項目管理要素在績效評價指標(biāo)體系設(shè)計中的應(yīng)用

●崔方珍

項目管理要素在績效評價指標(biāo)體系設(shè)計中的應(yīng)用

●崔方珍

項目管理水平高低對項目最終完成質(zhì)量、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度有重要影響。本文基于項目管理的八大要素（范圍要素、時間要素、成本要素、質(zhì)量要素、人力資源要素、溝通要素、風(fēng)險要素和采購要素），結(jié)合績效管理理念，嘗試性地探尋項目支出績效評價指標(biāo)和項目管理要素的對應(yīng)關(guān)系，以提升指標(biāo)體系的科學(xué)性和應(yīng)用性，為項目管理水平提升、資金使用績效提高提供有價值的建議。

項目管理 績效管理 績效評價指標(biāo)

項目支出是財政支出的表現(xiàn)形式之一。政府通過投入財政資金，實(shí)施一系列項目，最終使公眾受益于公共財政。項目管理水平高低對項目最終完成質(zhì)量、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度有重要影響。本文基于項目管理的八大要素，即范圍要素、時間要素、成本要素、質(zhì)量要素、人力資源要素、溝通要素、風(fēng)險要素和采購要素，從項目立項和計劃階段、項目實(shí)施階段以及項目收尾和完成階段出發(fā)，結(jié)合績效管理理念，探尋項目支出績效評價指標(biāo)和項目管理要素的對應(yīng)關(guān)系，從而以指標(biāo)為核心透視管理過程，以結(jié)果為導(dǎo)向反思管理過程中的潛在問題與不足，為提升項目管理水平、提高資金使用績效提供有價值的建議。

一、基本概念梳理

根據(jù)《項目管理知識體系指南》第五版的定義，項目管理是指將知識、技能、工具與技術(shù)應(yīng)用于項目活動，以滿足項目的要求。項目管理的目的就是確保項目的成功，即保證項目在規(guī)定的時間和成本范圍內(nèi)完成，并達(dá)到規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。項目管理通過合理運(yùn)用與整合一系列的項目管理過程得以實(shí)現(xiàn)，這些項目管理過程根據(jù)其屬性不同可以劃分至八大知識領(lǐng)域，這八大知識領(lǐng)域在本文中稱之為八大管理要素即項目范圍管理、項目時間管理、項目成本管理、項目質(zhì)量管理、項目人力資源管理、項目溝通管理、項目風(fēng)險管理以及項目采購管理，這八大管理要素貫穿項目的全過程。

績效評價指標(biāo)是指衡量績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具。按照績效評價指標(biāo)的使用范圍，可劃分為共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。其中共性指標(biāo)是適用于所有評價對象的指標(biāo)。主要包括預(yù)算編制和執(zhí)行情況，財務(wù)管理狀況，資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況，以及社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等；個性指標(biāo)是針對預(yù)算部門或項目特點(diǎn)設(shè)立的，適用于不同預(yù)算部門或項目的業(yè)績評價指標(biāo)。《財政部關(guān)于印發(fā) 〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》（財預(yù)〔2011〕285號）將財政支出績效評價一級指標(biāo)劃分為項目決策、項目管理和項目績效，其中項目決策類指標(biāo)和項目管理類指標(biāo)屬于管理類指標(biāo)。

本文將立足于共性指標(biāo)，根據(jù)項目管理要素在項目不同階段的不同應(yīng)用，在現(xiàn)有指標(biāo)一級框架架構(gòu)下，構(gòu)建與項目管理要素一一對應(yīng)的評價指標(biāo)。

二、績效評價指標(biāo)與項目管理要素結(jié)合的重要性

項目管理強(qiáng)調(diào)對管理過程的控制，是將投入（input）轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出（output）和效益（outcome）的重要保障。從各地實(shí)踐來看，當(dāng)前財政資金管理中對項目管理的關(guān)注度仍偏弱。

