益陽(yáng)市小型水庫(kù)安全管理實(shí)踐與探討

彭嶺（益陽(yáng)市水務(wù)局 益陽(yáng)市 413000）

益陽(yáng)市小型水庫(kù)安全管理實(shí)踐與探討

彭嶺
（益陽(yáng)市水務(wù)局 益陽(yáng)市 413000）

為了確保星羅棋布分散的小型水庫(kù)安全運(yùn)行，益陽(yáng)市在強(qiáng)化安全管理，完善各項(xiàng)管理制度、管理辦法和管理措施上，進(jìn)行了有益的探討。對(duì)分散偏遠(yuǎn)的小型水庫(kù)，特別是?。↖I）型水庫(kù)在安全管理上創(chuàng)新發(fā)展，給人以啟示。

益陽(yáng)市 小型水庫(kù) 安全管理 探討 益陽(yáng)市

1 概 況

益陽(yáng)市共有在冊(cè)小水庫(kù)508座，其中?。↖）型水庫(kù)75座、小（II）型水庫(kù)433座。小型水庫(kù)總集雨面積約400 km2，正常庫(kù)容16 478.95 m3，設(shè)計(jì)灌溉面積4.33萬(wàn)hm2（65萬(wàn)畝）。這些小型水庫(kù)也關(guān)系到下游城鎮(zhèn)、村莊40萬(wàn)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。星羅棋布分散在益陽(yáng)市山丘區(qū)的小型水庫(kù)，在防洪、農(nóng)業(yè)灌溉、城鎮(zhèn)供水、發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖等方面產(chǎn)生了巨大作用。特別是為水資源保護(hù)利用和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善發(fā)揮了積極作用，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展，尤其是當(dāng)前正在開展的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，提供了有力的基礎(chǔ)物質(zhì)保障。其能否安全，對(duì)益陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用舉足輕重，不容小視。2007年以前，益陽(yáng)市小型水庫(kù)病險(xiǎn)問(wèn)題十分突出。

由于這些水庫(kù)絕大多數(shù)建成于20個(gè)世紀(jì)50～60年代，限于當(dāng)時(shí)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，“三邊”工程多，運(yùn)行幾十年后，有相當(dāng)一部分水庫(kù)存在不同程度的病險(xiǎn)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，受重建輕管思想的影響，工程正常的維護(hù)維修不能得到有效保證，運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題得不到及時(shí)有效處理，加上多年來(lái)遭遇暴雨洪水及冰凍的襲擊，許多水庫(kù)蓄水、灌溉功能不僅大大減弱，而且每到汛期險(xiǎn)象環(huán)生，防不勝防，每座病險(xiǎn)水庫(kù)就象是一顆定時(shí)炸彈，嚴(yán)重危及下游人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。加上小型水庫(kù)特別是?。↖I）型水庫(kù)工程地處偏遠(yuǎn)，交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施配套不全及管理手段的落后，小（II）型水庫(kù)村級(jí)管理人員素質(zhì)不高，搶險(xiǎn)隊(duì)伍和物資不能及時(shí)組織和運(yùn)抵現(xiàn)場(chǎng)，常常貽誤搶險(xiǎn)戰(zhàn)機(jī)，給水庫(kù)安全運(yùn)行帶來(lái)了很大壓力。

2 除險(xiǎn)加固，確保水庫(kù)安全運(yùn)行

益陽(yáng)市成立了病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固領(lǐng)導(dǎo)小組，明確市政府主要領(lǐng)導(dǎo)人為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人，相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為相關(guān)工作第一責(zé)任人的責(zé)任體系。并將這一工作納入各級(jí)政府工作考核內(nèi)容。項(xiàng)目縣逐庫(kù)落實(shí)了政府、主管部門、建設(shè)管理單位責(zé)任人及其工作責(zé)任。通過(guò)責(zé)任機(jī)制的建立，形成了水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作責(zé)任到人，且層層有落實(shí)的工作格局。

