美菲要搞“美菲+”軍事安全合作？

陳相秒

2023年5月1日，美國總統(tǒng)拜登在白宮與菲律賓總統(tǒng)馬科斯舉行會(huì)晤。

2023年以來，從外交磋商到海上行動(dòng)，美國、菲律賓、日本和澳大利亞都在加強(qiáng)彼此的小多邊合作。2023年5月1日美國總統(tǒng)拜登和菲律賓總統(tǒng)馬科斯在白宮會(huì)晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明以及兩天后公布的美菲《雙邊防務(wù)合作指針》都明確提到“將探索美菲日和美菲澳三邊合作模式”。6月美菲日在距離中國黃巖島大約340公里處的菲律賓巴丹島附近海域舉行三國海警聯(lián)合演習(xí)。

這些跡象表明，美國有意將“小多邊主義”的戰(zhàn)略推向南海地區(qū)，以構(gòu)建“美菲+”的區(qū)域安全合作架構(gòu)?！懊婪?”構(gòu)想帶有明顯的排他性、針對(duì)性特征，將給本地區(qū)業(yè)已相當(dāng)復(fù)雜的安全局勢帶來新的沖擊。

“軸輻”的延伸

菲日澳是第二次世界大戰(zhàn)后美國在亞太軸輻結(jié)構(gòu)雙邊同盟體系的支撐力量。自21世紀(jì)初以來，隨著地區(qū)力量分布結(jié)構(gòu)及地區(qū)安全形勢的嬗變，美國開始調(diào)整其亞太戰(zhàn)略，在雙邊同盟體系的基礎(chǔ)上推出“軸輻間三邊合作”。1994年美國與日本、韓國啟動(dòng)副部長級(jí)的“三邊防務(wù)對(duì)話”，這是美國在亞太地區(qū)確立的首個(gè)正式的小多邊合作機(jī)制。1999年4月，美日韓三國進(jìn)一步成立“三邊協(xié)調(diào)與監(jiān)督小組”，主要討論朝鮮發(fā)展核武器及彈道導(dǎo)彈等問題。但美日韓三邊合作機(jī)制的發(fā)展并不順利，因而美國又將注意力轉(zhuǎn)向澳大利亞。美日澳三國在2002至2005年間經(jīng)常以“會(huì)中會(huì)”或“會(huì)邊會(huì)”的形式，在雙邊安全磋商間隙舉行副部長級(jí)的三邊對(duì)話。2021年建立的美英澳三方安全聯(lián)盟（AUKUS）則是美國“小多邊主義”戰(zhàn)略最新且最重要的“作品”。

所謂“美菲+”，本質(zhì)上是美國“小多邊主義”或者更具體講“軸輻間三邊安全機(jī)制”策略在東南亞的進(jìn)一步實(shí)踐，其演變路徑與美日韓、美日澳機(jī)制如出一轍，都是對(duì)雙邊軍事安全對(duì)話與合作的逐步拓展和轉(zhuǎn)型。2012年4月美菲舉行首次防長和外長“2+2”部長級(jí)對(duì)話，2016年舉行了第二次，此后暫停七年，2023年舉行了第三次。2022年4月，日菲之間也正式建立起“2+2”對(duì)話機(jī)制，加上菲澳防長和外長的部長級(jí)磋商機(jī)制，以及美日澳彼此間的“2+2”對(duì)話，四國在建立三邊合作機(jī)制之前已經(jīng)形成以“2+2”為主的雙邊磋商與合作架構(gòu)，而“軸輻間三邊合作”實(shí)質(zhì)上是這種雙邊對(duì)話的升級(jí)。

“美菲+”擁有自身顯著特點(diǎn)

相較于美日澳、美日印澳等已有小多邊安排，“美菲+”具有獨(dú)特一面。

首先，機(jī)制化水平較高。與既有專注于政策協(xié)調(diào)的小多邊機(jī)制不同，美菲日、美菲澳是以具體的海上聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃為起點(diǎn)，合作框架雖還在協(xié)商中，但以2023年6月在南海舉行的海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合演習(xí)為標(biāo)志，已經(jīng)開始商談南海聯(lián)合巡航、聯(lián)合軍演等機(jī)制化的行動(dòng)。與此同時(shí)，“美菲+”的行動(dòng)目標(biāo)異常明確，即，開展南海聯(lián)合巡航、助菲提升軍事實(shí)力，等等。

