城市社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建之路

◎邢宇宙

城市社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建之路

◎邢宇宙

中共十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制，其中改進(jìn)社會(huì)治理方式是首位目標(biāo)，并且提出了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理四個(gè)層次，從主體到機(jī)制提出了社會(huì)治理改革的方向。在2014年政府工作報(bào)告中也指出：推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)下，形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的協(xié)同治理理念，為社會(huì)治理領(lǐng)域的改革確立了指導(dǎo)思想，進(jìn)一步加快了社會(huì)體制改革的步伐。

城市社區(qū)是特定地域內(nèi)人們所組成的生活共同體，也是現(xiàn)代城市社會(huì)治理的基本單元，構(gòu)成了現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分。隨著我國城市化進(jìn)程中的城市更新，城市社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型和發(fā)展之中，亟需構(gòu)建和完善現(xiàn)代城市社區(qū)治理體制，目標(biāo)是增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，推進(jìn)基層民主進(jìn)程。長期以來我國探索城市社區(qū)居民自治的道路，取得了一定的成效，但是居委會(huì)也陷入了行政功能強(qiáng)化、自治功能弱化的困境。在未來社區(qū)治理改革的實(shí)踐中，探索通過多元主體共同參與的協(xié)同治理，有助于突破這一治理困境，最終有效動(dòng)員和整合社區(qū)資源，提升社區(qū)自治能力。

一、城市社區(qū)基層治理的困境

改革開放30多年以來，我國城市社會(huì)管理體制經(jīng)歷了從單位制、街居制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，同時(shí)我國城市社會(huì)更新過程中社區(qū)類型日益分化，居民公共服務(wù)需求愈發(fā)多元化。一方面隨著單位制的解體和人口流動(dòng)加快，傳統(tǒng)意義上以親緣、地緣、業(yè)緣為基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系逐步消失，導(dǎo)致社區(qū)作為居民共同體，在一些老舊社區(qū)中社會(huì)網(wǎng)絡(luò)日益衰落，而在新型社區(qū)中社會(huì)關(guān)系尚未建立起來，居民之間的人際信任受到挑戰(zhàn)，對社區(qū)認(rèn)同感存在缺失。另一方面隨著城市社會(huì)階層分化，居住格局也進(jìn)一步分化，新型商品房小區(qū)與老舊小區(qū)之間，在社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r、公共服務(wù)需求和自治能力方面都有較大差異，因而社區(qū)的管理機(jī)制和模式也呈現(xiàn)出不同的發(fā)展趨向。這些變遷給傳統(tǒng)的城市社區(qū)基層管理體制帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

但是，長期以來街道體制中的行政管理理念和組織特征，對于現(xiàn)代城市社區(qū)治理轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在街居制的實(shí)際運(yùn)行過程中，特別是限于人員和經(jīng)費(fèi)配置的不足，本應(yīng)發(fā)揮居民自治功能的居委會(huì)陷入了“行政化”的困境。在城市社區(qū)基層治理體制中，社區(qū)居委會(huì)如何回歸自治功能擺上了議程。居委會(huì)功能的回歸有賴于街道管理體制的改革，盡管宏觀上已經(jīng)有了大方向，但是目前還缺乏具體的制度安排。一方面探索街道管理體制改革，重點(diǎn)在于對街道辦事處主要職責(zé)任務(wù)的重新定位，減少本不應(yīng)由街道一級承擔(dān)的行政管理職能，避免職責(zé)出現(xiàn)“下移”；另一方面居委會(huì)作為居民自治制度的重要載體，實(shí)現(xiàn)群眾自治組織功能的能力存在不足，能否通過能力建設(shè)實(shí)現(xiàn)自治能力的提升，也將決定其是否能夠突破“名實(shí)不副”的困境。

概而言之，城市社區(qū)中不同群體的利益分化，實(shí)際上提出了多元主體如何實(shí)現(xiàn)良治的命題。良好的治理是通過協(xié)商溝通尋找共識的過程，也是基于各方利益之上形成利益共同體的過程，并最終有效地進(jìn)行資源動(dòng)員和組織，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益的最大化。

二、社區(qū)協(xié)同治理的變革路徑

在社區(qū)治理轉(zhuǎn)型過程中，協(xié)同治理是通向基層自治的可能路徑。在社會(huì)治理場域，政府與社會(huì)不同主體處在治理結(jié)構(gòu)的不同位置，掌握的資源和權(quán)力各不相同，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)各個(gè)主體之間的互補(bǔ)和融合，表現(xiàn)為協(xié)助、協(xié)力、協(xié)調(diào)和協(xié)商。在社區(qū)協(xié)同治理過程中，如何定位街道、居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織等不同主體的角色，擴(kuò)大居民參與和激發(fā)其主體性尤為關(guān)鍵。