在湖南省水利廳的指導(dǎo)下，益陽(yáng)市創(chuàng)新管理模式，變分散管理為集中管理，加快了水庫(kù)除險(xiǎn)加固進(jìn)程，規(guī)范了工程建設(shè)行為。一是以項(xiàng)目縣為單位統(tǒng)一組建病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固建設(shè)項(xiàng)目法人。二是以縣為單位，由市病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一組織對(duì)病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固項(xiàng)目實(shí)行集中和打捆招標(biāo)，創(chuàng)建了一個(gè)規(guī)范的招標(biāo)工作平臺(tái)，選擇了精良的施工隊(duì)伍，確保各處分散的小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固到位。三是落實(shí)了工程質(zhì)量和安全管理責(zé)任。在項(xiàng)目建設(shè)中益陽(yáng)市加強(qiáng)了監(jiān)督檢查，確保工程建設(shè)順利。建立了項(xiàng)目法人日常檢查、縣級(jí)水行政主管部門經(jīng)常檢查、市水行政主管部門抽查，以及政府督查等較為完善的監(jiān)督檢查體系；切實(shí)執(zhí)行省水利廳的規(guī)定，每座水庫(kù)至少聘請(qǐng)了2名職工或群眾為社會(huì)監(jiān)督員，建立了社會(huì)監(jiān)督員制度；建立了病險(xiǎn)水庫(kù)網(wǎng)上信息月報(bào)制度，實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤，及時(shí)掌握有關(guān)信息，處理建設(shè)中的問(wèn)題，取得了良好效果。從 2007年開始，至2013年底，全市已完成75座?。↖）型水庫(kù)除險(xiǎn)加固，占規(guī)劃的100%，?。↖I）型175座（重點(diǎn)109座、一般66座）、占規(guī)劃的41.2%。2013年冬修開始，全市加快了?。↖I）開型水庫(kù)的除險(xiǎn)加固步伐，至2014年底，全部完成在冊(cè)的除險(xiǎn)加固任務(wù)。

水庫(kù)除險(xiǎn)加固后，加強(qiáng)了大壩的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，防洪標(biāo)準(zhǔn)得到提升，設(shè)計(jì)功能得以正常發(fā)揮，水庫(kù)運(yùn)行安全有了保障，確保了下游人民群眾生命與財(cái)產(chǎn)安全，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益甚為顯著。調(diào)查顯示，已完成的250座小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固，恢復(fù)和新增防洪庫(kù)容1 898萬(wàn)m3、恢復(fù)和新增興利庫(kù)容2 925萬(wàn)m3、恢復(fù)灌溉面積0.65萬(wàn)hm2（9.8萬(wàn)畝）、改善灌溉面積1.69萬(wàn)hm2（25.4萬(wàn)畝）。特別是有的水庫(kù)險(xiǎn)除加固后，興建了水廠，為改善和提高農(nóng)村飲水安全發(fā)揮了積極作用。解決了25萬(wàn)農(nóng)村人口飲水安全問(wèn)題，供水人數(shù)翻了一倍，日供水量達(dá)到1.5萬(wàn)t。

3 政府負(fù)責(zé)，落實(shí)水庫(kù)安全管理責(zé)任制

按照我國(guó)《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門會(huì)同有關(guān)主管部門對(duì)本行政區(qū)域的大壩安全實(shí)施監(jiān)督”，“各級(jí)水利、能源、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門，是其所管轄的大壩的主管部門”，“各級(jí)人民政府及其大壩主管部門對(duì)其所管轄的大壩的安全實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”。據(jù)此，水庫(kù)大壩安全管理責(zé)任制應(yīng)以地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心，按隸屬關(guān)系，逐庫(kù)落實(shí)同級(jí)政府責(zé)任人、水行政主管部門責(zé)任人、水庫(kù)主管部門（或業(yè)主）責(zé)任人和水庫(kù)管理單位責(zé)任人四級(jí)責(zé)任體系。