預(yù)算部門（單位）是落實(shí)項目管理的重要主體。然而，由于項目管理專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗需要不斷積累、持續(xù)轉(zhuǎn)化，管理體系構(gòu)建相對滯后，制約了項目管理的開展。同時，政績導(dǎo)向下，預(yù)算部門（單位）往往更關(guān)注項目結(jié)果和目標(biāo)能否達(dá)成，而對預(yù)算編制、資金使用、項目實(shí)施等較為忽視，往往造成資金的嚴(yán)重浪費(fèi)，影響項目的正常推進(jìn)。不少政府投資項目投資計劃制定較隨意，缺乏科學(xué)論證，項目立項審批前未進(jìn)行項目比選和公示，“形象工程”較多。在項目實(shí)施過程中隨意對項目進(jìn)行變更，項目實(shí)施中對自行擴(kuò)大項目規(guī)模、調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增減建設(shè)內(nèi)容等現(xiàn)象也屢禁不止，缺乏有效的管理和制約措施，預(yù)算約束弱化，甚至出現(xiàn)“項目概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算”等情形。投資難以控制，工期一再推遲，這不僅影響項目目標(biāo)的達(dá)成，浪費(fèi)國家財力和公共資源，對政府公信力也造成惡劣影響。

財政資金監(jiān)管是財政管理的重要職能。而傳統(tǒng)的財政監(jiān)督檢查關(guān)注得更多的是資金使用的合法性和合規(guī)性，對項目管理的深入分析不足。同時，由于監(jiān)督常常以事后檢查為主,難以將問題發(fā)現(xiàn)并解決在萌芽狀態(tài)。以預(yù)算管理為例，預(yù)算執(zhí)行情況是監(jiān)督檢查的重點(diǎn)之一。如發(fā)生預(yù)算執(zhí)行率偏低，即財政資金無法形成有效支出，無疑將影響資金效益的發(fā)揮。預(yù)算執(zhí)行率偏低往往與預(yù)算編制不精細(xì)相關(guān)，而提升預(yù)算編制水平的關(guān)鍵在于財政支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)。深入來看，當(dāng)前定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和應(yīng)用的理念尚不深入，項目支出多而標(biāo)準(zhǔn)偏少，大量項目無標(biāo)準(zhǔn)可依；標(biāo)準(zhǔn)尚未與預(yù)算編制和管理有機(jī)融合，標(biāo)準(zhǔn)并未真正支撐管理。如何結(jié)合項目管理理念，由表及里，挖掘深層次原因，對提升監(jiān)督實(shí)效的意義不言而喻。

本文倡導(dǎo)的是一種將預(yù)算績效管理和項目管理相結(jié)合的全流程管理模式。通過構(gòu)建與項目管理相對應(yīng)的評價指標(biāo)，倒逼預(yù)算單位加強(qiáng)對項目管理的重視，規(guī)范政府在項目實(shí)施過程中的行為，保證有限的財政資金能用在刀刃上，促使項目產(chǎn)出與項目預(yù)算相匹配，為最終實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算奠定基礎(chǔ)。

三、基于項目管理要素的績效評價指標(biāo)構(gòu)建

為完成指標(biāo)體系構(gòu)建，本文首先借鑒項目管理的標(biāo)準(zhǔn)化流程、工具，將項目管理要素進(jìn)行分解，分解出相應(yīng)的子要素；再按照時間邏輯順序?qū)舜箜椖抗芾硪厮娜舾勺右丶错椖抗芾磉^程組歸類至項目立項和計劃、項目實(shí)施以及項目收尾和完成三個階段；最后針對每個階段逐一設(shè)計與各項目管理要素和子要素對應(yīng)的績效評價指標(biāo)。

