中央財政重整地方政府債務(wù)

劉紅霞

預(yù)案明確，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實行不救助原則，省級政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)。

11月14日，又一關(guān)于地方債的重磅文件出臺。

國務(wù)院辦公廳對外發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，明確我國將把地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件劃分為四個等級，實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。那么什么是財政重整？財政重整到底怎么整？

地方債，中央“不救助”

啟動財政重整計劃后，為償還債務(wù)本息，地方政府首先要加大清繳欠稅欠費力度等，拓寬財源渠道。

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這一未雨綢繆的制度安排是落實預(yù)算法規(guī)定、進一步加強地方政府性債務(wù)管理的有力舉措，也是防范財政金融風(fēng)險的關(guān)鍵政策儲備。

預(yù)案規(guī)定，根據(jù)政府性債務(wù)風(fēng)險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，風(fēng)險級別劃分為I級（特大）、II級（重大）、III級（較大）、IV級（一般）四個等級。市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，必須啟動財政重整計劃。

根據(jù)預(yù)案，地方政府實施財政重整計劃必須依法履行相關(guān)程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出基礎(chǔ)上，通過清繳欠稅欠費、壓減財政支出、處置政府資產(chǎn)等一系列短期和中長期措施，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。

預(yù)案明確，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實行不救助原則，省級政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)。

同時，對地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務(wù)、存量或有債務(wù)、新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)等不同債務(wù)類型，將實施分類處置，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險。

預(yù)案還提出，發(fā)生IV級以上地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件，應(yīng)當(dāng)適時啟動債務(wù)風(fēng)險責(zé)任追究機制。省級政府應(yīng)當(dāng)將地方政府性債務(wù)風(fēng)險處置納入政績考核范圍。屬于在本屆任期內(nèi)舉借債務(wù)形成風(fēng)險事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔;屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法追究其責(zé)任。

世界各國通常類似做法

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，財政重整指的是債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出基礎(chǔ)上，依法履行相關(guān)程序，通過實施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)實施財政重整，是地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的重要內(nèi)容，世界各國通常會采用類似做法。

以美國為例，2011年，俄亥俄州曼斯菲爾德市地方政府進入財政應(yīng)急狀態(tài)并開始實施財政復(fù)蘇計劃。主要手段包括將個人所得稅提高0.25%、減少公務(wù)員節(jié)假日工資及帶薪病假、減少公車使用、處置森林資產(chǎn)等。1994年，加利福尼亞州奧蘭治縣也采取過一系列的財政重整措施，包括裁減2000余名公務(wù)人員、壓縮固定資產(chǎn)投資和削減公共服務(wù)項目等。8個月后，奧蘭治縣政府債務(wù)應(yīng)急處置取得成功，逐步恢復(fù)正常運行。

下大工夫“開源節(jié)流”

此次國辦預(yù)案明確規(guī)定了“中國版”地方政府財政重整計劃的內(nèi)容。

啟動財政重整計劃后，為償還債務(wù)本息，地方政府首先要加大清繳欠稅欠費力度等，拓寬財源渠道。這并不是說要新增稅、亂收費，而是要確保應(yīng)收盡收。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的財稅優(yōu)惠政策之外，地方政府可以暫停其他財稅優(yōu)惠政策，危機解除后再恢復(fù)。

“開源”的同時，地方政府還要下大工夫“節(jié)流”。

預(yù)案規(guī)定，財政重整期內(nèi)，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險等級，本級政府其他財政支出應(yīng)保持“零增長”或者大力壓減。具體涉及以下幾個方面：

一是“三不一退”，即不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目，不得設(shè)立各類需要政府出資的投資基金，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)當(dāng)制定分年退出計劃并嚴(yán)格落實;

二是“削減經(jīng)費”，包括實行公務(wù)出國（境）、培訓(xùn)、公務(wù)接待等項目“零支出”，大幅砍掉政府咨詢、差旅、勞務(wù)等各項支出;

三是“縮編裁員”，即機關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時采取核減機構(gòu)編制、人員等措施;

四是“清理補貼”，即暫停地方自行出臺的機關(guān)事業(yè)單位各項補貼政策，清理各類對企事業(yè)單位的補助補貼。

“填不了坑”，怎么辦？

另外，地方政府還得暫停土地出讓收入各項政策性計提，土地出讓收入扣除成本性支出后應(yīng)全部用于還債。

根據(jù)預(yù)案，財政重整“工具欄”還包括處置政府資產(chǎn)。地方政府指定機構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。

如果以上措施加起來仍然“填不了坑”，地方政府可以申請省級政府臨時救助，手段包括代償部分政府債務(wù)、減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金等。但是，財政重整計劃結(jié)束后，省級政府可以決定是否收回相關(guān)資金。

此外，一旦啟動財政重整計劃，相關(guān)市縣政府涉及財政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點支出和重大投資項目、政府債務(wù)等事項，在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批準(zhǔn)的同時，還必須報上級政府備案。上級政府對下級政府報送備案的預(yù)算調(diào)整方案要加強審核評估，認(rèn)為有不當(dāng)之處需要撤銷批準(zhǔn)預(yù)算的決議的，應(yīng)當(dāng)依法按程序提請本級人民代表大會常委會審議決定。相關(guān)市縣政府還應(yīng)當(dāng)實施中期財政規(guī)劃管理，嚴(yán)格做好與化解政府性債務(wù)風(fēng)險政策措施的銜接。

編輯/張玉榮