農村社會治理創(chuàng)新的成就、問題與改進

◎黃昕

農村社會治理創(chuàng)新的成就、問題與改進

◎黃昕

當前，社會治理不僅是政府實踐創(chuàng)新的熱點領域，也是學術界探討的焦點議題。與傳統(tǒng)行政主導的一元化管理不同，治理強調多元主體的共治與多元利益的調節(jié)，目標是實現(xiàn)善治。作為國家治理體系的根基，農村社會治理既是當前推進社會治理創(chuàng)新的主要領域，也體現(xiàn)著國家治理轉型的成效。近年來，我國地方政府在基層社會治理領域進行了多樣化的實踐創(chuàng)新與探索，如北京市的“網(wǎng)格管理”、河南省的“四議兩公開”、江蘇省的“政社互動”等，都取得了較好的社會治理效果，并產生了廣泛的影響。然而，各地圍繞農村社會治理創(chuàng)新而開展的豐富實踐大多并未被外界所了解，在某種意義上，農村社會治理創(chuàng)新的學術研究已滯后于實踐探索。

一、我國農村社會治理變革的主要實踐

農村社會治理變革的核心是重構鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與農民的關系，促進農村居民對公共事務管理的參與，更好地滿足民眾的社會公共服務需求。近年來，各地開展了一系列農村治理創(chuàng)新探索，取得了一定的成效。這些實踐創(chuàng)新主要集中在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力、完善村級治理結構、構建農村新型公共服務體系等方面。

1.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。

我國全面取消農業(yè)稅之后，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著從管理型政府向服務型政府轉變的客觀要求，這一轉變的根本著力點在于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力，形成民眾參與治理的有效機制。具體的改革措施主要包括三個方面：一是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項決策權、重要項目實施權、資金資產處置權和干部人事管理權，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力運行規(guī)范科學；二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層電子政務建設為突破點，構建居民網(wǎng)絡問政、網(wǎng)絡理政和網(wǎng)絡考政的電子平臺，促進公民參與、電子政務與社會監(jiān)督的有機結合；三是通過多種形式強化基層政府與民眾的互動，密切政民關系。

2.推進村務公開，完善村級治理結構。

農村社會治理的任務最終要通過村級治理得以落實。為了推進村級治理轉型，增強社區(qū)服務功能，各地實施了多樣化的村級治理創(chuàng)新，進一步完善了村級治理結構，提升了村級治理的成效。首先，通過制定落實村級決策的提議制度、議事制度、議決制度、執(zhí)行制度和監(jiān)督制度，規(guī)范村支部決策權、村代會決定權、村委會執(zhí)行權、群眾監(jiān)督權等四項權力，將村級治理由“能人治村”逐步轉變?yōu)椤爸贫戎未濉薄Ｆ浯?，以村務公開為抓手，切實保障村民知情權，促進村干部規(guī)范用權，并強化民生服務考核。最后，建立村支部、居民委員會、業(yè)主委員會和物管部門的合作機制，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享、大事共商、活動共辦、實事共做，共同促進農村社區(qū)的健康發(fā)展。

3.探索農業(yè)服務創(chuàng)新，構建農村公共服務體系。

農村公共服務狀況直接關系到民眾的生產生活水平的提升，是密切黨群、政群關系的基本途徑，也是檢驗農村社會治理創(chuàng)新成效的標尺。近年來，各地通過加強農村公共服務平臺建設，逐步提高農村公共服務能力，幫助解決農民面臨的實際困難。首先，不斷加大科技支農力度，加快設施農業(yè)發(fā)展，積極探索農業(yè)規(guī)?；?jīng)營的道路。其次，加大扶貧力度，通過實施產業(yè)化幫扶促脫貧、加大勞動力培訓促脫貧、擴大扶貧小額貸款發(fā)放促脫貧、深化掛鉤幫扶工作促脫貧等措施提高扶貧質量。再次，加大農村體育、文化、衛(wèi)生設施投入，改善農村健身環(huán)境，促進農村保潔工程建設。最后，全面實施了農村養(yǎng)老“關愛工程”，積極推進農村養(yǎng)老基礎設施建設。

