加快完善江蘇主體功能區(qū)建設(shè)“五大機(jī)制”

當(dāng)前和今后一段時期，江蘇應(yīng)突出工作重點，強(qiáng)化資源整合，狠抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、生態(tài)治理、動態(tài)調(diào)整、要素保障、考核評價“五大機(jī)制”，形成更具引導(dǎo)性、更有操作性和更強(qiáng)管控性的推進(jìn)體系，逐一落實各項工作任務(wù)，有力推動江蘇主體功能區(qū)建設(shè)繼續(xù)走在全國前列。

完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)省級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。主體功能區(qū)規(guī)劃明確“發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)規(guī)劃實施的組織協(xié)調(diào)”，但從規(guī)劃實施的具體情況看，有必要在更高層面加大統(tǒng)籌力度。建議圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃實施，建立部門聯(lián)席會議制度，由江蘇省政府分管領(lǐng)導(dǎo)召集，每年召開一次工作推進(jìn)會，對規(guī)劃實施和機(jī)制建設(shè)中的重大事項、重要工程進(jìn)行集中研究推動。及時跟蹤了解國家推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃的政策導(dǎo)向和工作部署，主動向國家有關(guān)部委對接，在規(guī)劃實施、項目建設(shè)、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面爭取支持。把國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點、國家生態(tài)保護(hù)紅線管控試點等重點改革載體與加強(qiáng)主體功能區(qū)實施機(jī)制建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，努力形成更多可復(fù)制、可推廣的做法和經(jīng)驗，為規(guī)劃實施提供有力保障。定期開展督促檢查。編制主體功能區(qū)規(guī)劃年度推進(jìn)方案，將重點任務(wù)細(xì)化分解到各地、各有關(guān)部門，確保每項工作都有明確目標(biāo)、具體責(zé)任人和完成時限。由省發(fā)展改革委牽頭，針對省主體功能區(qū)規(guī)劃推進(jìn)實施情況進(jìn)行年度專題督查，重點督查推進(jìn)方案落實情況、體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)展情況，及時通報督查結(jié)果，并作為各地、各部門領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要依據(jù)。

強(qiáng)化法治保障機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于實施主體功能區(qū)規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接。全面清理現(xiàn)行地方性法規(guī)與推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容，結(jié)合江蘇實際，在多規(guī)合一、節(jié)能減排、生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，進(jìn)一步修訂完善相關(guān)地方性法規(guī)。加快推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革，加強(qiáng)部門聯(lián)動配合，加大規(guī)劃、環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、海洋、林業(yè)、國土、水資源管理等方面的執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)厲打擊浪費資源、污染環(huán)境、破壞生態(tài)等影響主體功能區(qū)規(guī)劃實施的違法行為。

創(chuàng)新公眾參與機(jī)制。完善公眾參與制度，及時準(zhǔn)確披露主體功能區(qū)信息，擴(kuò)大公開范圍，保障公眾知情權(quán)。健全舉報、聽證、輿論和公眾監(jiān)督等制度，構(gòu)建全民參與的社會行動體系，有序增強(qiáng)公眾參與程度。引導(dǎo)主體功能區(qū)建設(shè)領(lǐng)域各類社會組織健康有序發(fā)展，積極發(fā)揮民間組織和志愿者的作用。

探索國際交流合作機(jī)制。堅持以國際視野和全球思維推進(jìn)江蘇主體功能區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)與世界先進(jìn)國家在空間規(guī)劃、生態(tài)文明、城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域的對話交流和務(wù)實合作，積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)裝備和管理經(jīng)驗，加強(qiáng)管理人才和專業(yè)技術(shù)人才培訓(xùn)交流，不斷提升江蘇主體功能區(qū)規(guī)劃實施水平。

完善生態(tài)保護(hù)機(jī)制

健全資源環(huán)境保護(hù)機(jī)制。嚴(yán)格落實生態(tài)紅線。將主體功能區(qū)規(guī)劃確定的禁止開發(fā)區(qū)和江蘇省重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)納入生態(tài)紅線進(jìn)行嚴(yán)格管理，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法和責(zé)任追究。推進(jìn)重要生態(tài)功能區(qū)域整治修復(fù)，促進(jìn)生態(tài)空間集中連片。建立負(fù)面清單制度，逐步將準(zhǔn)入要求具體化、清單化，規(guī)范生態(tài)紅線管理。嚴(yán)格保護(hù)重要水源、濕地、森林等自然生態(tài)資源，動態(tài)調(diào)整優(yōu)化，適度增加生態(tài)紅線區(qū)域，確保生態(tài)紅線區(qū)域占陸域國土面積不低于22%。實行最嚴(yán)格的水資源管理制度。推行以水定產(chǎn)、以水定城，強(qiáng)化用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”管理制度，實行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動。全面實行節(jié)水管理，加強(qiáng)高耗水行業(yè)節(jié)水改造，嚴(yán)格取水許可、水資源有償使用等制度。節(jié)約能源的政策。重點開發(fā)區(qū)域要根據(jù)國內(nèi)領(lǐng)先的能效利用目標(biāo)，分別制定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，確定節(jié)能任務(wù)，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)，實施重點節(jié)能減排工程。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，合理利用農(nóng)業(yè)相關(guān)物質(zhì)能源，控制農(nóng)業(yè)農(nóng)村溫室氣體排放。禁止開發(fā)區(qū)域要實施強(qiáng)制性保護(hù)，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，根據(jù)環(huán)境生態(tài)保護(hù)需要科學(xué)調(diào)整各類自然保護(hù)區(qū)的功能區(qū)，逐步實現(xiàn)零排放。

