加強企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動審計監(jiān)督

殷洪偉

一、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動的涵義與主要原則

企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動主要是指國家出資企業(yè)及其所屬全資、控股和參股企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、劃轉(zhuǎn)、抵押、質(zhì)押、擔保、增資擴股、股權(quán)回購、公司制改造、分立、合并、解散等引起國有產(chǎn)權(quán)權(quán)屬變動或比例增減的行為，以及國家出資企業(yè)及其所屬全資、控股企業(yè)設(shè)立新公司和對其他公司投資的行為。

現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征是“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”，而企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動首先要求的就是發(fā)生變動的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)權(quán)屬應(yīng)當清晰；其次要求企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動應(yīng)當遵循公開、公平、公正的原則，遵守嚴格的核準及備案程序，遵守國家法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策規(guī)定，有利于國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進國有資本優(yōu)化配置，保護國家和其他各方合法權(quán)益。

二、當前企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動存在的主要問題

近年來，通過對省屬國有企業(yè)審計發(fā)現(xiàn)，部分省屬國有企業(yè)在企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)管理及其變動中還存在一些問題，應(yīng)引起高度重視。

（一）變動的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清。主要體現(xiàn)在國有大中型企業(yè)因主輔剝離、輔業(yè)改制、企業(yè)兼并、重組改制等以及因歷史原因形成的一些集體所有制形式企業(yè)存在的國有資產(chǎn)權(quán)屬不清，產(chǎn)權(quán)界定不明，致使國有資產(chǎn)隱性流失。

（二）企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動的可行性論證及盡職調(diào)查不充分，風險分析不足。表現(xiàn)為部分國有企業(yè)在對外投資、戰(zhàn)略重組等涉及企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動過程中，對企業(yè)財務(wù)承受能力、經(jīng)營管理能力以及市場定位、產(chǎn)品營銷、融資能力等技術(shù)，經(jīng)濟、運行環(huán)境以及其他方面的可行性論證不充分，對企業(yè)經(jīng)營、管理、資金、法律、政策以及政治等方面風險預(yù)判不足，應(yīng)對、化解及分流風險措施不當。項目盲目投資，致使國有資產(chǎn)存在損失或潛在損失風險。

（三）企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動未嚴格履行相關(guān)核準備案程序。部分國有企業(yè)主要負責人對企業(yè)產(chǎn)權(quán)變動理解不深、認識不透，在涉及企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的變動事項中，未嚴格按照相關(guān)規(guī)定，履行相關(guān)核準及備案程序。將國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門核準的事項變通備案，該備案的事項變通為由監(jiān)管企業(yè)直接審批或推遲備案等，國有資產(chǎn)監(jiān)管存在漏洞。

（四）資產(chǎn)評估不實，企業(yè)國有資產(chǎn)存在損失風險。國有企業(yè)在實施兼并重組及對外投資時，需要對原有資產(chǎn)進行評估，以便作為交易依據(jù)。而實際操作中，部分國有企業(yè)的主管部門為了盡快實現(xiàn)國有資產(chǎn)的變現(xiàn)，僅以固定資產(chǎn)的賬面價值作為確認結(jié)果，忽視國有企業(yè)專有技術(shù)、商標權(quán)和商譽等無形資產(chǎn)的存在，企業(yè)國有資產(chǎn)存在損失風險。

（五）行政管理部門行為越位導(dǎo)致企業(yè)并購效益降低。在市場經(jīng)濟條件下，政府作為社會經(jīng)濟行政管理者，其行為定位應(yīng)當是政策引導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)。通過對省屬企業(yè)的兼并重組及對外投資審計情況來看，部分國有企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等業(yè)務(wù)都或多或少存在各級行政管理部門操作的痕跡，企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)流動雖進入市場交易，但企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易行為已過分行政化。審計發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)實施兼并重組行為的目的大多是為虧損企業(yè)尋找出路，解決企業(yè)職工的就業(yè)等社會問題，行政管理部門要求由本省一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)兼并那些嚴重虧損、資不抵債的企業(yè)，但行政化操作的結(jié)果卻致使優(yōu)質(zhì)企業(yè)可能背上沉重的包袱，導(dǎo)致并購效益低下。

