合肥市環(huán)境污染第三方治理模式研究

孔建華，李敏琪，侯廣平

合肥市環(huán)境污染第三方治理模式研究

孔建華，李敏琪，侯廣平

隨著傳統(tǒng)治污模式在治污理念、制度設計和實踐操作上出現(xiàn)的缺陷和失效，以市場化為導向的環(huán)境污染第三方治理模式在治理實踐中彰顯出巨大優(yōu)勢，并不斷被推廣確立。合肥市在探索生態(tài)名城的建設過程中，要充分發(fā)揮科技資源和創(chuàng)新體制優(yōu)勢，以市場驅(qū)動和政府推動相結(jié)合的方式，圍繞環(huán)境污染第三方治理的市場化運作，敢試敢行，先試先行，不斷推動環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，力求合肥市在長三角區(qū)域乃至全國第三方治理領域具有重大影響。

合肥市；環(huán)境污染；第三方治理

當前，隨著環(huán)境污染的不斷加劇，我國生態(tài)文明建設面臨巨大挑戰(zhàn)，由于傳統(tǒng)治污模式在設計理念、制度構(gòu)建和實踐操作上的滯后、缺陷和失效，以市場化為導向的環(huán)境污染第三方治理得以不斷推行，并逐漸被確立為科學的治污模式。作為長三角世界級城市群的副中心，合肥市要以“大湖名城、創(chuàng)新高地”為城市發(fā)展戰(zhàn)略目標，緊緊抓住打造生態(tài)名城的歷史機遇和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需要，通過推行第三方治理模式，積極在實踐上進行大膽嘗試，努力走出一條創(chuàng)新發(fā)展的生態(tài)之路。

一、環(huán)境污染第三方治理的本質(zhì)：責任主體與治理主體的分離

從實踐上看，在環(huán)境污染的治理過程中，由于市場調(diào)節(jié)方式彰顯出專業(yè)化、規(guī)?；⒏咝实葍?yōu)勢，目前已成為最主要的治污模式，以第三方治理模式為其代表。所謂環(huán)境污染第三方治理，在2014年12月國務院辦公廳印發(fā)的《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》中，作出明確規(guī)定：“環(huán)境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務公司進行污染治理的新模式”。從定義上看，這一模式通過市場化原則，創(chuàng)新“排污者付費，第三方治理”的治污新理念，對治污的責任主體和治理主體進行了分離，力求資源的最優(yōu)化配置，從而為實現(xiàn)治污效益最大化奠定可能。

要深入認識第三方治理模式，需要對我國環(huán)境污染治理的實踐路徑進行梳理，這主要以治污的責任主體（誰負責）和治理主體（誰治理）的分離與否為主要標志，大致可以劃分為兩個階段，第一階段：治污責任主體即治理主體，以“誰污染誰治理”為鮮明標志。20世紀70年代，針對環(huán)境污染的責任界定與治理問題，世界經(jīng)合組織率先提出污染者負擔原則，主張排污者承擔污染責任，擔負治污成本，從而使污染治理的責任主體從國家轉(zhuǎn)向排污者，這一原則隨即成為全球各國普遍認同的治污理念和立法準則。我國在1979年頒布的《環(huán)境保護法（試行）》中正式提出“誰污染誰治理”的治污原則。這一階段中，排污者在污染治理的過程中，不僅承擔著主體責任和第一人義務，更扮演著直接治理污染的角色，因此治污的責任主體即治理主體，二者合二為一，同為排污者。

第二階段是治污責任主體和治理主體相分離，以“污染者付費，第三方治理”為主要原則。隨著近年來環(huán)境污染的加劇以及傳統(tǒng)治理模式的滯后，一方面是治污實效不理想，環(huán)保面臨巨大挑戰(zhàn)，另一方面則是巨大的治污需求和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大潛力，由此以市場為主導的第三方治理模式應運而生，并在治污實效、市場建構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級等方面展現(xiàn)活力，促使我國在治污方面理念、模式和制度上發(fā)生變化。例如，2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》提出“損害擔責”的原則，即排污者承擔治污的主體責任，支付排污費用。在《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》中則明確提出“誰污染誰付費，第三方治理”的原則。在第二階段中，排污者作為治污的責任主體沒有變，但不再是直接的治理主體，而是以市場化方式委托第三方承擔治理責任。而第三方環(huán)境服務公司，不承擔治污的主體責任，而只對雙方約定的治理責任負責，因此扮演著治理主體的角色。在第三方治理模式中，治污的責任主體和治理主體發(fā)生分離，排污者是治污的責任主體，第三方環(huán)境服務公司則是污染的治理主體。

