河北省城鎮(zhèn)化過程中地方政府融資平臺(tái)金融風(fēng)險(xiǎn)分析與對(duì)策

溫海萍+馬瑩瑩

【摘要】PPP（Public-Private Partnership），即公私合作關(guān)系，是政府和社會(huì)資本合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。優(yōu)點(diǎn)在于將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資，能降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府壓力，利用私營(yíng)部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí)，私營(yíng)部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】政府融資;ppp模式

2015年5月25日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布消息稱，已經(jīng)在門戶網(wǎng)站開辟PPP項(xiàng)目庫專欄，公開發(fā)布PPP推薦項(xiàng)目，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式參與建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。發(fā)改委公告顯示，本次發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。所有項(xiàng)目都已明確項(xiàng)目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，社會(huì)資本可積極聯(lián)系參與。PPP融資模式成為很多地方政府和學(xué)者化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為下一步城鎮(zhèn)化籌措資金找到新的探索路徑。

一、PPP模式的含義和特征

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。政府公共部門與私營(yíng)部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。

其中表現(xiàn)出三大明顯特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問題。政府購(gòu)買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。PPP中私營(yíng)部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營(yíng)部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營(yíng)部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。

第二，利益共享，PPP中公共部門與私營(yíng)部門并不是簡(jiǎn)單分享利潤(rùn)，還需要控制私營(yíng)部門可能的高額利潤(rùn)，即不允許私營(yíng)部門在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤(rùn)。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤(rùn)最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會(huì)有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。

第三，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，伙伴關(guān)系作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對(duì)應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。在PPP中，公共部門與私營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營(yíng)部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。比如在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營(yíng)部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營(yíng)部門因車流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，私營(yíng)部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。

二、探索ppp模式投融資改革的背景

1、財(cái)力增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于建設(shè)支出的剛性增長(zhǎng)，城市建設(shè)資金嚴(yán)重短缺。河北工業(yè)大學(xué)京津冀發(fā)展研究中心舉辦的《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2014）》藍(lán)皮書指出，河北省城鎮(zhèn)化存在資金嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，據(jù)測(cè)算，2014-2020年政府累計(jì)資金缺口約為1.1萬億元，地方政府的融資平臺(tái)存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于資本密集型項(xiàng)目，社會(huì)效益大，經(jīng)濟(jì)效益少甚至沒有，本質(zhì)上屬于公共財(cái)政支出的范圍。對(duì)這類項(xiàng)目，必須要由政府來投資，無償為市民提供服務(wù)。需要放大財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)，拓展政府投融資管理職能，在科學(xué)合理的額度內(nèi)籌集最多的低成本建設(shè)資金，盡力滿足項(xiàng)目建設(shè)和城鎮(zhèn)化過程中的資金需求。

2、政府債務(wù)多頭管理，容易形成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。按照現(xiàn)行的管理體制，我省的融資主體分散，債務(wù)管理也分布于不同的部門，無法形成“借、用、還”一體化的運(yùn)行機(jī)制，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得不到及時(shí)監(jiān)督和控制。債務(wù)分散于各個(gè)主管部門，一旦集中形成對(duì)政府的訴訟，將給財(cái)政的健康運(yùn)行帶來較大的沖擊。從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，以及先進(jìn)地市的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)看，在城市大建設(shè)的初期，政府適度擴(kuò)大舉債規(guī)模是必須的，但在舉債搞建設(shè)的同時(shí)，必須按照總量控制、適度超前的原則，建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制。

3、政府公共資源分散管理，資源使用效率低和存量資產(chǎn)閑置。相當(dāng)大一部分城市公共資源掌握在各部門手中，缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作手段，使用效率相當(dāng)?shù)拖?。比如城市?jīng)營(yíng)性資源中的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、戶外廣告權(quán)、公共停車場(chǎng)、公交車候車亭廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)等;城市公用企業(yè)的存量資產(chǎn)，如給水排水、園林綠化資產(chǎn)及占用的土地、水面的投資、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等。由于上述問題的存在，政府融資能力有限，建設(shè)資金短缺，工程拖欠款現(xiàn)象嚴(yán)重，影響工程進(jìn)度和社會(huì)穩(wěn)定;城市基礎(chǔ)設(shè)施無法統(tǒng)籌安排，配套設(shè)施不能同步跟進(jìn)，影響項(xiàng)目實(shí)施效果;資金不足，被迫采取“以地?fù)Q路”等方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地增值收益流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，創(chuàng)新投融資體制，加強(qiáng)ppp融資模式探索，就成為有效破解資金瓶頸，加快城市建設(shè)、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的必然選擇。

2014年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題，課題編號(hào)：2014030248

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡(jiǎn)介】

溫海萍（1979—），女，河北邱縣人，本科學(xué)歷，碩士學(xué)位，單位：河北工程大學(xué)人事處，主要研究方向：檔案管理。

馬瑩瑩（1989—），女，山東濱州人，碩士研究生學(xué)歷，單位：河北工程大學(xué)人事處，主要研究方向：檔案管理。