財政推進(jìn)和管控政策初探

盧濤

PPP模式強調(diào)市場機制的作用，強調(diào)政府與社會資本各盡所能，強調(diào)社會資本的深度參與，符合現(xiàn)代財政制度優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會公平的基本要求。文章深入探討研究了PPP模式在地方財政推進(jìn)與管控政策。

PPP模式；地方財政；管控證詞

一、引言

PPP模式，即Public-private Partnership的字母縮寫，被稱為政府和社會資本合作模式。近一段時期，繼財政部成立PPP管理中心后，具體的指導(dǎo)意見、操作指南、支持PPP項目發(fā)展的文件陸續(xù)出臺，國家層面對于PPP項目的支持力度不斷加碼，PPP模式在多個層面被寄予厚望。

二、引入PPP模式的現(xiàn)實根源

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險亟須化解

地方事權(quán)和財權(quán)的高度不對稱、土地財政的難以為繼、剛性支出的范圍不斷擴大，使得地方政府將大規(guī)模舉債作為緩解收支矛盾的主要途徑，由此造成地方債務(wù)高企。PPP是在賦予地方政府發(fā)行債權(quán)之外開辟的又一條融資途徑，對于有效化解現(xiàn)有存量債務(wù)，抑制未來新增債務(wù)，降低地方債務(wù)持續(xù)高速增長風(fēng)險有著重要意義。與此同時，在預(yù)算管理和債務(wù)約束下，PPP模式能夠解決基礎(chǔ)設(shè)施投資中的預(yù)算軟約束問題，可以抑制地方投資盲目沖動。

（二）新的融資渠道亟待疏通

地方政府面臨著新型城鎮(zhèn)化和人口老齡化兩大挑戰(zhàn)，亟須疏通新的融資渠道。一是在新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)將迎來新的發(fā)展機遇，但資金缺口較大，必須讓社會資本進(jìn)行有效置換。未來4億農(nóng)村進(jìn)城人口所需的市民化待遇必須得到基本公共服務(wù)均等化有效供給的保障，將引致40萬億元的投資需求，僅靠政府力量，已是力不從心，必須借助于PPP模式來調(diào)動社會資本的潛力；二是人口老齡化問題，亦須投入大量公共資源，以滿足養(yǎng)老、醫(yī)療等客觀需求，也需要運用PPP模式創(chuàng)新來鼓勵、引導(dǎo)社會資本進(jìn)入養(yǎng)老等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

（三）建立和完善現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求

PPP模式強調(diào)市場機制的作用，強調(diào)政府與社會資本各盡所能，強調(diào)社會資本的深度參與，符合現(xiàn)代財政制度優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會公平的基本要求。同時，運用PPP模式可使政府有效兼顧GDP穩(wěn)定增長和平衡財政收支。另外，PPP項目投資回報周期較長，這就要求政府從以往單一年度預(yù)算收支管理逐步向中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”轉(zhuǎn)變。在PPP模式下，“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理方式，與現(xiàn)代財政制度具有高度一致性，有利于提高財政的規(guī)劃性和可持續(xù)性，防范和化解中長期財政風(fēng)險。

（四）促進(jìn)投融資質(zhì)量和效益的提升

一方面地方財力有限，債務(wù)壓力陡增，無力負(fù)擔(dān)大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目；另一方面，民間已積累龐大資本，但傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過剩，房地產(chǎn)行業(yè)又處于下行周期，合適的投資渠道難尋。中央主導(dǎo)基建投資的托底力度亦有所減弱，推廣PPP模式可以拓寬社會資本的投資領(lǐng)域，強化民資信心，提升投融資質(zhì)量和效益。

三、財政部門推進(jìn)和管控PPP模式的策略選擇

財政部門在當(dāng)前發(fā)展PPP模式的過程中承擔(dān)著雙重角色。一方面，從中央到省級市縣都成立了隸屬于財政部門的PPP管理中心，財政部門負(fù)有積極推進(jìn)和規(guī)范管理PPP模式的責(zé)任，從宏觀層面上說是引導(dǎo)主體和政策的制訂者；另一方面，財政部門要替地方政府當(dāng)好家、算好賬、理好財，對每一具體PPP項目要從方案論證到運行監(jiān)管都參與進(jìn)來，在這一過程中，要確保政府利益最大化，這從微觀層面上來說是合作方，也是PPP合同的執(zhí)行者。