二、合肥市環(huán)境污染第三方治理模式的實踐

近年來，合肥市按照“生態(tài)優(yōu)先”的指導理念，堅持先行先試的改革精神，以科技創(chuàng)新為最大優(yōu)勢，從項目建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、政府監(jiān)管等方面著手，大膽嘗試，積極探索，推行環(huán)境污染第三方治理模式。

第一，以項目建設為支撐，加強示范帶動效應。合肥市堅持創(chuàng)新發(fā)展的理念，以大項目大建設為載體，積極推行第三方治理模式試點，并取得明顯成效。例如，在全省首個跨市生態(tài)補償機制——大別山流域生態(tài)補償試點中，通過經(jīng)濟補償生態(tài)的理念，六安市青山綠水的生態(tài)效益轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟收益，合肥市用經(jīng)濟效益換取生態(tài)收益，實現(xiàn)雙方互補共贏?！耙陨鷳B(tài)補償?shù)拿x，下游城市向上游城市撥付資金，在省內(nèi)是創(chuàng)新”；在城市環(huán)境公用基礎設施投資、建設和運營上，通過和國禎環(huán)保集團合作，積極探索PPP模式。第二，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，強化污染治理市場供給。近幾年，合肥市把環(huán)保產(chǎn)業(yè)納入全市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，不斷拓寬治污供給渠道，激發(fā)企業(yè)積極性，推動第三方治理產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。例如，在巢湖流域生態(tài)文明示范區(qū)的治理過程中，累計完成投資140多億元，建成項目110多個；把高新區(qū)建設成為我國中西部首個國家級生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)，示范帶動第三方環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，以科技創(chuàng)新為動力，實現(xiàn)政企聯(lián)動凝成合力。“合肥市城市發(fā)展的最突出的現(xiàn)實就是：無論是城市建設，還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或是環(huán)境打合肥市在第三方治理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，堅持科技創(chuàng)新這個最大優(yōu)勢，把科研機構(gòu)和環(huán)保企業(yè)作為創(chuàng)新主力，通過完善政策服務制度，搭建“合肥市環(huán)境技術服務聯(lián)盟”等一體化平臺，著力在治理專業(yè)性上做出品牌。如以安徽國禎環(huán)保為代表，通過建立博士后工作站和省級污水處理研究中心，培養(yǎng)出一批高素質(zhì)專業(yè)人才隊伍，在課題及專利申報、國家及行業(yè)標準制定上成果顯著。第四，以監(jiān)管從嚴為保障，突出政府管理服務職能?！熬铜h(huán)境污染第三方治理而言，市場對排污企業(yè)與第三方企業(yè)交易的調(diào)節(jié)可能存在各種各樣的‘失靈’問題，因而需要政府監(jiān)管?！蹦壳埃戏适袊@生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念，以節(jié)能減排為目標和責任，在完善各類污染物治理規(guī)章制度的基礎上，針對污染領域突出問題，著力從嚴加強執(zhí)法監(jiān)管，不斷提高執(zhí)法效率，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。如建立空氣質(zhì)量日報告制度，對全市空氣質(zhì)量進行監(jiān)測并向社會公布。

