國家監(jiān)察體制改革試點解讀

麥婉華

國家監(jiān)察體制改革是重大的政治改革;改革后的監(jiān)察委將實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋;今后的國家機構體制應該是人大選舉產(chǎn)生“一府一委兩院”;試點省市的監(jiān)察委將先完成檢察機關反貪等部門的轉隸工作;試點省市監(jiān)察委改革領導小組均由省市委書記任組長。

近日，北京深化監(jiān)察體制改革試點小組召開首次會議。至此，北京市、山西省、浙江省的深化監(jiān)察體制改革試點工作領導小組均已公開亮相，這表明中國的國家監(jiān)察體制改革試點工作正式開啟。

此前，中央高層便已著手規(guī)劃國家監(jiān)察體制改革。2015年1月，全國人大常委會黨組明確提出，“抓緊做好行政監(jiān)察法修改工作，為形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系提供法律保障”。

今年初的十八屆中央紀委六次全會上，中共中央總書記習近平在會議講話中提出，要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督。他還明確要求，要健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系。

監(jiān)察委的職能、法律定位等各方面需要通過修法實現(xiàn)，當中涉及憲法的修改。

日前，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。消息一出，引起輿論巨大關注，各大媒體均解讀為中國監(jiān)察體制改革正式拉開序幕的標志，意義深遠、重在“治本”。

實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋

在京晉浙調研期間，王岐山強調，深化監(jiān)察體制改革要堅定“四個自信”。在堅持黨的領導問題上必須旗幟鮮明，決不能含糊其辭、語焉不詳。我國正處在深化改革、實踐探索的變革時期，凡是有利于黨的領導的就必須堅持和加強。全面依法治國是黨的主張，要把黨的領導貫穿于立法、執(zhí)法、司法、守法全過程，使黨的主張成為國家意志。

王岐山指出，監(jiān)察委員會實質上是反腐敗機構，監(jiān)察體制改革的任務是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，整合行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會，作為監(jiān)督執(zhí)法機關與紀委合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

黨委要擔負起主體責任，一把手負總責，紀委是專責，要把認識統(tǒng)一到中央的要求上來，聯(lián)系本地區(qū)實際，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，為改革全面鋪開和制定國家監(jiān)察法提供實踐基礎。 國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革，體現(xiàn)了全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的有機統(tǒng)一。

王岐山強調，有理想但不能理想化，要聚焦試點方案確定的任務，把握好動態(tài)平衡，防止過猶不及。在全國人大常委會就試點工作作出有關決定后，先完成檢察機關反貪等部門的轉隸，確保思想不亂、工作不斷、隊伍不散，推動人員融合和工作流程磨合。監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調查、處置職責，與執(zhí)法、司法機關有機銜接、相互制衡。

中國紀檢監(jiān)察學院原副院長、制度反腐專家李永忠表示，這是改革開放30多年來，最重大的政治體制改革，也是深入開展反腐敗斗爭，全面從嚴治黨最重大的舉措。這還是由治標為主轉向以治本為主、由同體監(jiān)督轉向異體監(jiān)督、由權力反腐轉向制度反腐，并通過改革“形成科學的權力結構”的最重大利好。

現(xiàn)狀：反腐力量過于分散

反腐敗學者、中國政法大學副校長馬懷德曾在接受媒體采訪時指出，目前中國的反腐敗機構當中，不僅有紀檢監(jiān)察機構，也有檢察機關的反貪機構，還有政府機構中的監(jiān)督機構，比如審計部門。從機構的類別上來講，各個力量分布于行政機關、黨的機關和司法機關等不同性質機構中。

中國礦業(yè)大學（北京）廉政研究中心執(zhí)行主任劉金程則談道，事實上，反腐敗力量的分散，在反腐中就需要部門間的溝通、協(xié)調、配合，就可能降低預防和打擊腐敗的效率。

另一個問題是，按照現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關的監(jiān)察對象，包括國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，而立法機關、司法機關等國家機關及其公務員并未被納入監(jiān)察范圍，存在監(jiān)督盲區(qū)，未能形成全覆蓋的國家監(jiān)察體系。

中國反腐敗司法研究中心主任吳建雄也認為，黨的十八大以來黨的自我監(jiān)督空前加強，但對國家機器和公務人員的監(jiān)督還不盡如人意。

吳建雄舉了一組數(shù)據(jù)：2015年，全國查辦的征地拆遷、醫(yī)藥衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、扶貧救災等民生領域腐敗犯罪案件涉案達32132人，其中非黨人員占45%，“暴露出非黨公務員的紀律約束存在空白地帶”。

馬懷德指出，監(jiān)察機關還面臨著人財物由地方政府控制、獨立性不夠，監(jiān)察手段有限、偏重事后監(jiān)督等問題，亟須通過監(jiān)察體制改革予以破解。

此前，中紀委駐國家糧食局紀檢組長趙中權也曾發(fā)文提出，根據(jù)中國反腐敗需要，可考慮對現(xiàn)有分散在紀檢監(jiān)察機關（預防腐敗局）、檢察機關（反貪污賄賂局）等的反腐敗專門機構進行整合，成立相對獨立的反腐專門機構。