二、我國農村社會治理變革存在的主要問題

我國農村社會治理在政社關系、村級治理、基層公共服務平臺構建等方面的多樣化實踐探索取得了良好的社會效果，也為進一步推進農村社會治理創(chuàng)新積累了豐富的經(jīng)驗。然而，從我國農村社會治理的實踐來看，農村社會治理創(chuàng)新仍面臨著治理主體能力不足、社會合作機制不完善、公共服務體系不健全等問題，同時，創(chuàng)新本身的擴散力和持續(xù)性亦明顯不足，在一定程度上影響了我國農村社會治理創(chuàng)新的成效。

1.農村社會治理主體的能力有待提高。

多元合作治理的關鍵是各治理主體各司其責、各盡所長、相互支持、合作共治，但前提是各主體具備勝任其角色的能力。當前，農村社會治理主體的能力不足已成為提升農村社會治理成效的關鍵障礙。首先，后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權面臨著權威流失和財政赤字的雙重困境。取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力明顯削弱，根本沒有足夠的財力物力來滿足農村公共服務的需求。其次，村民委員會同樣面臨資源匱乏的困境。取消農業(yè)稅后亦不再征收村提留，大多數(shù)村集體陷入經(jīng)費缺乏的困境，難以滿足其提供社區(qū)公共服務的需求。第三，農村社會組織數(shù)量偏少，參與社會治理的能力也嚴重不足。

2.農村社會治理主體間的合作機制有待完善。

多元主體的合作共治是現(xiàn)代社會治理的基本特征，而合作機制的建立既依賴于政府、社會組織及公民治理角色的合理確定，也依賴于相互間信任關系的建立。然而，當前農村社會治理主體間合作機制建設仍面臨著諸多困境。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能尚未完成向服務型政府的轉變。長期形成的自上而下的行政管理體制和以GDP為中心的干部考核導向，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管控、經(jīng)濟建設等職能較強，而社會服務職能很弱。其次，政民關系仍面臨諸多體制障礙。取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要依賴上級政府的財政轉移支付，從而強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣級政府的依附。這種依附使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇唯上而不唯下，從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民眾的疏離。第三，村民委員會的行政化色彩濃厚。根據(jù)相關法律規(guī)定，村民委員會負有協(xié)助政府做好與居民利益有關的社會治安、公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社會保障等方面工作的職責，但在實際操作過程中，這些職能不再由自治組織“協(xié)助”，而變?yōu)橛善洹俺袚?，并要接受有關部門的檢查和考核，導致村民委員會職能高度行政化。

3.農村公共服務體系不夠完善。

近年來，各地不斷加大對農村公共服務的投入力度，農村居民的生活環(huán)境和生活質量得到明顯改善，初步構建起以城市為中心、城鎮(zhèn)為紐帶、鄉(xiāng)村為基礎的共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關系。但比較而言，農村公共服務體系仍亟待進一步完善。首先，農村基礎設施建設依然薄弱。目前，財政投入農村的資金總量與滿足農業(yè)基礎設施改造、農村生態(tài)環(huán)境保護等的需求之間還存在較大差距。其次，農村文化、教育、衛(wèi)生、社會保障等公共服務供給相對匱乏，質量有待提高。第三，農村公共服務資金的長效投入機制尚不健全，資金管理水平有待提高。目前，財政支農資金不僅總量不足，而且存在過于分散、項目重復補貼等問題，資金使用效率大打折扣。

4.農村社會治理創(chuàng)新的擴散力和可持續(xù)性明顯不足。

近年來，雖然各地農村開展了豐富多彩的社會治理創(chuàng)新探索，其中不乏思路新穎、群眾擁護且成效明顯的創(chuàng)新做法，但這些做法并沒有被其它地方學習，更沒有得到廣泛推廣。其次，農村社會治理創(chuàng)新大多缺乏可持續(xù)性。盡管許多農村治理創(chuàng)新取得了預期的成效，但它們的發(fā)展前景卻不容樂觀，絕大多數(shù)基層治理創(chuàng)新面臨著夭折或無疾而終的命運。正如著名學者李景鵬所評論的那樣：“一項創(chuàng)新活動如果不能鞏固，就如曇花一現(xiàn)，雖然很絢麗，但很短暫?！?/p>

三、提升基層社會治理創(chuàng)新成效的路徑思考

農村社會治理的狀況直接關系到民眾的切身利益和基層社會的穩(wěn)定與發(fā)展，是整個社會治理體系的根基。雖然近年來我國農村社會治理創(chuàng)新取得較大成效，但依然面臨著諸多發(fā)展困境。進一步完善農村社會治理體系，要求加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和社會組織建設，完善農村社會合作機制，增強農村社會治理體系的服務功能，從多方面提高農村社會治理創(chuàng)新的有效性。