合肥市第三方治理市場，雖然在近幾年發(fā)展迅猛，進步迅速，成績喜人，但是仍然面臨著諸多問題：第三方治理產(chǎn)業(yè)起步晚，規(guī)模小，先天發(fā)育明顯不足；排污企業(yè)引入第三方治污的積極性不足，加之違法成本低，偷排、超標排污現(xiàn)象不斷發(fā)生；第三方環(huán)保服務公司規(guī)模偏小，產(chǎn)值不高，科研水平、技術成果轉(zhuǎn)化能力、人才隊伍仍偏弱；園區(qū)式發(fā)展模式對第三方治理產(chǎn)業(yè)成長存在一定風險，“但如果這個產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展不起來，或者園區(qū)以犧牲環(huán)保企業(yè)的利益為代價來發(fā)展，環(huán)保企業(yè)的投資就將面臨很大風險”；政府對第三方環(huán)境服務公司的監(jiān)管，存在多部門主導現(xiàn)象；制度不健全導致責任認定難；第三方治理市場的扶持政策還停留在規(guī)劃階段，覆蓋融資、財稅、價格等各個方面的系統(tǒng)性政策尚未形成。

三、合肥市推行第三方治理模式的實現(xiàn)路徑

合肥市要充分借鑒自身改革驅(qū)動發(fā)展先試先行的成功經(jīng)驗，依托得天獨厚的科技資源和創(chuàng)新體制，以政府推動和市場驅(qū)動相結(jié)合為方式，圍繞環(huán)境污染第三方治理的市場化，在制度建設、市場培育、政策扶持、監(jiān)管執(zhí)法、示范帶動、區(qū)域合作、社會宣傳等方面積極探索，敢試敢行，推動第三方環(huán)境污染治理和保護產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，力求合肥市在長三角區(qū)域乃至全國第三方治理領域具有重大影響力。

（一）創(chuàng)新第三方治理機制，厘清政企各方責任關系

根據(jù)合肥市環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展，圍繞第三方治理責任認定、渠道拓寬、市場環(huán)境培育、政策引導和扶持等方面，加快體制機制創(chuàng)新，形成以專門性制度為主導、配套制度為輔的制度體系，研究出臺合肥市推行環(huán)境污染第三方治理的具體實施辦法、合肥市培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體的具體實施意見。在責任認定方面，要通過制度創(chuàng)新出臺規(guī)范各方責任的具體舉措，如在排污者和第三方治理者的責任認定上，針對違約糾紛，可以委托環(huán)保NGO成立的第三方仲裁機構(gòu)客觀、有效地行使仲裁職能；在政府多頭管理上，積極轉(zhuǎn)變政府職能，聯(lián)合出臺統(tǒng)一性標準和政策，試點環(huán)保監(jiān)管大部門制度。

（二）創(chuàng)新市場化運作模式，構(gòu)建統(tǒng)一、公平、透明、規(guī)范的市場環(huán)境

一是在市場統(tǒng)一上，要充分發(fā)揮合肥市科技資源優(yōu)勢，創(chuàng)新引入“互聯(lián)網(wǎng)+”運作模式，大力推進環(huán)保智能運營管理平臺的系統(tǒng)研發(fā)、投入運營和規(guī)范管理，用信息化平臺整合第三方治理市場，形成統(tǒng)一的現(xiàn)代化市場體系。同時，構(gòu)建全市全面、統(tǒng)一的開放式環(huán)保數(shù)據(jù)平臺，為環(huán)境大數(shù)據(jù)分析、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究及規(guī)劃提供可靠依據(jù)。二是在市場公平上，針對競爭過程中出現(xiàn)的惡性競標、暗箱操作等問題，加大清理不正當競爭行為力度，在環(huán)境公用基礎設施領域?qū)ζ湓O計、施工、運營全過程嚴格采用市場競爭方式，對排污者第三方治理招投標全過程進行嚴格監(jiān)管。三是在市場公開透明上，進一步擴大環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測范圍，不斷提高信息公開化水平。同時，要保證環(huán)境公用設施投資、建設、運營和管理的全過程公開透明，排污企業(yè)排污情況公開透明。四是在市場規(guī)范上，引入第三方咨詢機制強化招投標管理，重點加強環(huán)境基礎設施項目招投標監(jiān)管；建立健全環(huán)境治理和生態(tài)保護項目績效評價體系，研究按效付費辦法，形成受益者、政府以及混合方式進行付費；建立完善排污權(quán)、碳排放權(quán)等排污權(quán)益交易實施辦法，鼓勵發(fā)行環(huán)境權(quán)益抵（質(zhì)）押融資產(chǎn)品。充分發(fā)揮國家公共資源交易平臺作用，統(tǒng)籌自然資源、環(huán)境資源、公共資源的管理，規(guī)范市場交易行為。