三、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動審計監(jiān)督應(yīng)把握的重點

一是企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)是否清晰。深化國有企業(yè)體制改革的根本方向是建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，對國有企業(yè)進行規(guī)范的公司制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，打造產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學、自主經(jīng)營、自負盈虧的市場競爭主體和法人實體。產(chǎn)權(quán)清晰則是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的根本要求。要依據(jù)《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《集體企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》以及《企業(yè)公司制改建有關(guān)國有資本管理與財務(wù)處理的暫行規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，對國有大中型企業(yè)在主輔剝離、輔業(yè)改制、企業(yè)兼并、重組改制以及因歷史原因形成的一些集體所有制形式企業(yè)中國有產(chǎn)權(quán)，遵循“誰投資、誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則，本著實事求是、公正、公平的原則依法進行產(chǎn)權(quán)界定，維護國有資產(chǎn)所有者及經(jīng)營使用者的合法權(quán)益。

二是企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動是否充分論證。國有產(chǎn)權(quán)變動應(yīng)當遵守國家法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，有利于國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，維護國家和其他各方合法權(quán)益。企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動應(yīng)當做好可行性研究，重點對產(chǎn)權(quán)變動的必要性、可行性及對公司未來的發(fā)展和職工就業(yè)的影響等進行研究。要真正把論證過程置于產(chǎn)權(quán)變動前期的首要位置，審慎企業(yè)投資；要強化項目投資論證過程，遵循科學的投資論證程序，扎實做好基礎(chǔ)性資料收集工作，掌握充足而可靠的信息資料；要通過建立有效的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，強化論證、決策的風險意識，優(yōu)化企業(yè)分散風險、規(guī)避風險的能力。

三是企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動是否嚴格履行決策程序。按照《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》以及《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》等相關(guān)規(guī)定，國有產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)變動企業(yè)要嚴格落實重大事項報告制度，履行相應(yīng)的內(nèi)部決策程序以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門核準及備案程序。對企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，須嚴格按照相關(guān)規(guī)定，在國有資產(chǎn)監(jiān)管部門指定的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開進行交易。

四是企業(yè)國有資產(chǎn)是否有效評估。按照《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，對國家出資企業(yè)及其所屬全資、控股和參股企業(yè)整體或者部分改制重組、合并、分立、破產(chǎn)、解散、產(chǎn)權(quán)及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、置換、資產(chǎn)租賃以及收購非國有單位的資產(chǎn)等引起國有產(chǎn)權(quán)權(quán)屬變動或比例增減以及對外投資行為，均應(yīng)按照規(guī)定嚴格履行資產(chǎn)評估程序。企業(yè)產(chǎn)權(quán)持有單位應(yīng)當向資產(chǎn)評估機構(gòu)如實提供有關(guān)情況和資料，并對所提供情況和資料的真實性、合法性和完整性負責，不得隱匿或虛報資產(chǎn)。對評估結(jié)果及時向國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)履行核準或備案程序，自覺接受監(jiān)督檢查。依據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)下達的資產(chǎn)評估項目核準文件和經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)或所出資企業(yè)備案的資產(chǎn)評估項目備案表，及時辦理產(chǎn)權(quán)登記、股權(quán)設(shè)置和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)手續(xù)。

五是是否有效減少行政干預(yù)，自主經(jīng)營、自負盈虧。黨的十八大對國有企業(yè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署，就是要國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，優(yōu)化國有資產(chǎn)管理體制，完善和加強國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，把企業(yè)逐步引入社會、推向市場、使企業(yè)完全成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體和經(jīng)營主體。對政府引導(dǎo)的對部分虧損企業(yè)的兼并重組，國有企業(yè)不但要妥善解決目標企業(yè)職工就業(yè)等社會問題，更多的是要整合盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，注入資金，找準市場及產(chǎn)品定位，充分發(fā)揮國有企業(yè)資源配置優(yōu)勢，激發(fā)企業(yè)的發(fā)展動力，提升發(fā)展?jié)摿?，引?dǎo)目標企業(yè)重歸市場，實現(xiàn)政府作為社會經(jīng)濟行政管理者在政策引導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)的真正目的。