新形勢(shì)下特殊監(jiān)管區(qū)進(jìn)口商品入境驗(yàn)證分線管理研究

步培銀?冷宇?許超?程正文?斯越強(qiáng)

摘 要：上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新成功經(jīng)驗(yàn)中“一線放開(kāi)、二線安全高效管住，嚴(yán)密防范質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)和最大便利化”的分線管理理念，要求從過(guò)去的“重事前審批”轉(zhuǎn)向“重事中、事后監(jiān)管”，充分體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的要求，為“類自貿(mào)區(qū)”的特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展提供了新的樣板。無(wú)錫檢驗(yàn)檢疫局以風(fēng)險(xiǎn)管理和信用管理為基礎(chǔ)，突出“一線備案直放、二線分類監(jiān)管”的核心理念，探索“三備兩控”入境驗(yàn)證分線管理模式，有效推動(dòng)了入境驗(yàn)證監(jiān)管向事中事后延伸。

關(guān)鍵詞：入境驗(yàn)證；分線管理；事中事后

特殊監(jiān)管區(qū)是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在中華人民共和國(guó)關(guān)境內(nèi)，賦予承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聯(lián)接國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的特殊功能和政策，實(shí)施封閉監(jiān)管的特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域。自1990年我國(guó)第一個(gè)特殊監(jiān)管區(qū)設(shè)立以來(lái)，各地特殊監(jiān)管區(qū)在促進(jìn)開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上做出了突出的貢獻(xiàn)，并伴隨著我國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的迅速增長(zhǎng)取得了蓬勃的發(fā)展。

長(zhǎng)期以來(lái)，特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)諸多的進(jìn)出口企業(yè)因“兩頭在外”特性，其進(jìn)口強(qiáng)制性認(rèn)證目錄內(nèi)產(chǎn)品（以下簡(jiǎn)稱進(jìn)口3C產(chǎn)品）量大面廣、種類繁多，相關(guān)的涉證辦理和通關(guān)操作一直是區(qū)內(nèi)進(jìn)出口企業(yè)重要的業(yè)務(wù)類型，與之對(duì)應(yīng)的審核和監(jiān)管工作也是檢驗(yàn)檢疫部門口岸執(zhí)法把關(guān)、維護(hù)國(guó)門安全的重要抓手。為更好地發(fā)揮特殊監(jiān)管區(qū)域功能優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)外向型經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求，國(guó)家質(zhì)檢總局于2015年又發(fā)布了《特殊監(jiān)管區(qū)域檢驗(yàn)檢疫工作流程規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱流程規(guī)范），對(duì)特殊監(jiān)管區(qū)域檢驗(yàn)檢疫工作具有重要的指導(dǎo)意義。該規(guī)范中對(duì)于進(jìn)口3C產(chǎn)品的監(jiān)管工作提出了很多新辦法、新舉措，原有的入境驗(yàn)證工作也隨之發(fā)生了深刻的變化，對(duì)服務(wù)"優(yōu)進(jìn)優(yōu)出"，促進(jìn)貿(mào)易便利化注入了新的活力，同時(shí)，該《流程規(guī)范》的實(shí)施也對(duì)檢驗(yàn)檢疫部門提升科學(xué)監(jiān)管水平、促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)監(jiān)管高效化賦予了新的使命，迫切需要檢驗(yàn)檢疫部門在檢驗(yàn)監(jiān)管機(jī)制和模式上緊扣形勢(shì)發(fā)展、不斷創(chuàng)新突破，開(kāi)拓適合特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展特點(diǎn)的工作新路徑。

一、當(dāng)前特殊監(jiān)管區(qū)進(jìn)口3C產(chǎn)品監(jiān)督管理中存在的問(wèn)題和困境

《流程規(guī)范》發(fā)布以來(lái)，極大便利了廣大進(jìn)出口企業(yè)，但是由于其本身為全國(guó)性指導(dǎo)性文件，而各地情況千差萬(wàn)別，現(xiàn)場(chǎng)條件各不相同，《流程規(guī)范》所隱含的動(dòng)能和優(yōu)勢(shì)還未能得到充分的發(fā)揮，在入境驗(yàn)證的實(shí)際執(zhí)行操作中還存在一定的困擾，突出表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.對(duì)相關(guān)產(chǎn)品的適用范圍沒(méi)有明確的界定