推進村務公開，保障村民知情權，是促進農村社區(qū)健康發(fā)展的有效抓手。

1.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權社會治理能力建設。

盡管治理強調多元主體的共同參與與合作，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在農村社會治理體系中明顯扮演著基礎性角色，這不僅因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權仍掌握著較多的公共權力和經(jīng)濟資源，更是因為在社會組織發(fā)育不足、公民的自治能力有待提高的背景下，推進農村社會治理體系建設有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權構建一個多元主體平等參與的開放的社會治理平臺?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權社會治理能力直接關系到農村社會治理體系的建立和完善。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權社會治理能力建設，首先要轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要盡快從計劃經(jīng)濟時期的生產管理和資源汲取的職能轉變到為農村居民提供各類公共服務的職能上來，并承擔起培育和發(fā)展社會組織、提高公民民主素養(yǎng)和自治能力的職責。其次，建立競爭性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用制度。在健全和完善黨管干部體制的基礎上，進一步擴大基層民主，改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對上負責而不對下負責的現(xiàn)狀。第三，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的民主監(jiān)督。要積極推進政務公開工作，健全民主監(jiān)督制度和干部自律機制，使一切鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務為農民群眾所了解，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為置于群眾的監(jiān)督之下。第四，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員素質與財政能力。一是要加大國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的財政支持力度，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力與其服務職責相適應。為此，可根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的產業(yè)基礎、地區(qū)差別和政府規(guī)模等標準，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權劃分為不同類型，分類劃撥行政經(jīng)費。二是要著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質與能力，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向“知識型”干部、“服務型”干部和“法治型”干部轉變。

2.積極培育和發(fā)展農村社會組織。

社會組織的發(fā)展狀況是社會發(fā)展成熟度的重要標志。發(fā)展農村社會組織，首先要建立農村社會組織備案管理制度，明確以街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為農村社會組織的備案機關。通過降低農村社會組織設立條件，使大量原來不符合登記注冊要求的農村社會組織通過備案確立其合法地位，以便于政府依法對其進行引導、監(jiān)督和管理，促進農村社會組織健康發(fā)展。其次，建立企業(yè)定向捐贈稅收優(yōu)惠政策。為解決農村社會組織資金短缺矛盾，應制定企業(yè)向非營利性農村社會組織捐贈可以享受稅收優(yōu)惠的政策。再次，建立項目資助和向社會組織購買服務制度。為解決公益性農村社會組織發(fā)展后勁不足的問題，可設立農村社會組織公益項目，通過立項申請、建設實施、檢查驗收等程序，推動對農村公益性社會組織的資助走上正常化、正規(guī)化的軌道。最后，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和農村社會組織之間的合作治理機制。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、農村社會組織共同參與的基層議事協(xié)商機構，使之成為協(xié)商公共事務、協(xié)調成員利益、化解社會矛盾、促進區(qū)域和諧共建的重要平臺。

3.完善農村社區(qū)治理結構。

社區(qū)是居民生產和生活的主要場所，也是公民參與社會、經(jīng)濟和政治生活的基本領域，不僅社會主體間的互動主要集中在社區(qū)層面，各種社會問題也必須經(jīng)由社區(qū)行動才能真正得到解決。社區(qū)治理結構作為治理主體在社區(qū)層面的互動關系模式，直接體現(xiàn)了公民的社會地位狀況，并規(guī)范著公民的權利實現(xiàn)途徑，因此，社區(qū)治理結構的優(yōu)劣在很大程度上決定著農村治理的成敗。完善農村社區(qū)治理結構，可以從以下三個方面入手：第一，要明確農村基層自治組織角色定位。通過規(guī)范農村基層自治組織選舉，建立民眾對農村基層自治組織的授權與控制關系，強化農村基層自治組織的自治性，使之真正成為農村居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的群眾性自治組織，不斷提高農村社區(qū)居民自治能力。第二，規(guī)范農村基層自治組織運行機制。在合理確定農村社區(qū)黨組織、基層自治組織和社區(qū)服務站之間關系的基礎上，建立村民決策參與制度、村務公開制度和村民監(jiān)督制度，通過提升農村社區(qū)工作的制度化水平，規(guī)范農村基層自治組織的權力運行。第三，規(guī)范和提升農村社區(qū)志愿服務。按照“社區(qū)所需、志愿者所能”的原則確定社區(qū)志愿服務的重點領域，整合農村社區(qū)志愿服務資源，完善農村社區(qū)志愿者招募管理制度，不斷提高農村社區(qū)志愿服務水平，促進農村社區(qū)志愿服務隊伍向專業(yè)化方向發(fā)展。