構(gòu)建低碳發(fā)展機(jī)制。一是形成節(jié)能低碳的產(chǎn)業(yè)體系。嚴(yán)控高耗能、高排放行業(yè)擴(kuò)張，加快淘汰落后產(chǎn)能。推進(jìn)工業(yè)低碳發(fā)展，制定重點行業(yè)碳排放控制目標(biāo)和行動方案，制定排放標(biāo)準(zhǔn)，有效控制重點行業(yè)排放，加強(qiáng)新建項目碳排放管理。推進(jìn)農(nóng)業(yè)低碳發(fā)展，構(gòu)建循環(huán)型農(nóng)業(yè)體系，推動秸稈綜合利用、農(nóng)林廢棄物資源化利用和畜禽糞便綜合利用。推進(jìn)服務(wù)業(yè)低碳發(fā)展，積極發(fā)展低碳商業(yè)、低碳旅游、低碳餐飲，大力推動服務(wù)業(yè)節(jié)能降碳。二是努力增加碳匯。大力開展造林綠化，將林業(yè)建設(shè)與發(fā)展碳匯經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)森林等各類生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的穩(wěn)步提高和長期保存。三是倡導(dǎo)低碳生活方式?？刂泼禾肯M總量，加強(qiáng)煤炭清潔利用，提高煤炭集中高效發(fā)電比例，加快發(fā)展風(fēng)電、太陽能等低碳能源，發(fā)展低碳建筑和低碳交通。倡導(dǎo)綠色低碳、健康文明的生活方式和消費模式，推動全社會形成低碳消費理念，鼓勵使用節(jié)能低碳產(chǎn)品。

強(qiáng)化環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制。實行更加嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。新建項目清潔生產(chǎn)應(yīng)達(dá)到國際先進(jìn)水平，新建產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)按生態(tài)工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，現(xiàn)有園區(qū)要逐步達(dá)到省綠色升級示范工業(yè)園區(qū)要求。重點開發(fā)區(qū)域根據(jù)環(huán)境容量逐步提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。按照“產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中”的原則，以園區(qū)為載體，有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，項目清潔生產(chǎn)應(yīng)達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平。著力建設(shè)沿海、沿江和沿東隴海線產(chǎn)業(yè)帶，沿海產(chǎn)業(yè)帶加快發(fā)展港口物流、船舶及海洋工程、風(fēng)電裝備及應(yīng)用、海洋生物、核電等產(chǎn)業(yè)；沿江產(chǎn)業(yè)帶積極發(fā)展具有先發(fā)優(yōu)勢的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格限制新建中重度化工項目；沿東隴海線重點發(fā)展具有比較優(yōu)勢的機(jī)械裝備、新醫(yī)藥、資源型非金屬材料、優(yōu)質(zhì)無公害農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，控制發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)。限制開發(fā)區(qū)域以縣城為依托，適度發(fā)展低消耗、可循環(huán)、少排放的生態(tài)工業(yè)園區(qū)；現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)因地制宜適度發(fā)展資源開發(fā)利用、農(nóng)林牧漁產(chǎn)品生產(chǎn)和加工、觀光休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展旅游等服務(wù)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖和發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工。禁止開發(fā)區(qū)域按照強(qiáng)制保護(hù)原則，禁止一切與主體功能定位不符的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立國家公園體制，解決多頭管理問題。

健全污染治理機(jī)制。全面提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，增加實施總量控制的污染物種類，實現(xiàn)增產(chǎn)的同時較大幅度減少污染物排放總量。重點開發(fā)區(qū)域要根據(jù)環(huán)境容量，大力推行清潔生產(chǎn)，做到增產(chǎn)減污或增產(chǎn)不增污。限制開發(fā)區(qū)域要通過治理、限制或關(guān)閉污染物排放企業(yè)等手段，實現(xiàn)污染物排放總量持續(xù)下降。禁止開發(fā)區(qū)域要依法關(guān)閉或限期遷出所有排放污染物企業(yè)，實現(xiàn)零排放。加強(qiáng)城市環(huán)境管理，優(yōu)化城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，劃定城市發(fā)展邊界，控制城市蔓延擴(kuò)張，促進(jìn)形成有利于污染控制和降低居民健康風(fēng)險的城市空間格局。開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，加大村鎮(zhèn)供水和污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，加強(qiáng)面源污染控制和養(yǎng)殖污染防治力度，切實改善農(nóng)村人居環(huán)境。確保農(nóng)村土壤環(huán)境質(zhì)量安全，針對可能造成農(nóng)產(chǎn)品污染的區(qū)域，開展生態(tài)修復(fù)，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。大力實施大氣污染防治、水環(huán)境綜合整治、近岸海域污染防治、土壤污染防治、重金屬污染防治等環(huán)境保護(hù)工程。