1.轉(zhuǎn)變街道主要職能。在基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，地方政府扮演著主導(dǎo)角色?；鶎诱母锏姆较蚴锹毮苻D(zhuǎn)變，在街道層面集中體現(xiàn)為街道管理體制改革，將街道職能和工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)上來。傳統(tǒng)的行政管理體制下，街道辦事處“重經(jīng)濟(jì)、輕管理、弱服務(wù)”，承擔(dān)了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、城市管理、社區(qū)服務(wù)、優(yōu)撫救濟(jì)、社會(huì)治安、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等職責(zé)，社區(qū)居委會(huì)也相應(yīng)地承接很多行政性事務(wù)工作。

街道管理體制改革必須具有系統(tǒng)性。需要上級政府從機(jī)構(gòu)設(shè)置、目標(biāo)考核、隊(duì)伍建設(shè)、財(cái)力等多方面加以保障，街道干部“解放”出來主抓社會(huì)建設(shè)，工作重心轉(zhuǎn)移到居民公共服務(wù)上來。職能轉(zhuǎn)變只是前提，理念上還需突破全能政府思維。積極借助社會(huì)組織的力量，不僅能重構(gòu)社會(huì)管理和服務(wù)體制的多元格局，在一定程度上增強(qiáng)了政府自身的能力，也有助于解決政府存在的失靈或缺位問題。

2.培育社區(qū)社會(huì)組織。如果街道管理體制改革是在原有體制上的存量改革，那么發(fā)展和引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)組織體制改革則是增量改革。在社區(qū)協(xié)同治理中要給予社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展空間，培育和發(fā)展社會(huì)組織參與社區(qū)管理和服務(wù)，改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式和服務(wù)體制。

一方面是支持社區(qū)自發(fā)成立的社會(huì)組織。一些社區(qū)中往往有一些積極參與志愿服務(wù)，或是自發(fā)組建的團(tuán)隊(duì)，它們有著各自的目標(biāo)和理念，具有一定的民眾基礎(chǔ)和資源動(dòng)員能力，也是本社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展的先行者。在居民組織起來的過程中，如果能夠更多地獲得外部資源支持，就能更好地開展項(xiàng)目，服務(wù)更多人群，實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。

另一方面是通過制度建設(shè)，以及在場地、資金等資源方面提供便利，來孵化和培育社區(qū)社會(huì)組織，比如設(shè)立區(qū)或街道級的社會(huì)組織培育和孵化中心，安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對于社區(qū)社會(huì)組織給予扶持，積極推動(dòng)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，將服務(wù)下沉到社區(qū)之中，滿足社區(qū)居民需求的同時(shí)，推動(dòng)社區(qū)居民參與和自治能力的提升等。

3.激發(fā)居民自治活力。在社區(qū)治理體制中，居民是最為重要的治理主體。社區(qū)協(xié)同治理一方面是多方參與的合作治理，另一方面是社區(qū)居民為主體的民主自治。社區(qū)中的每位成員必須學(xué)會(huì)成為自己的治理者，學(xué)會(huì)如何在鄰里和社區(qū)中與他人協(xié)作，民眾的自治活力構(gòu)成社區(qū)治理體制的重要基礎(chǔ)。

如前所述，社區(qū)居委會(huì)作為居民自治組織，在改革中要實(shí)現(xiàn)自治功能的歸位。街道主要職能的轉(zhuǎn)變只是第一步，其目標(biāo)是進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)治理體制改革。很多地方開展社區(qū)公共服務(wù)站建設(shè)，承接傳統(tǒng)上由居委會(huì)擔(dān)負(fù)的公共服務(wù)職能。通過改革解除束縛，社區(qū)居委會(huì)能從理念到工作方式上逐步改進(jìn)，加之其在社區(qū)中的民眾基礎(chǔ)，有助于推動(dòng)社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。

三、社區(qū)協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制

在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，盡管不同主體有著資源稟賦和能力差異，但是在厘清不同主體之間權(quán)責(zé)的同時(shí)，正在探索和形成不同的運(yùn)行機(jī)制，來逐步整合社區(qū)資源，積累社會(huì)資本，乃至提升各自的治理能力，反過來更好地推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織發(fā)展、居民廣泛參與，從而逐步朝著協(xié)同共治的格局前行。在理論上，治理是一個(gè)上下互動(dòng)的過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。在社區(qū)治理實(shí)踐中，不同主體之間建立起了溝通、學(xué)習(xí)、參與和合作等不同的運(yùn)行機(jī)制。

1.通過溝通尋求共識。社區(qū)協(xié)同治理中的對話、溝通和理解，體現(xiàn)在不同層次和不同方面。首先是街道辦、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織之間的聯(lián)系，不僅體現(xiàn)在正式制度和政府行為中，往往也存在于非正式的溝通和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。社會(huì)治理的邏輯是通過政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)和合作來解決社會(huì)問題。如果社會(huì)組織只是承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能，缺乏組織之間的溝通和互動(dòng)，容易陷入依附的地位，最終不僅不利于其自身能力的成長，也實(shí)現(xiàn)不了兩者之間有效的互動(dòng)和合作。