（一）把好項目識別關(guān)口——有序推進(jìn)和統(tǒng)籌規(guī)劃

1.制定PPP項目總體計劃

結(jié)合城市發(fā)展的中長期規(guī)劃，研究制定PPP項目的總體計劃和實施步驟，穩(wěn)定私營投資者的投資預(yù)期。同時，PPP項目的總體計劃還要和地方財力情況相匹配，做到量力而行。

2.做好項目篩選，建立PPP項目儲備庫

在項目入庫前，要回答好兩個問題，第一個問題是要回答該項目是不是應(yīng)該實施，即項目的必要性和合理性，同時要考慮技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可行性；第二個問題是回答該項目是否采用PPP模式實施，即研究公私合作的性價比，通常使用物有所值評價，評估是實施PPP模式還是采用傳統(tǒng)公共部門采購方式，比較二者間誰的政府支出成本現(xiàn)值低，誰體現(xiàn)最佳性價比。另外，還有一項重要標(biāo)準(zhǔn)就是評判該項目是否有盈利點和盈利潛力，有可以長期運營的“商業(yè)模式”，能夠產(chǎn)生預(yù)期收益，能夠通過提供穩(wěn)健和合理的經(jīng)濟(jì)回報吸引優(yōu)質(zhì)社會資本。

3.完整公布項目規(guī)劃和權(quán)益約定

要改變以前那種先定項目、再邊談邊改的習(xí)慣，要讓企業(yè)一開始就看到完整的項目規(guī)劃和權(quán)益約定，比如資金需求、建設(shè)資金分擔(dān)比例、融資方式、投資回報、收益分配以及財政補貼等，要涵蓋這些要件，做到清晰明了，企業(yè)參與意愿才強。同時，定期在公共信息平臺推出優(yōu)質(zhì)、可行的擬采用PPP模式的公共項目向社會發(fā)布，或是舉辦現(xiàn)場推介會，吸引更多社會資本來關(guān)注并參與競爭比選。

4.實行前期費用財政補貼機制

PPP模式涉及范圍廣，參與各方多，操作流程復(fù)雜，談判及測算過程繁瑣且耗時較長，相應(yīng)其交易成本巨大，而且如最終未能形成合作意向，前期投入費用將會無法彌補。為推廣PPP模式，財政部門可對擬采用PPP模式的項目進(jìn)行適當(dāng)?shù)那捌谫M用補貼，如中介機構(gòu)咨詢費用、法律及財務(wù)方面的相關(guān)費用等，對PPP模式逐步引導(dǎo)推廣。

（二）厘清邊界條件設(shè)置——利益分配和風(fēng)險防范

邊界條件事關(guān)整個PPP項目的成敗。從政府財政的角度看，邊界條件的設(shè)計是PPP項目政府和社會資本承擔(dān)風(fēng)險和享受收益的最大范圍，是彼此的責(zé)、權(quán)、利的劃分，也是PPP項目參與雙方承擔(dān)風(fēng)險的底線，其核心就是利益分配和風(fēng)險分擔(dān)。

利益分配方面：主要包括定價范圍、政府補貼、資源匹配、排他權(quán)等。第一是定價。從國際實踐看，通常根據(jù)建造成本、運營維護(hù)費用、預(yù)期收益率等因素，倒算出價格上限，并根據(jù)未來使用流量、物價上漲指數(shù)等變量，給出一個調(diào)價公式；第二是政府補貼。當(dāng)實際收益低于約定的預(yù)期收益率，而政府出于公共服務(wù)質(zhì)量的考慮，就可以按合同約定給予補助。上述兩者的作用既為防止企業(yè)暴利，也為保證企業(yè)的合理收益；第三是資源匹配。當(dāng)項目建設(shè)和運營需要的資金量過大，政府無法為企業(yè)提供那么多的補貼時，政府一般會按照合同約定采取資源配置的方式，彌補企業(yè)的建設(shè)投資；第四是排他權(quán)。PPP的很多項目都給予了項目公司特許經(jīng)營權(quán)，具有排他性，政府約定保證其特許經(jīng)營的地位和期限。

