公共托育服務政策初探

王　潔/上海工程技術(shù)大學

公共托育服務政策初探

王潔/上海工程技術(shù)大學

隨著全面二孩政策和全面延遲退休政策的實施，構(gòu)建完備的托育公共服務體系，幫助家庭平衡工作與育兒之間的矛盾，成為不容回避的社會議題。由政府牽頭，積極協(xié)調(diào)社會資源，出臺托育機構(gòu)管理規(guī)范和托育公共服務標準。建立普遍性的、標準化的公共托育服務體系，增加公共托育服務的可得性及可負擔性，從而形成一個以公共投入為主體，中央政府、地方政府和家庭共同分擔的投入體系。

公共托育服務；政策；社會治理

現(xiàn)代職業(yè)制度使得許多家庭在育兒和工作中處于兩難境地。隨著全面二孩政策和全面延遲退休政策的實施，未來家庭對托育公共服務的需求會極大增長。構(gòu)建完備的托育公共服務體系，幫助家庭平衡工作與育兒之間的矛盾，成為不容回避的社會議題。

一、公共托育服務的價值理念

兒童照顧及政策是最能幫助透視家庭和國家關(guān)系的重要窗口。20世紀中葉以來，一個世界性的趨勢是傳統(tǒng)由家庭承擔的兒童照顧責任逐漸釋放出來，或多或少邁向“去家庭化”的階段。

完備的托育公共服務是政府應盡和需要擔當?shù)墓藏熑巍叶?，家庭生育問題既是具有私屬性的個人事務，又是具有重要公共利益性的公共事務。明確政府在托育服務中的主導地位，是社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型的客觀需求，也是提高社會治理能力的內(nèi)在要求。

從這個意義上說，建立系統(tǒng)完善的支持家庭維系與發(fā)展的政策法律措施，讓許多原本下沉到家庭的責任，如兒童的托育照料等，由政府、社會和家庭共擔，幫助家庭減少育兒壓力，是提高人們生育意愿，實現(xiàn)我國人口發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑。

二、我國公共托育政策的演變

兒童照顧已從傳統(tǒng)的家庭功能演化為一項需要公共調(diào)控的活動，并且如何提供照顧影響到一系列社會安排。

從建國初到90年代中期，國家發(fā)展托幼服務的基本路徑是以工作組織(單位)和生產(chǎn)組織(公社、生產(chǎn)隊)提供為主體，政府和互助組織提供為補充的投入模式。在1953年實施的《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》中，將城市社會的托幼服務作為職工集體福利項目在勞動法規(guī)中確立下來。1955年國務院發(fā)布了《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中、小學和幼兒園的規(guī)定》，要求各工礦企業(yè)單獨或聯(lián)合創(chuàng)辦托幼機構(gòu)，以解決本單位職工子女入托入園的需求，經(jīng)費由各單位列入財政預算。1958年通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》指出，“農(nóng)村人民公社適應廣大群眾的迫切要求，創(chuàng)辦了大量的公共食堂、托兒所、幼兒園、敬老院等集體福利事業(yè)”?？梢?，在這一階段，我國基本形成了主要由工作組織和生產(chǎn)組織以集體福利形式提供托幼服務的格局。國家負擔了托幼服務的絕大部分成本費用。

1995年的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》中提出要“推進幼兒教育逐步走向社會化”“改革現(xiàn)行幼兒園收費制度”，確立了托幼服務由公共提供占主導向由公共和私人市場共同提供的發(fā)展原則。由國家直接或間接資助的托幼服務逐年減少，而私人市場提供的托幼服務呈逐年遞增的趨勢。2003年國務院下發(fā)《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》，提出未來5年要形成“以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局”，更是加快了托育服務市場化發(fā)展的進程。在這一階段，盡管入園幼兒的數(shù)量在逐年遞增，但公共財政的投入水平持續(xù)穩(wěn)定在相當?shù)偷乃?。這些有限的財政經(jīng)費主要投向公辦幼兒園(主要是教育部門主辦的幼兒園)，其他類型的托幼機構(gòu)幾乎沒有獲得公共財政的支持，完全依靠家長支付費用。

2010年國務院提出的《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，指出“發(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學前教育；必須堅持政府主導，社會參與，公辦民辦并舉，落實各級政府責任，充分調(diào)動各方面積極性……大力發(fā)展公辦幼兒園，提供“廣覆蓋、?；尽钡膶W前教育公共服務。”為此，托育服務再次向公共服務轉(zhuǎn)變的原則確立。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確了“基本普及學前教育”的發(fā)展目標，確立了政府在學前教育事業(yè)發(fā)展中的主導地位，確立了構(gòu)建與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的學前教育公共服務體系的戰(zhàn)略思路。