按照《流程規(guī)范》的要求，境外進(jìn)入特殊監(jiān)管區(qū)的產(chǎn)品有如下情況之一的可免予實(shí)施強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證，包括生產(chǎn)加工所需的原材料、零部件；研發(fā)、檢測(cè)用的入境材料、檢測(cè)物品；企業(yè)自用的辦公用品等三類進(jìn)口產(chǎn)品，但是對(duì)諸如什么是“生產(chǎn)加工所需”、“研發(fā)、檢測(cè)”、“自用的辦公用品”等還有待進(jìn)一步描述，企業(yè)容易對(duì)文件的適用范圍產(chǎn)生誤讀，對(duì)其內(nèi)容的理解有隨意性和擴(kuò)大化的傾向，同時(shí)也造成執(zhí)法把關(guān)的諸多不便。

2.在實(shí)施政策上還存在認(rèn)識(shí)上的盲區(qū)

《認(rèn)證認(rèn)可條例》、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》等法規(guī)明確規(guī)定，對(duì)符合條件的進(jìn)口3C產(chǎn)品“免于辦理”強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證，《流程規(guī)范》中則是對(duì)三類進(jìn)口產(chǎn)品“免予實(shí)施”強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證，而“免于辦理”和“免予實(shí)施”兩者在具體監(jiān)管實(shí)踐中是有所差別的。由于操作層面上的精確釋義還有待細(xì)化，往往造成兩者混為一談，進(jìn)而對(duì)檢驗(yàn)監(jiān)管工作的科學(xué)性和有效性帶來(lái)一定的沖擊。

3.信息化手段匱乏，進(jìn)口產(chǎn)品評(píng)判存在缺陷

特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)口產(chǎn)品種類多、數(shù)量大、通關(guān)時(shí)效要求高，由傳統(tǒng)的人工辦理的方式對(duì)海量產(chǎn)品進(jìn)行符合性識(shí)別和篩選占用了較多的檢驗(yàn)監(jiān)管資源，也容易導(dǎo)致錯(cuò)漏發(fā)生，嚴(yán)重影響了通關(guān)速度，企業(yè)進(jìn)口產(chǎn)品誤用、濫用優(yōu)惠條件通關(guān)的情況也時(shí)有發(fā)生，這些既不利于貿(mào)易便利化的進(jìn)一步推動(dòng)，也不利于檢驗(yàn)檢疫部門合理配置資源，有效實(shí)施“精確打擊”、優(yōu)化服務(wù)。

4.監(jiān)管重心過(guò)于前置，事中事后監(jiān)管存在空白

在傳統(tǒng)的進(jìn)口3C產(chǎn)品的入境驗(yàn)證監(jiān)管中，產(chǎn)品通關(guān)前的各項(xiàng)申報(bào)、審查工作是流程中的重要環(huán)節(jié)，需要投入較多的監(jiān)管資源，而對(duì)于按照三類優(yōu)惠條件進(jìn)口的產(chǎn)品，其后期的用途、去向和管理措施是否符合《流程規(guī)范》的精神并沒(méi)有明確具體的措施，行政執(zhí)法難以做到有的放矢，企業(yè)一定程度上存在著違規(guī)空間，也不符合國(guó)家加強(qiáng)事中事后管理相關(guān)要求。

二、上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)為進(jìn)口商品入境驗(yàn)證工作提供了思路和方向

特殊監(jiān)管區(qū)有著自己的特殊屬性，通關(guān)便利不等于放任自流，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，進(jìn)一步提高貿(mào)易便利化水平一直是無(wú)錫檢驗(yàn)檢疫局（以下簡(jiǎn)稱無(wú)錫局）關(guān)注和思考的焦點(diǎn)。

自2013年9月中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立以來(lái)，自貿(mào)區(qū)的成功建設(shè)取得了一批經(jīng)驗(yàn)成果，也為“類自貿(mào)區(qū)”的特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展提供了新的樣板。上海自貿(mào)區(qū)“一線放開(kāi)、二線安全高效管住，嚴(yán)密防范質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)和最大便利化”的分線管理理念，要求從過(guò)去的“重事前審批”轉(zhuǎn)向“重事中、事后監(jiān)管”，充分體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的要求，為無(wú)錫局在復(fù)制自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新成功經(jīng)驗(yàn)與轄區(qū)通關(guān)業(yè)務(wù)模式的改革間找到了有力的契合點(diǎn)，推動(dòng)入境驗(yàn)證管理從傳統(tǒng)的重批次、重一線、重審批中找到新的突破口，使監(jiān)管重心向風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、二線進(jìn)出、事中事后監(jiān)管成為可能，從而最大程度上釋放政策紅利。