根據(jù)益陽(yáng)市的實(shí)際，星羅棋布的小型水庫(kù)特別是?。↖I）型水庫(kù)在崇山峻嶺之中，遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)和交通要道，多為山丘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或山村集體經(jīng)濟(jì)組織興建，過(guò)去絕大多數(shù)既沒(méi)有水庫(kù)管理單位，也沒(méi)有明確主管部門。在這種情況下，小型水庫(kù)如何落實(shí)四級(jí)責(zé)任制成為安全管理工作的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府往往難以承擔(dān)確定工程管護(hù)范圍、協(xié)調(diào)其他責(zé)任單位和責(zé)任人、落實(shí)安全管理各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、組織協(xié)調(diào)安全管理各項(xiàng)工作等政府職責(zé)，包括應(yīng)由水庫(kù)主管部門、管理單位承擔(dān)的安全管理責(zé)任。針對(duì)這種情況，益陽(yáng)市實(shí)行按小型水庫(kù)所在縣（市）區(qū)，其安全運(yùn)行管理由縣級(jí)人民政府承擔(dān)行政首長(zhǎng)責(zé)任，縣水利（務(wù)）局負(fù)水行政部門責(zé)任?？h級(jí)政府組成部門和事業(yè)單位、國(guó)企會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利部門承包小型水庫(kù)安全運(yùn)行責(zé)任，建立了水庫(kù)安全管理責(zé)任制，并相應(yīng)地建立了責(zé)任追究制，加強(qiáng)管理考核，對(duì)責(zé)任人嚴(yán)重失職造成不安全事故的予以嚴(yán)肅處理。

在這種責(zé)任制機(jī)制下，全市各級(jí)部門，無(wú)論是否涉水涉農(nóng)單位，只要有“包庫(kù)”任務(wù)，都要對(duì)水庫(kù)安全運(yùn)行承擔(dān)主體責(zé)任。例如，安化縣承包水庫(kù)的82個(gè)縣直單位，近年來(lái)先后投入900多萬(wàn)元對(duì)71座病險(xiǎn)水庫(kù)進(jìn)行溢洪道開槽沒(méi)閘等設(shè)施改造和處險(xiǎn)加固，爭(zhēng)取國(guó)家各類項(xiàng)目投資1.2多億元，對(duì)53座（其中小型水庫(kù)51個(gè)）病險(xiǎn)水庫(kù)進(jìn)行了除險(xiǎn)加固。為了快速應(yīng)對(duì)水庫(kù)搶險(xiǎn)和安全轉(zhuǎn)移，安化縣各縣直部門單位還積極爭(zhēng)取和實(shí)施通暢、通達(dá)工程項(xiàng)目。強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，先后啟動(dòng)境內(nèi)國(guó)道、省道公路改擴(kuò)建工程，硬化鄉(xiāng)村公路1 900多公里。電信、移動(dòng)等部門在偏僻山區(qū)建立了通訊基站，為水庫(kù)安全管理信息的傳輸消除了通信死角。

承包水庫(kù)安全管理責(zé)任制的單位，不僅在人力、物力、財(cái)力上進(jìn)行了有效投入，還在水庫(kù)的具體管理上進(jìn)行了部署安排。他們根據(jù)水庫(kù)不同用途，幫助以小水電、供水、養(yǎng)魚為主的小型水庫(kù)業(yè)主單位以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興建的受益農(nóng)民用水合作組織制訂了水庫(kù)安全管理辦法，明確了具體管護(hù)人員。