風(fēng)險分擔(dān)方面：遵照風(fēng)險分擔(dān)原則，政企各擔(dān)其職，由對風(fēng)險最有控制力者承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，可由社會資本承擔(dān)項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營、維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險，而政策、法律和最低需求等由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險則由二者共擔(dān)。同時，風(fēng)險應(yīng)與收益匹配，承擔(dān)的風(fēng)險與回報相適應(yīng)，量力而為，承擔(dān)的風(fēng)險要有上限，如若讓社會資本過度承擔(dān)風(fēng)險，也會增加項目失敗概率，且會因風(fēng)險溢價而推高項目成本。

（三）完善PPP項目采購——公開、公正、規(guī)范選擇

1.科學(xué)選擇采購方式

PPP項目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。PPP項目更多的應(yīng)是“個性化”采購，而非“標(biāo)準(zhǔn)化”采購，公開招標(biāo)并不是最佳采購方式，但從目前來看，這卻是最常使用的方式。究其原因，對政府方來說公開招標(biāo)是政治風(fēng)險最少的一個選擇，但這也會導(dǎo)致一些問題和障礙，比如項目流標(biāo)、招標(biāo)失敗等情況。目前來看，大量的PPP項目邊界比較模糊，比較適合競爭性談判和競爭性磋商的方式。

2.確定合適的資格預(yù)審條件

資格預(yù)審主要是為了實現(xiàn)市場測試的職能，其條件主要為資質(zhì)、項目經(jīng)驗、財務(wù)等方面的客觀條件。資格預(yù)審設(shè)計的條件需滿足項目基本需求、實施機構(gòu)的特殊要求，同時也要考慮項目主要潛在社會資本的實際條件。

3.建立合作對象準(zhǔn)入過濾機制

地方財政部門有必要建立科學(xué)有效的合作對象準(zhǔn)入過濾機制，對PPP項目公司和社會資本方進(jìn)行支付能力和信用的監(jiān)督，形成相應(yīng)的支付能力及支付信用的數(shù)據(jù)庫，并對信息數(shù)據(jù)在實際運行中加以應(yīng)用。

4.規(guī)范采購環(huán)節(jié)，防止惡性競爭

在PPP模式中，對社會資本的招標(biāo)不能“唯低價論”，在選擇評審方法中應(yīng)考慮綜合評分法，在商務(wù)報價的基礎(chǔ)上綜合評估投資方的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力等因素。近期，溫州地下污水廠和蚌埠垃圾焚燒廠的低價投標(biāo)引起了業(yè)內(nèi)關(guān)注，雖然中標(biāo)人的擴張需求可以為此做出部分解釋，但行業(yè)惡性競爭已然是不爭的事實，對低價的追逐會帶來社會資本缺乏責(zé)任、市場化效率未見提高、環(huán)保安全相對更無法保障的負(fù)面影響。

5.盡快建立評審專家?guī)?/p>

由經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員組成的PPP項目評審專家?guī)?，按照政府采購程序，進(jìn)行招標(biāo)評議，規(guī)范操作，綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力等因素。

（四）加強PPP項目監(jiān)管——嚴(yán)格項目合同管理

1.統(tǒng)籌安排PPP項目監(jiān)管

公共項目推行PPP模式離不開政府監(jiān)管。政府監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)包括市場準(zhǔn)入與退出的監(jiān)管、價格監(jiān)管、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、運行安全監(jiān)管、競爭秩序監(jiān)管；建立相對獨立職責(zé)專一、監(jiān)管內(nèi)容綜合的監(jiān)管機構(gòu)；轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式，用經(jīng)濟(jì)的、法律的政府監(jiān)管代替政府直接的行政管理。