三、公共托育服務的現(xiàn)實困境

以上海為例，據(jù)2015年上海市婦兒工委辦公室委托上海市學前教育研究所開展的“上海0～3歲兒童早教需求、服務指導狀況及監(jiān)督狀況”的調(diào)查顯示，67.5％的0～3歲兒童家庭有入托需求。而上海市的托育服務資源基本集中在公辦幼兒園和民辦幼兒園，針對0～3歲兒童的入托服務、臨時托管服務等則是鳳毛麟角。不僅0～3歲兒童家庭，3～12歲兒童家庭也存在著同樣的問題。孩子放學時間和父母下班時間之間存在著空擋，使得放學后的兒童經(jīng)常面臨無人照顧的情況，寒暑假則更是如此。2014年，市婦兒工委委托上海社科院社會學所開展的“十三五”時期上海兒童發(fā)展需求調(diào)查顯示，被調(diào)查兒童中30％以上遭遇過無人照顧的情況。

公共托育服務供不應求加劇了人們對于孩子“有人生無人養(yǎng)”的問題的擔憂，從而直接影響人們的生育意愿。

四、公共托育服務的政策建議

1.出臺有關(guān)公共托育服務的法律。

把社會治理納入法治軌道，應先出臺關(guān)于公共托育服務的相關(guān)法律，確立以教委為兒童公共托育服務的監(jiān)管主體，明確其權(quán)利與義務。公共托育服務的質(zhì)量要全面受到政府規(guī)范。盡快由地方政府牽頭，積極協(xié)調(diào)社會資源，以及公民參與審議，研制各地的托育機構(gòu)管理規(guī)范和托育公共服務標準。

2.增加公共托育服務的可得性。

完善針對 0～3 歲兒童的托育公共服務，幫助有托育服務需求的家庭解決后顧之憂。學齡前兒童在家庭成員以外的受照顧形式，主要有托兒所、幼兒園的照顧、以及雇傭家庭保姆?？梢栽鲈O社區(qū)化的、公設民營或公民共辦，以及企事業(yè)單位自辦等形式的托幼所，只要符合政府規(guī)定的標準，規(guī)范辦學。

豐富3～12歲兒童的公共托育服務的內(nèi)容和形式。針對放學后無法立刻回家的兒童，在幼兒園和小學現(xiàn)有設施的基礎上，提供放學后的托兒服務，并鼓勵學校針對這部分兒童開展形式多樣的課外活動。此外，除了全日制的托幼機構(gòu)和學校，應當根據(jù)家庭的實際需求，提供形式多樣的臨時托管、寒暑假以及節(jié)假日托管等服務。發(fā)揮社區(qū)的力量，規(guī)范并鼓勵社區(qū)范圍內(nèi)家庭式兒童托育服務，并鼓勵有條件的用人單位設立兒童托育設施。整合社會資源，鼓勵、引導社會力量有序參與公共托育服務，滿足家庭的不同層次的需求，政府相關(guān)部門予以監(jiān)督規(guī)范。

3.加大公共托育服務的可負擔性。

從供給側(cè)來看，既要發(fā)揮好政府的主導作用，根據(jù)人口趨勢，合理布局公共托育資源，滿足家庭托育服務需求。也要發(fā)揮好社區(qū)作用，以及鼓勵各單位提供員工托育場所與服務。并且鼓勵公私部門發(fā)展信任的伙伴關(guān)系，例如公設民營。學齡前兒童照顧服務可以由政府出資、并在專業(yè)的管理體系監(jiān)督之下，委托給非營利機構(gòu)或地方性私營業(yè)者成為服務供給者。但是非營利機構(gòu)必須將一定比例的收托對象，保留給低收入家庭的兒童，而且收費標準維持在政府監(jiān)督與規(guī)定的合理范圍之內(nèi)?？傊兄厥袌鰴C制來補充公共支出的不足、增加服務供給的多樣性、引進競爭原則以提升質(zhì)量、保障以及增加服務的彈性，滿足家長的選擇權(quán)。

中央或地方政府可以根據(jù)兒童的不同年齡段，負擔一部分的托育費用，減輕或分擔家庭使用公共托育服務的支出負擔，如：對于三歲以下小孩的的家庭，可以采用育兒補助的方法，包括津貼給付、稅收減免、發(fā)放教育券及困難家庭的全免政策等。讓更多家庭可以就近享有便捷、平價、優(yōu)質(zhì)的托育公共服務。

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本文為2016年度上海工程技術(shù)大學工會研究課題“全面二孩政策下高校女教師權(quán)益保護研究”（2016GHYJ14）。

王潔（1969—），女，上海工程技術(shù)大學社科學院講師，主要研究方向：經(jīng)濟法。