（三）完善政府激勵機制，構(gòu)建全方位政策扶持體系

提高環(huán)境生態(tài)要素使用收費標準，形成符合生態(tài)文明建設和市場經(jīng)濟發(fā)展要求的價格機制，并根據(jù)行業(yè)類型和平均標準實行階梯式、差別化收費。鼓勵第三方企業(yè)在環(huán)?？萍佳邪l(fā)，技術成果轉(zhuǎn)化利用率、產(chǎn)業(yè)化示范等方面提升實力，推動“合肥環(huán)境技術服務聯(lián)盟”進一步發(fā)展壯大。積極鼓勵社會資本進入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，以政府財政預算、社會資本為來源，創(chuàng)新設計不同類型第三方治理金融產(chǎn)品，設立環(huán)境污染第三方治理專項基金，為第三方治理市場營造良好的融資環(huán)境。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法機制，建構(gòu)公開透明信用體系

充分發(fā)揮政府部門監(jiān)管職能，嚴格監(jiān)管和執(zhí)法，適當加大排污處罰力度，提高排污行為的違法違規(guī)成本。在環(huán)境公用基礎設施領域，進一步完善行業(yè)監(jiān)管機制，重點對運營成本、服務效率、產(chǎn)品質(zhì)量進行監(jiān)審，探索試點中標價格跟蹤披露機制。在行業(yè)協(xié)會中開展行業(yè)自律，建立企業(yè)黑紅名單制度，鼓勵行業(yè)內(nèi)企業(yè)依法相互監(jiān)督。加快建立全市第三方治理企業(yè)環(huán)境信用體系，制定誠信等級標準，在監(jiān)管過程中對其信用度進行考核，建立信用檔案并納入到全國信用平臺。

（五）以生態(tài)環(huán)境治理為載體，推行體制機制創(chuàng)新試點

依托巢湖流域國家級生態(tài)文明示范區(qū)、大別山區(qū)生態(tài)水環(huán)境補償示范等重大生態(tài)文明建設工程，積極探索生態(tài)建設和保護與城市發(fā)展、資源開發(fā)、旅游打造、農(nóng)業(yè)提升等融合發(fā)展模式，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)在都市農(nóng)業(yè)、文化旅游等多途經(jīng)上發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益良性互動，使青山綠水變成金山銀山。改革環(huán)境管理體制，建立環(huán)境質(zhì)量分級體系，制訂量化管理方式。

此外，還要把生態(tài)文明教育作為素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，提高全民生態(tài)環(huán)保意識；強化社會輿論監(jiān)督，推動排污企業(yè)履行環(huán)境治理責任；要立足長三角地區(qū)，提高區(qū)域性、國際化交流與合作水平，鼓勵先進環(huán)保企業(yè)來肥投資，鼓勵本土環(huán)保企業(yè)引入先進環(huán)保技術、管理經(jīng)驗，積極培育一批具有國際競爭力的環(huán)保企業(yè)。

[1]夏勝為.加減并舉機制創(chuàng)新共護碧水藍天[N].安徽日報，2015，（08）.

[2]中共合肥市委黨校.創(chuàng)新為魂——合肥構(gòu)筑“創(chuàng)新高地”專題研究[M].合肥：安徽科學技術出版社，2015,6.

[3]王琪，韓坤.環(huán)境污染第三方治理中政企關系的協(xié)調(diào)[J].中州學刊，2015，（06）.

[4]朱曉群.環(huán)境污染第三方治理任重道遠[J].獨立觀察，2015，（02）.

F121

A

1008-4428（2016）12-03-03

合肥市委黨校2016年度資助類重點課題（HFDXKT201609）。

孔建華，男，安徽合肥人，廬江縣委黨校副校長，研究方向：經(jīng)濟學；李敏琪，男，安徽合肥人，合肥市委黨校市情研究室副主任、科研處副處長、副教授，研究方向：經(jīng)濟學；

侯廣平，男，安徽阜陽人，廬江縣委黨校教師，研究方向：政治學。