4 摸清底子，造冊(cè)登記，確保安全管理不留死角

（1）搞好小型水庫(kù)注冊(cè)登記。20世紀(jì)50～70年代，修建的絕大多數(shù)小型水庫(kù)，特別是?。↖I）型水庫(kù)既沒(méi)有主管部門也沒(méi)有水庫(kù)管理單位。還有一些小型水庫(kù)是在20世紀(jì)80～90年代加高大壩，擴(kuò)容而成。有些是山塘擴(kuò)為?。↖I）型，有些是?。↖I）型擴(kuò)為?。↖）型。后經(jīng)各級(jí)行政主管部門檢查監(jiān)管，大多數(shù)水庫(kù)已登記在冊(cè)。直至全國(guó)水利普查時(shí)，益陽(yáng)市普查成果顯示全市小（I）型水庫(kù)為84座，小（II）型水庫(kù)為518座。而此前注冊(cè)的小（I）型水庫(kù)為75座，?。↖I）型水庫(kù)為433座。普查多出來(lái)的近100座小型水庫(kù)自興建以來(lái)一直還沒(méi)有申報(bào)戶口，對(duì)此益陽(yáng)市由縣級(jí)水行政主管部門牽頭組織以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為責(zé)任主體，根據(jù)水利普查成果組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站對(duì)全鄉(xiāng)的小型水庫(kù)特別是?。↖I）型水庫(kù)再來(lái)一次回頭看，核實(shí)確認(rèn)后統(tǒng)一登記，集中向水利（務(wù)）局申報(bào)。然后由縣水利（務(wù)）局逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、逐水庫(kù)對(duì)水庫(kù)運(yùn)行的安全狀況進(jìn)行排查、摸底，實(shí)行有效監(jiān)管。

（2）適時(shí)開展安全檢查。益陽(yáng)市目前共有小型水庫(kù)602座，已完成或已進(jìn)入除險(xiǎn)加固的有425座。這些水庫(kù)均已按照國(guó)家水利部2010年《小型水庫(kù)管理辦法》完成了大壩的安全鑒定工作，并制定了定期進(jìn)行安全檢查的制度。對(duì)那些還沒(méi)有進(jìn)入除險(xiǎn)加固的小型水庫(kù)，益陽(yáng)市組織縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利部門，會(huì)同市、縣水利工程技術(shù)人員，逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐村組，逐庫(kù)扎實(shí)有效地開展工作。檢查工作既是為搞好除險(xiǎn)加固初步設(shè)計(jì)，深入小型水庫(kù)現(xiàn)場(chǎng)了解小型水庫(kù)的安全運(yùn)行情況，現(xiàn)場(chǎng)初步確定除險(xiǎn)加固方案，也是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理各種不利安全運(yùn)行的因素。如桃江縣每年的8、9月份，縣水務(wù)局、項(xiàng)目管理辦公室、建管中心組織工程技術(shù)人員到水庫(kù)現(xiàn)場(chǎng)，檢查了解水庫(kù)是否有違章建筑物，入庫(kù)及上壩公路是否暢通，水庫(kù)養(yǎng)魚承包合同是否因安全運(yùn)行需要調(diào)整，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村對(duì)水庫(kù)安全運(yùn)行及運(yùn)行環(huán)境是否有不利影響等。

（3）全面理清風(fēng)險(xiǎn)區(qū)各類情況。水庫(kù)大壩附近和下游，是水庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，對(duì)于骨干水庫(kù)，因其風(fēng)險(xiǎn)大，牽涉面廣，風(fēng)險(xiǎn)損失大而被各級(jí)政府重視。但是，益陽(yáng)市沒(méi)放松對(duì)小型水庫(kù)，特別是?。↖I）型水庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的防范工作。所屬各區(qū)（市）縣經(jīng)過(guò)艱苦細(xì)致的工作，全面澄清了各類小型水庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的具體范圍、村莊、住戶、人口等底數(shù)，分類編制了具體防災(zāi)預(yù)案，明確了防災(zāi)組織機(jī)構(gòu)、防救措施以及有關(guān)具體技術(shù)參數(shù)指標(biāo)，確保制定的預(yù)案能最低限度減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

5 土洋結(jié)合，科學(xué)調(diào)度，強(qiáng)化水庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)管理

為保證各類小型水庫(kù)安全運(yùn)行和效益發(fā)揮，必須編制好水庫(kù)運(yùn)行調(diào)度規(guī)程和加強(qiáng)水庫(kù)科學(xué)調(diào)度，以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，強(qiáng)化水庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)管理。國(guó)家水利部先后編制了《水庫(kù)調(diào)度規(guī)程編制導(dǎo)則》和《水庫(kù)大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》，小型水庫(kù)特別是?。↖I）型水庫(kù)由于缺乏勘測(cè)、設(shè)計(jì)資料，技術(shù)力量嚴(yán)重匱乏，難以按照水庫(kù)調(diào)度規(guī)程和應(yīng)急預(yù)案編制要求、內(nèi)容和程序規(guī)范來(lái)完成。對(duì)此，益陽(yáng)市采用土洋結(jié)合的辦法，實(shí)現(xiàn)了科學(xué)調(diào)度，建立了覆蓋從市到縣、到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村組各類水庫(kù)的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。