2.建立問責(zé)機制，謹(jǐn)防公共利益受損

地方各級政府是當(dāng)?shù)毓娎娴拇匀?，是公共事?wù)的管理者。在類似垃圾處理、污水處理、自來水處理、道路交通等公共服務(wù)設(shè)施中，公共利益需靠政府維護(hù)，要對PPP項目進(jìn)行監(jiān)管，一方面糾正因自然壟斷性質(zhì)和準(zhǔn)公共物品性質(zhì)而導(dǎo)致的市場失靈，防止亂收費、高收費造成不良社會影響；另一方面避免因特許經(jīng)營準(zhǔn)入不公，投資回報率確定不合理，價格管制失控，服務(wù)質(zhì)量較差，生產(chǎn)運營中安全投入不足等問題的出現(xiàn)，最終造成PPP模式下公共產(chǎn)品服務(wù)比政府直接提供更嚴(yán)重的缺陷。在政府和服務(wù)提供者之間，合同是問責(zé)的主要工具。財政部門應(yīng)會同各項目主管部門，以PPP合同為依據(jù)，加強對PPP項目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，督促社會資本嚴(yán)格履約。

3.警惕灰色交易，防止內(nèi)部交易和腐敗行為

PPP項目大多集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，資金量大，如果只是進(jìn)行內(nèi)部操作甚至聽命于“長官意志”，極有可能產(chǎn)生灰色交易和利益輸送，成為政商勾結(jié)、貪污腐敗的溫床。PPP項目需要加強全方位、全流程的監(jiān)管，及時披露相關(guān)信息，保證社會公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督，謹(jǐn)防滋生腐敗土壤。

4.建立PPP綜合信息平臺系統(tǒng)建立上下級聯(lián)網(wǎng)的信息采集平臺，掌握區(qū)域內(nèi)PPP項目情況，促進(jìn)PPP項目采購競爭，監(jiān)控PPP項目財政承諾，推動PPP項目規(guī)范實施，共享PPP項目成果經(jīng)驗。通過開發(fā)信息管理平臺和信息發(fā)布平臺，一方面可以隨時統(tǒng)計和查詢本級和下級政府的全部PPP項目信息，了解項目進(jìn)展情況；另一方面可以按照地域、行業(yè)、PPP模式等進(jìn)行項目信息查詢。財政部門通過平臺發(fā)布項目招商信息和項目采購信息，使行業(yè)部門、社會資本、咨詢機構(gòu)、專家學(xué)者可以共享公開信息，建立公開高效的信息發(fā)布渠道。

5.切實保障社會資本合法利益

首先地方財政部門要建立項目名錄管理制度和財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，將政府合同支付責(zé)任納入預(yù)算管理、中期財政規(guī)劃和政府財務(wù)報告，按照政府性債務(wù)管理要求，對政府付費或提供財政補貼的項目嚴(yán)格管理，切實防范和控制財政風(fēng)險，保障政府合同履約能力。還可以建立上級財政對下級財政的結(jié)算扣款機制，從而切實保障社會資本的合法權(quán)益；其次應(yīng)強化政府失信懲戒機制,健全責(zé)任追究制度。

（五）注重績效評價——建立科學(xué)的評價考核體系

一是建立科學(xué)、合理的績效指標(biāo)考核體系，逐漸形成分行業(yè)的PPP模式績效評價指標(biāo)體系及參考標(biāo)準(zhǔn)值，對PPP項目的目標(biāo)實現(xiàn)、建設(shè)運營、資金運用、工程質(zhì)量、公眾滿意度等內(nèi)容開展績效評價。

二是實施定期評估機制，每3～5年進(jìn)行一次中期評估，財政部門應(yīng)會同項目主管部門、項目實施機構(gòu)共同實施中期評估，重點分析項目運行狀況及合同的合規(guī)性、適應(yīng)性、合理性，評估風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施。

三是積極推進(jìn)政務(wù)信息公開，讓社會公眾直接參與到項目評議過程之中，建立以客戶為導(dǎo)向的績效評價機制，對項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合評價。

四是以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，建立動態(tài)財政補貼機制，每隔一定周期，結(jié)合通貨膨脹、財政負(fù)擔(dān)、公共利益等因素，以及法律契約安排、融資方案設(shè)計等諸多細(xì)節(jié)，開啟調(diào)價程序，將績效考核與政府付費金額相聯(lián)接。

五是加強財政審計監(jiān)督，重點對績效目標(biāo)實現(xiàn)、運營維護(hù)成本、運營定價及調(diào)整、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、投融資方案、中長期財政補貼等內(nèi)容開展財政審計監(jiān)督，確保PPP項目平穩(wěn)、有序?qū)嵤?/p>

盧濤，江蘇省南通市財政局。

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1008-4428（2016）12-88-03