以法律破解“同體監(jiān)督”難題

《方案》明確提出設監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會由省（市）人民代表大會產(chǎn)生，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關。這就意味著，今后各級人大、政協(xié)、法院、檢察院、國有企事業(yè)單位等無不納入到國家監(jiān)察的視野之中。法律沒有特區(qū)，反腐沒有例外。

對反腐敗資源力量進行有效整合是此次改革的一項重要內(nèi)容，馬懷德在接受媒體采訪時指出，整合現(xiàn)有反腐資源力量是提升監(jiān)察權威性、提高反腐效率的必然要求。

更值得大家關注的是，監(jiān)察委員會涉及人大，和紀委黨內(nèi)監(jiān)察不同，紀委帶有黨紀黨規(guī)性，而監(jiān)察委員會則帶有法律性。這樣就破解了“同體監(jiān)督”難題，成立監(jiān)察委員會無疑全面提升了反腐機構的法律地位，更大程度上解決了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的問題。

十八大以來，從制定八項規(guī)定，到修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》;從修訂出臺《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，到審議通過《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，近四年的時間里，中國不斷建章立制、立規(guī)明矩、固本培元，讓反腐從治標向治本，步步走深入。期待試點省份能夠以試點為契機，筑牢制度籠子，同時為其他省份做好借鑒從而實現(xiàn)順利“拷貝”。

此外，試點過程中嘗試的大監(jiān)察體制，據(jù)信也會將法律的修改提上日程。

馬懷德說，包括監(jiān)察委的職能、法律定位等各方面都需要通過修法實現(xiàn)，涉及的法律包括行政監(jiān)察法、檢察院組織法、刑事訴訟法、審計法等，而且修法中還會涉及到與其他法律的銜接，這些都需要一定的時間。

不過，馬懷德認為，試點時間不會拖得很長，一兩年內(nèi)應該有初步的成果呈現(xiàn)。然后發(fā)現(xiàn)問題，總結經(jīng)驗，固化改革成果，上升為法律制度。

增強在反腐敗工作中的權威性

媒體評論員馬浩亮認為，王岐山調研京晉浙在釋放多重信號。首先，中央從全局層面加強推進監(jiān)察體制改革。十八屆六中全會部署從嚴治黨時，將“國家監(jiān)察機關”單列，而后中央明確在京、晉、浙三省市開展國家監(jiān)察體制改革試點。三地此前均已成立了改革領導小組，由?。ㄊ校┪瘯洆谓M長。

選擇這三地進行試點，具有深刻考量。在地域上，北京是首都和全國政治中心，山西在發(fā)生塌方式腐敗后正在重建政治生態(tài)，浙江則是民營經(jīng)濟發(fā)達活躍的地區(qū)，選擇三地進行試點，具有不同的風向標意義。

而王岐山此番首次以“中央深化國家監(jiān)察體制改革試點工作領導小組組長”身份亮相，標志該項工作在中央層面也有了宏觀掌舵機構，有助于從全局把控、協(xié)調改革的進展。

其次，明確了未來新型監(jiān)察機關的名稱、職能和定位。目前體制下，監(jiān)察機關歸屬政府序列，國務院組成部門中設監(jiān)察部，地方一般設監(jiān)察廳、監(jiān)察局。按照王岐山在調研中所指出的，新的監(jiān)察機關為“監(jiān)察委員會”，定位是“反腐敗機構”、“監(jiān)督執(zhí)法機關”。不再是單純的“行政監(jiān)察”，而是“國家監(jiān)察”，將政府系統(tǒng)的行政監(jiān)察，與檢察院系統(tǒng)的查處貪污賄賂、失職瀆職和預防職務犯罪等職能，有機整合。

可以預想的是，今后的國家機構體制應該是人大選舉產(chǎn)生“一府一委兩院”。監(jiān)察委員會將獨立于行政、司法系統(tǒng)之外，是平行的關系，提高了獨立性。

再次，王岐山在調研中也明確了監(jiān)察改革的路線圖。一是需全國人大常委會就試點工作作出有關決定，二是要先完成檢察機關反貪等部門的轉隸。由于現(xiàn)行法律中并未有“國家監(jiān)察”的內(nèi)容，各級人大也沒有選舉產(chǎn)生監(jiān)察會的職權。因此，要進行改革，需要全國人大做出有關決定方能實施，這也是依法治國的程序體現(xiàn)。

作為監(jiān)察機關的重點環(huán)節(jié)，檢察院系統(tǒng)的反貪部門將首選轉入監(jiān)察委員會。2015年底到2016年初，最高人民檢察院的反貪污賄賂總局、瀆職侵權檢察廳、職務犯罪預防廳等合并組建升格為新的反貪總局。地方各級檢察院也有類似改革。將這部分職能劃入監(jiān)察委員會，明確履行“監(jiān)督、調查、處置”職責，將大大增強在反腐敗工作中的權威性。

編輯/陳遠鵬