“項目立項和計劃階段”是指項目的立項審批、可行性研究、規(guī)劃和計劃、編制預(yù)算等啟動過程。該階段的項目管理目標(biāo)是根據(jù)項目管理的內(nèi)容形成相應(yīng)的項目決策、投入管理、財務(wù)管理、項目實(shí)施等保障目標(biāo)。涉及的“項目管理內(nèi)容”具體包括：項目的范圍管理（項目章程、范圍說明、專家評審程序、產(chǎn)出成果計劃、任務(wù)或活動計劃、資源和責(zé)任分解、相關(guān)利益方確認(rèn)、變更申請和審批程序等）、項目進(jìn)度管理（任務(wù)排序、標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)、項目期估算分解等、進(jìn)度計劃、變更調(diào)整的制度等）、成本管理（成本監(jiān)督機(jī)制、成本估算明細(xì)、資金支出計劃、會計核算制度等）、質(zhì)量管理（質(zhì)量保證制度、工作計劃、監(jiān)督機(jī)制等）、人力資源和風(fēng)險控制（崗位職責(zé)分配、組織機(jī)構(gòu)圖、風(fēng)險識別和風(fēng)險估計等）以及溝通計劃和采購計劃的制定等。

“項目實(shí)施階段”是指項目正式啟動后的實(shí)施、執(zhí)行過程。該階段的項目管理目標(biāo)是對項目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)控，應(yīng)對項目可能產(chǎn)生的變更及相關(guān)風(fēng)險，保證項目的順利實(shí)施。涉及的 “項目管理內(nèi)容”具體包括：項目進(jìn)度控制（項目進(jìn)度、變更調(diào)整的管理和控制等）、成本管理機(jī)制（成本監(jiān)督、成本核算明細(xì)、資金支出管理、會計核算管理等）、質(zhì)量管理（質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)控制、質(zhì)量改進(jìn)措施等）、人力資源和風(fēng)險控制（項目團(tuán)隊管理、風(fēng)險事件控制和校正調(diào)整等），以及項目信息的收集分析等。

“項目收尾和完成階段”是指項目周期最后階段，包括項目竣工、驗收、移交、清算等。該階段的項目管理目標(biāo)是對項目的交付成果進(jìn)行驗收并總結(jié)項目開展過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)。涉及的“項目管理內(nèi)容”具體包括項目的范圍管理（立項內(nèi)容的核對、范圍核對、專家評審程序、產(chǎn)出成果核對等）、項目的時間管理、項目進(jìn)度控制（進(jìn)度審核、竣工驗收等）、成本管理機(jī)制（資金審計、成本決算等）、質(zhì)量管理（驗收管理、合同審計等）。

根據(jù)上述項目管理要素，構(gòu)建對應(yīng)的績效評價指標(biāo)如表1所示：

表1 項目管理要素與績效評價指標(biāo)對應(yīng)表

四、展望

本文的研究對項目管理理念在評價指標(biāo)設(shè)計中的應(yīng)用還處于嘗試階段，還需通過實(shí)踐逐步完善。

首先，本文的指標(biāo)體系尚未結(jié)合不同的項目類型進(jìn)行區(qū)隔。不同項目的實(shí)施流程存在差異，管理側(cè)重點(diǎn)也不同，設(shè)計指標(biāo)時也應(yīng)有所差異。因此，在今后的研究中還應(yīng)將項目進(jìn)行科學(xué)的分類。如可根據(jù)資金的用途不同分為事業(yè)專業(yè)類、工程及維護(hù)類、政策類與設(shè)備購置及維護(hù)類四大類。在這一分類的基礎(chǔ)上，總結(jié)不同類項目管理的特點(diǎn)，提取管理要素并針對性地設(shè)計評價指標(biāo)，以更好地服務(wù)于實(shí)踐。

其次，指標(biāo)的權(quán)重尚未賦予。指標(biāo)的權(quán)重反映了指標(biāo)的重要性。在一個項目中不同的項目管理要素對于項目的順利開展其重要性是不同的，同一個項目管理要素在不同的項目中其重要性也是不同的。因此，不同項目管理要素對應(yīng)的指標(biāo)在整個評價指標(biāo)體系中的權(quán)重應(yīng)是有所差異的。權(quán)重的差異有助于項目單位在項目管理過程中把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和核心要素，從而更加科學(xué)合理地安排人力、物力和財力。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>