益陽(yáng)市在有條件的各類水庫(kù)設(shè)置了水位監(jiān)測(cè)儀，市、縣防指可隨時(shí)監(jiān)測(cè)到各地雨情、水情和工情，為決策和調(diào)度提供了可靠依據(jù)。安化全縣建有無(wú)線自動(dòng)預(yù)警主站91個(gè)、分站203個(gè)，安裝村級(jí)報(bào)警設(shè)施120套。重點(diǎn)村和水庫(kù)看守負(fù)責(zé)人均配備了防汛專用小靈通。此外，益陽(yáng)市還采取了一些傳統(tǒng)方法，強(qiáng)化水庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)管理。

（1）設(shè)立“繩結(jié)式”假想高程，統(tǒng)一調(diào)度方案。水庫(kù)防汛保安是安全運(yùn)行的重中之重。在水庫(kù)水位的調(diào)度上，對(duì)眾多分散在深山老林之中的水庫(kù)，統(tǒng)一采用黃海高程或吳淞高程，核實(shí)各個(gè)水庫(kù)高度的標(biāo)準(zhǔn)水位，無(wú)疑是難以實(shí)現(xiàn)的。益陽(yáng)市利用相對(duì)高差采用“假設(shè)高程”的方法，破解了這一難題?？h水行政主管部門根據(jù)各個(gè)水庫(kù)的安全狀況，以縣為單位，統(tǒng)一建立“假設(shè)高程”調(diào)度方案，有效解決了水庫(kù)防守責(zé)任人把握水位變化的技術(shù)問(wèn)題。安化縣還制定了《安化縣小型水庫(kù)安全管護(hù)員管理暫行辦法》，明確了水庫(kù)管護(hù)員的聘用條件、職責(zé)和待遇，建立水庫(kù)水位定期報(bào)告制度，增強(qiáng)了對(duì)水庫(kù)水位的快速調(diào)度能力。

（2）“烽火”式報(bào)警。預(yù)警信息無(wú)盲區(qū)，現(xiàn)代化預(yù)警系統(tǒng)，需要交通、通訊的支撐，還需要當(dāng)?shù)赜斜匾休d條件。對(duì)個(gè)別預(yù)警系統(tǒng)無(wú)法覆蓋的偏遠(yuǎn)地區(qū)，配備了手搖報(bào)警器、銅鑼、口哨、喇叭等，確保預(yù)警信息“最后一公里”到戶到人，消除預(yù)警信息盲區(qū)。

（3）“說(shuō)明書”式的安全預(yù)警方案。為了應(yīng)對(duì)水庫(kù)可能發(fā)生的安全事故，確保人員安全，益陽(yáng)市所屬各區(qū)（市）縣，在水庫(kù)下游，特別是那些偏遠(yuǎn)的小（II）型水庫(kù)下游分別設(shè)立危險(xiǎn)區(qū)、警戒區(qū)、安全區(qū)等各類永久性警示牌，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置宣傳專欄，逐戶發(fā)放防御山洪地質(zhì)災(zāi)害明白卡，詳細(xì)標(biāo)明當(dāng)水庫(kù)出現(xiàn)危險(xiǎn)時(shí)的類型、轉(zhuǎn)移信號(hào)、轉(zhuǎn)移路線、安置地點(diǎn)、轉(zhuǎn)移負(fù)責(zé)人等內(nèi)容，讓群眾心中有數(shù)，一看就明白，能主動(dòng)、有序地防范躲避風(fēng)險(xiǎn)。

2016-05-18）

彭嶺（1982-），男，大學(xué)本科，工程師。