4.加快推進農村公共服務體系建設。

農村社會治理創(chuàng)新的根本目的在于提高社會公共服務的品質，滿足民眾多樣性的服務需求，因此，農村公共服務體系建設一直是農村社會治理創(chuàng)新的核心領域。進一步推進農村公共服務體系建設，需要做好以下幾個方面的工作：第一，加強農村基礎設施建設。加大財政對農村道路、電力、通訊、網(wǎng)絡、自來水、天然氣等生產生活設施的投資，改善農村居民生活條件。加大以水利為核心的農業(yè)基礎設施建設，積極改善農業(yè)生產條件，保障農業(yè)生產的穩(wěn)步提高，為農民進一步增收創(chuàng)造條件。第二，建立農村公共服務供給長效機制。一方面要建立穩(wěn)定的對農村民生的投入機制，增強農村公共服務的財政保障，同時，積極運用財政補助、財政貼息、以獎代補、信用擔保支付等手段，充分發(fā)揮財政資金對社會資本的導向作用。另一方面，要認真處理好政府與市場、公平與效率的關系，轉變單純依靠政府投入的做法，注重發(fā)揮市場機制作用，調動社會、民間等多方面參與農村公共服務的積極性，以彌補政府基本公共服務的不足。第三，加快城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化建設。一要進一步完善農村醫(yī)療服務體系，繼續(xù)加大財政對農村醫(yī)療服務的投入，提高基層衛(wèi)生院醫(yī)療服務水平，促進醫(yī)療機構改善服務質量和降低服務價格，減輕民眾醫(yī)療保險籌資壓力。二要大力提高農村教育教學質量。優(yōu)化城鄉(xiāng)教師隊伍和其它教育資源配置，努力消除城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的教育水平差異。三要完善農村社會養(yǎng)老服務體系。加快建立公平有效、城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障體系，保障農民的合法權益和老年農民的基本生活。

5.努力提高農村社會治理創(chuàng)新的擴散力和可持續(xù)性。

提高農村社會治理創(chuàng)新的功能，必須不斷改進和完善治理創(chuàng)新的思路和做法，使之適應當?shù)厣鐣卫淼囊?，這就要求將治理創(chuàng)新融入到民眾的日常生活，確保創(chuàng)新實踐的可持續(xù)性。同時，要加大對行之有效的農村治理創(chuàng)新的宣傳推廣力度，推動農村治理創(chuàng)新惠及更多的民眾。為此，應做好以下幾個方面的工作。首先，改革對農村治理創(chuàng)新的評估模式，評估的內容應側重于創(chuàng)新的治理效果而不是創(chuàng)新的力度，避免為創(chuàng)新而創(chuàng)新的標新立異式的“作秀”。其次，上級黨委和政府應加強對農村社會治理創(chuàng)新的調研與評估，及時總結治理創(chuàng)新的經(jīng)驗教訓，積極推廣成熟的農村治理創(chuàng)新的經(jīng)驗與做法。再次，改變當前以政府為核心的一元化的農村治理創(chuàng)新模式，充分發(fā)揮民眾和社會組織在治理創(chuàng)新中的作用，鼓勵社會成員參與治理模式的設計與治理創(chuàng)新的實踐。只有民眾真正參與和接受了這些創(chuàng)新，農村治理創(chuàng)新才能真正扎下根。最后，尊重農村治理的傳統(tǒng)智慧，充分利用民間習俗、鄉(xiāng)村文化等傳統(tǒng)資源，結合當前經(jīng)濟、社會生活的新變化，設計出既符合傳統(tǒng)文化，又體現(xiàn)時代要求的農村治理體系，確保農村治理創(chuàng)新適應當?shù)氐奶厥猸h(huán)境，增強創(chuàng)新的可接受性與可持續(xù)性。

（黃昕，江蘇師范大學商學院講師/責編劉玉霞）