其次，經(jīng)營重心是在南海。今年以來的美菲“2+2”會(huì)議聯(lián)合聲明、領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明，以及歷史上首份《雙邊防務(wù)合作指針》，均以南海問題為核心議題。菲日領(lǐng)導(dǎo)人2023年2月的會(huì)晤聲明，以及菲澳防長、外長分別在今年2月和5月舉行的磋商，都將南海問題作為重點(diǎn)。美菲《雙邊防務(wù)合作指針》首次明確南海局勢“適用于1951年《共同防御條約》”，清晰表明圍繞南海問題的合作將繼續(xù)是“美菲+”模式的核心內(nèi)容。

第三，是種“金字塔型”結(jié)構(gòu)。美日韓、美日澳、美日印澳合作均為“扁平式”結(jié)構(gòu)，即，基于共同投入，通過合作彼此謀利。但在“美菲+”模式中，助菲提升軍事實(shí)力是主線。美國除向菲開出軍事和經(jīng)濟(jì)支持項(xiàng)目清單，還利用該三邊合作模式協(xié)調(diào)日澳兩國擴(kuò)大對(duì)菲軍事安全援助。這就形成了所謂“金字塔”合作結(jié)構(gòu)：美國居于頂端遙控指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，日澳居于中間按照美國安排的框架援助菲軍事能力、影響菲南海政策，菲居于底端接受美國的離岸影響。

四國各有盤算

美國急于彌補(bǔ)在“第一島鏈”菲律賓關(guān)鍵環(huán)節(jié)的力量缺失。美國專家哈爾·弗里德曼稱，將太平洋變成“一個(gè)美國湖”，是美國政府的共識(shí)。為此，美國在冷戰(zhàn)初期曾計(jì)劃實(shí)施“離岸島嶼防御帶”戰(zhàn)略，后來由更加劃算的“島鏈戰(zhàn)略”替代。菲被視為通往亞洲的“門戶國家”，扼守巴士、巴布延、巴林塘海峽及民都洛海峽等南海周邊重要戰(zhàn)略水道，北與中國臺(tái)灣隔海相望，南接馬來西亞和印尼，向東與南太平洋國家遙相呼應(yīng)，是西太地區(qū)不折不扣的戰(zhàn)略樞紐，因而也是美國“島鏈戰(zhàn)略”的中心環(huán)節(jié)。但美國自1992年撤出蘇比克灣軍事基地之后，在菲前沿軍事存在遠(yuǎn)不及東北亞地區(qū)，跌到了1898年以后的最低點(diǎn)。加上菲軍事實(shí)力薄弱，美國日益對(duì)“第一島鏈”“菲律賓環(huán)節(jié)”的穩(wěn)固性感到擔(dān)憂。拜登政府試圖通過“美菲+”的安排，擴(kuò)大自身前沿軍事部署，鼓勵(lì)日澳從北、東兩個(gè)方向同菲律賓形成掎角之勢，并聯(lián)合三國之力助菲快速提升實(shí)力，重新構(gòu)建菲律賓群島的前沿力量體系，滿足美國在此維持安全主導(dǎo)地位的需求。

“美菲+”同時(shí)是美國對(duì)華成本強(qiáng)加戰(zhàn)略的一部分。美國戰(zhàn)略界自2010年以后就開始考慮對(duì)中國實(shí)施冷戰(zhàn)時(shí)期曾對(duì)蘇聯(lián)使用過的“成本強(qiáng)加戰(zhàn)略”（Costing-impose Strategy），基本邏輯是通過經(jīng)濟(jì)、軍事和外交手段，使戰(zhàn)略競爭對(duì)手背上超出自身能力的負(fù)擔(dān)?！懊婪?”安排至少在三個(gè)方面滿足美國對(duì)華“成本強(qiáng)加”的需求：將美日澳的南海政策進(jìn)行綁定，增加中國在南海的外交、軍事和海上維權(quán)代價(jià)；促菲成為美國攪亂南海局勢的“代理人”；美軍借機(jī)增加在菲部署用于抵消中國依托南海島礁建設(shè)及海警力量發(fā)展逐漸形成的優(yōu)勢的力量。