其次是社區(qū)居民的參與、對話和協(xié)商，塑造社區(qū)公共空間，不僅要構(gòu)建對話的平臺(tái)，也要有居民參與的機(jī)制。在社區(qū)治理過程中，參與建設(shè)實(shí)體的“開放空間”，組織“市民講堂”等等，積極構(gòu)建社區(qū)中居民對話的空間和場域，有助于居民就社區(qū)公共議題進(jìn)行討論，聽取不同成員的意見與建議，共同推動(dòng)決策的形成和集體行動(dòng)，尋求社區(qū)公共事務(wù)中的共識。

2.通過學(xué)習(xí)提升能力。在社區(qū)協(xié)同治理的實(shí)踐中，不同主體都需要進(jìn)行能力建設(shè)。協(xié)同治理對于治理主體要求較高，不僅需要具有自治的理念，也要具備與其它主體合作的能力，在這個(gè)意義上協(xié)同治理實(shí)質(zhì)上是不同主體形成伙伴關(guān)系的合作治理。

社區(qū)社會(huì)組織在介入社區(qū)治理的過程中，面對“居民自治”、“社區(qū)參與”等議題，需要積極開展學(xué)習(xí)，提升組織自身的能力。反之，在推動(dòng)居民參與和社區(qū)建設(shè)的過程中，居委會(huì)成員也應(yīng)積極向社會(huì)組織學(xué)習(xí)。在互相學(xué)習(xí)的過程中，不僅有助于社區(qū)居委會(huì)接受新生事物，做出一些工作方式上的改變，也有助于提升社會(huì)組織跟居民之間溝通的能力，實(shí)現(xiàn)雙贏。

3.通過參與實(shí)現(xiàn)賦權(quán)。社區(qū)協(xié)同治理是以居民的廣泛參與和社區(qū)社會(huì)活力作為基礎(chǔ)，在多元主體共同參與的協(xié)同治理理念下，激發(fā)公民參與和培養(yǎng)公共精神，促進(jìn)社區(qū)居民自我管理和自治，這是社區(qū)社會(huì)治理的發(fā)展方向。

對于社區(qū)居民來說，他們是社區(qū)的“所有者”，對于社區(qū)公共事務(wù)和公共服務(wù)擁有參與和表達(dá)的權(quán)利，正如美國社區(qū)治理研究者理查德·博斯克所指出的，政府需要民眾一道參與公共政策的整個(gè)過程：從討論如何選擇行動(dòng)開始，到制定公共項(xiàng)目的政策，再到公共項(xiàng)目執(zhí)行中的行政管理，最后在可見的績效結(jié)果基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。因此，為提升政府的責(zé)任感，需要充分保障公民參與的權(quán)利，由此引導(dǎo)公民利益表達(dá)和協(xié)調(diào)、解決矛盾，以及對于公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，最終保障公民基本權(quán)利和促進(jìn)公民社會(huì)的成長。

4.通過合作增進(jìn)信任。在協(xié)同治理的運(yùn)行過程中，作為治理主體的社區(qū)社會(huì)組織，發(fā)揮社區(qū)之間重要的連結(jié)作用。面對社區(qū)共同體價(jià)值的失落，社區(qū)在重建社會(huì)連結(jié)的過程中向兩個(gè)方向努力：一是回向傳統(tǒng)，重拾并未丟失的民間資源；二是面向現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建以現(xiàn)代理性為基礎(chǔ)的契約關(guān)系。

在實(shí)踐過程中，這兩種努力互滲互融，通過社區(qū)社會(huì)組織的努力，可以激活鄰里社區(qū)原有的互助傳統(tǒng)和親緣信任；居委會(huì)、居民自治小組與居民在社區(qū)公共事務(wù)中的互動(dòng)和合作，構(gòu)建社區(qū)居民公約等制度規(guī)范和行動(dòng)共識，最終透過社區(qū)公共空間等不同場域，重塑社區(qū)居民之間的人際信任機(jī)制，并有助于構(gòu)建對于社會(huì)組織和基層政府的系統(tǒng)信任。研究表明，社會(huì)組織推動(dòng)的橫向合作，尤其是建立的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、規(guī)范和信任，能夠推動(dòng)社區(qū)成員之間的協(xié)調(diào)和集體行動(dòng)的達(dá)成。而社區(qū)所形成的規(guī)范和信任也是一種重要的社會(huì)資本，能促進(jìn)良好社區(qū)秩序的形成。

四、結(jié)語

在深化城市基層治理改革的背景下，探討社區(qū)協(xié)同治理的路徑，需要強(qiáng)調(diào)基層政府在變革中的創(chuàng)新和開放，需要助推社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，擴(kuò)大社區(qū)居民的有序參與，激發(fā)社區(qū)社會(huì)活力。在基層治理場域中，不同主體展現(xiàn)了其治理的智慧，構(gòu)建了更為多元的治理運(yùn)行機(jī)制。在新型城市社區(qū)治理格局下，實(shí)現(xiàn)基于社區(qū)共同體價(jià)值的協(xié)同治理，也有助于探索基層群眾自治制度的道路。

（邢宇宙，北京工業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師、首都社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理協(xié)調(diào)創(chuàng)新中心研究人員。本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金資助項(xiàng)目<15YJC840039>的階段性研究成果/責(zé)編劉玉霞）