三、“三備兩控”入境驗(yàn)證分線管理模式在無(wú)錫綜合保稅區(qū)的探索與實(shí)踐

無(wú)錫檢驗(yàn)檢疫局（以下簡(jiǎn)稱無(wú)錫局）從充分發(fā)揮無(wú)錫綜合保稅區(qū)的功能優(yōu)勢(shì)出發(fā)，以風(fēng)險(xiǎn)管理和信用管理為基礎(chǔ)，以信息化平臺(tái)為依托，突出“一線備案直放、二線分類監(jiān)管”的核心理念，探索實(shí)施進(jìn)口3C產(chǎn)品以進(jìn)口產(chǎn)品清單、企業(yè)承諾、企業(yè)內(nèi)部管控方案為主要備案內(nèi)容，數(shù)據(jù)監(jiān)控、巡查監(jiān)控為主要監(jiān)管方式的“三備兩控”入境驗(yàn)證分線管理模式，切實(shí)提高了口岸通關(guān)效率，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，規(guī)范了企業(yè)行為，有效推動(dòng)了入境驗(yàn)證監(jiān)管向事中事后延伸。

1.自主承諾，誠(chéng)信管理，建立備案直放的快速核放機(jī)制

按照新的模式，無(wú)錫綜合保稅區(qū)內(nèi)誠(chéng)信記錄良好的企業(yè)，向檢驗(yàn)檢疫部門提供進(jìn)口3C產(chǎn)品在用途、流向、遵紀(jì)守法等事項(xiàng)的書面承諾，配以進(jìn)口產(chǎn)品清單和企業(yè)內(nèi)部管控方案，符合要求的即可不再辦理原來(lái)進(jìn)口所需要的3C免辦等手續(xù)，通關(guān)實(shí)現(xiàn)“零等待”，極大方便了企業(yè)進(jìn)口通關(guān)。

2.依托平臺(tái)，系統(tǒng)核查，實(shí)現(xiàn)全程無(wú)紙化通關(guān)機(jī)制

新模式實(shí)施后，在檢驗(yàn)檢疫部門備案的貨物再次進(jìn)境時(shí)，企業(yè)向無(wú)錫局自主開(kāi)發(fā)的口岸“五統(tǒng)一”信息化平臺(tái)實(shí)施遠(yuǎn)程電子申報(bào)，系統(tǒng)開(kāi)展信息自動(dòng)比對(duì)，符合要求的一線進(jìn)口貨物無(wú)需檢驗(yàn)檢疫部門的查驗(yàn)，直接實(shí)行電子化放行；對(duì)不符要求的予以電子攔截和實(shí)時(shí)干預(yù)，相關(guān)電子信息及時(shí)推送至收貨人和檢驗(yàn)檢疫工作人員，全過(guò)程實(shí)現(xiàn)了電子化、數(shù)據(jù)化和自動(dòng)化，避免了傳統(tǒng)模式下證單來(lái)回流傳，人員到處奔走、信息口口相傳的狀況，最終實(shí)現(xiàn)了入境驗(yàn)證業(yè)務(wù)辦理的全程無(wú)紙化。

3.數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，雙線比對(duì)，建立了主動(dòng)高效的“非侵入、非干擾式”監(jiān)控機(jī)制

無(wú)錫局通過(guò)對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)和進(jìn)口產(chǎn)品信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，建立了以數(shù)據(jù)分析為紐帶，數(shù)據(jù)監(jiān)管為主、監(jiān)督抽查為輔的事中事后監(jiān)管機(jī)制，將監(jiān)控重心設(shè)置于二線數(shù)據(jù)的采集處置。無(wú)錫局通過(guò)信息化監(jiān)控和關(guān)檢合作等手段，對(duì)企業(yè)一線、二線進(jìn)出口數(shù)據(jù)特異性進(jìn)行充分甄別和比對(duì)，對(duì)可能存在問(wèn)題的企業(yè)和產(chǎn)品開(kāi)展有針對(duì)性地監(jiān)督檢查，減少了不必要的周期性、事務(wù)性的現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)和企業(yè)檢查，避免了對(duì)企業(yè)的無(wú)謂干擾，最大程度地提升了檢驗(yàn)監(jiān)管效能。

4.分類監(jiān)督、動(dòng)態(tài)可調(diào)，健全差別化監(jiān)管機(jī)制

無(wú)錫局依據(jù)企業(yè)的誠(chéng)信程度、產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、產(chǎn)品流向特點(diǎn)、警示通報(bào)、社會(huì)輿情信息等數(shù)據(jù)信息進(jìn)行綜合研判，信息化系統(tǒng)自動(dòng)采集監(jiān)管結(jié)果并根據(jù)不同情況形成新的監(jiān)管方案，形成以數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與分析為基礎(chǔ)的進(jìn)口商品差別化動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建了“源頭可溯、風(fēng)險(xiǎn)可控、去向可查、責(zé)任可究、守信便利、失信懲戒”的事中、事后管理鏈條，切實(shí)做到扶優(yōu)汰劣，風(fēng)險(xiǎn)可控。