“美菲+”還是美國“霸權(quán)成本轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的表現(xiàn)。霸權(quán)給美國帶來全球獨(dú)一無二的收益，但美國也難逃霸權(quán)成本逐漸增加的宿命。2008年金融危機(jī)之后，美國歷屆政府一直努力減少霸權(quán)成本，奧巴馬政府是削減預(yù)算，特朗普政府則強(qiáng)逼日本、韓國和北約國家增加國防費(fèi)用在國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）中的占比。通過組建多個(gè)“小陣營”，吸引其他盟友和伙伴國一道實(shí)施大國競爭戰(zhàn)略，成為拜登政府在霸權(quán)投入不變甚至增加的情況下，相應(yīng)減輕美國自身壓力的策略手段。

菲律賓雖無意直接卷入大國競爭，但也希望“美菲+”安排能給其帶來更多軍事和經(jīng)濟(jì)援助，并獲得域外大國對(duì)菲南海主張、海域管控和海上行動(dòng)的支持。日澳對(duì)“美菲+”也寄予各自期望。日本試圖借助美菲日合作“出?！保七M(jìn)在東南亞地區(qū)的軍事存在并取得“零”的突破，加快推進(jìn)其政治和軍事大國野心。澳大利亞在唯美國馬首是瞻的同時(shí)，也希望借助美菲澳合作機(jī)制推進(jìn)“北部地區(qū)安全戰(zhàn)略和部署”。

南海地緣政治板塊繼續(xù)重組

澳大利亞雖然只是作為觀察員國赴南海參加了美菲日首次海警聯(lián)演，但早在今年2月下旬，菲駐美大使羅慕爾德茲就放風(fēng)稱，美菲日澳四國將在南海開展聯(lián)合巡航。今年6月香格里拉對(duì)話會(huì)期間，美菲日澳防長在新加坡首次舉行四方會(huì)晤，“美菲+”機(jī)制向“四方安全對(duì)話”縱深發(fā)展似已無太大懸念。“美菲+”安排作為美菲日澳四國推進(jìn)各自安全利益和訴求的重要渠道，是小范圍和排他性的，使得南海乃至西太平洋地區(qū)變得越來越“不安全”。

2023年4月11日，菲律賓和美國“肩并肩”聯(lián)合軍演開幕之日，馬尼拉民眾集會(huì)反對(duì)。

“美菲+”機(jī)制使得菲涉南海和對(duì)外安全決策偏離東盟軌道、靠向美國一邊，同時(shí)不能排除其他部分東盟國家參與這一安排，或者效法菲律賓采取“小多邊主義戰(zhàn)略”，從而給東盟主導(dǎo)的地區(qū)安全架構(gòu)帶來“碎片化”挑戰(zhàn)。東盟強(qiáng)調(diào)的多邊主義原則和自身“中心地位”也會(huì)因“美菲+”所奉行的“小多邊主義”理念和美式霸權(quán)邏輯而受到侵蝕，導(dǎo)致本地區(qū)國家及域內(nèi)外國家間的安全關(guān)系從增進(jìn)互信、擴(kuò)大對(duì)話與合作向“人人自?！钡臓顟B(tài)演變。

與此同時(shí)，美國拉著日澳在中菲之間搬弄是非，給菲鼓氣撐腰，提出援菲一攬子計(jì)劃，外交上又以正式文本形式確認(rèn)雙邊同盟條約“適用于南?！?，向菲在南海的政策和行動(dòng)傳遞錯(cuò)誤信號(hào)。今年5月，美軍太平洋艦隊(duì)司令塞繆爾·帕帕羅上將稱，美國支持菲在仁愛礁的“權(quán)利主張”，并隨時(shí)準(zhǔn)備協(xié)助菲“行使權(quán)利”，這一表態(tài)對(duì)菲軍方執(zhí)意破壞中菲之間達(dá)成的臨時(shí)特殊性安排采取大膽行動(dòng)無疑是火上澆油。

“美菲+”本身就是美國在南海推行大國競爭戰(zhàn)略的重要方式。如果美國繼續(xù)在南海地區(qū)推進(jìn)這種“冷戰(zhàn)思維”和“小圈子”理念，中美在西太海上的軍事、準(zhǔn)軍事較量將向風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)更多、更具危險(xiǎn)性的方向演變，從而更難為管控兩國戰(zhàn)略博弈構(gòu)建起有效的“圍欄”。