創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則，明確補(bǔ)償責(zé)任主體。建立自然資源資產(chǎn)核算制度，對各類生態(tài)空間生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)行量化測算。建立生態(tài)保護(hù)績效評估制度，對各地政府實施的生態(tài)保護(hù)活動進(jìn)行定期評估。針對各類生態(tài)空間生態(tài)資產(chǎn)和變化，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，大幅提高生態(tài)補(bǔ)償額度，逐步平衡生態(tài)補(bǔ)償收益與開發(fā)建設(shè)收益水平。建立健全排污許可證制度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)要嚴(yán)格限制排污許可證的發(fā)放，率先開展主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點，制定較高的排污權(quán)有償取得價格。重點開發(fā)區(qū)要合理控制排污許可證的發(fā)放，逐步開展排污權(quán)有償使用和交易，制定合理的排污權(quán)有償取得價格。限制開發(fā)區(qū)原則上不發(fā)放排污許可證，區(qū)域內(nèi)的排污企業(yè)不得從其他區(qū)域購買各類主要污染物排放指標(biāo)。禁止開發(fā)區(qū)一律不發(fā)放排污許可證。增強(qiáng)市場在資源配置中的決定性作用，推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，逐步實現(xiàn)優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域的碳排放需求與限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的碳匯能力的有機(jī)對接。推廣太湖流域和通榆河環(huán)境質(zhì)量區(qū)域補(bǔ)償經(jīng)驗，按照“誰達(dá)標(biāo)、誰受益，誰超標(biāo)、誰補(bǔ)償”的原則，嚴(yán)格落實上下游“雙向補(bǔ)償”制度。

完善動態(tài)調(diào)整機(jī)制

健全多規(guī)合一機(jī)制。首先，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃。將不同類型規(guī)劃有效整合于空間規(guī)劃下，真正實現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”繪到底。其次，以生態(tài)資源底線約束規(guī)劃與發(fā)展。遵循分級施策原則，以環(huán)境質(zhì)量底線作為剛性約束，守住永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線及水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線和歷史文化保護(hù)線所框定的生態(tài)安全格局。最后，以治理能力提升促進(jìn)精準(zhǔn)規(guī)劃?？茖W(xué)劃定空間發(fā)展邊界與生態(tài)紅線界限，強(qiáng)化問題導(dǎo)向、系統(tǒng)規(guī)劃和源頭治理，建立空間規(guī)劃協(xié)同管理議事機(jī)制，注重規(guī)劃管理綜合信息平臺建設(shè)，探索以規(guī)劃代立項，實行建設(shè)項目準(zhǔn)入清單制度，優(yōu)化管理模式，提高治理效率。

創(chuàng)新主體功能轉(zhuǎn)換機(jī)制。著重建立健全兩個機(jī)制：一是強(qiáng)化區(qū)域合作機(jī)制。不斷加強(qiáng)政府與市場之間、政府各部門之間、各級政府之間的溝通和協(xié)調(diào)，規(guī)范各類空間性功能開發(fā)的協(xié)商程序，設(shè)立專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)或協(xié)商制度，建立專門的技術(shù)監(jiān)測和協(xié)調(diào)平臺，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主體責(zé)任。積極培育發(fā)展權(quán)流動和交易市場，建立反映區(qū)域功能定位、市場供求和政府引導(dǎo)相結(jié)合的發(fā)展權(quán)定價體系。二是協(xié)調(diào)利益分享機(jī)制。提升公共服務(wù)供給能力，優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，構(gòu)建與主體功能區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的區(qū)域公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，是解決不同功能區(qū)域社會矛盾的關(guān)鍵?？梢赃x擇部分條件成熟的區(qū)域進(jìn)行試點，通過開征特定稅種、發(fā)行公債等手段，并輔以財政專項補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移性支付等方式，支持限制開發(fā)區(qū)公共服務(wù)供給投入，實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)共建共享。

構(gòu)建主體功能區(qū)調(diào)整機(jī)制。著重強(qiáng)化三項工作任務(wù)：一是加快主體功能區(qū)的數(shù)據(jù)庫建設(shè)。主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)著眼于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基本空間單元，應(yīng)從現(xiàn)在開始盡快完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)級相關(guān)數(shù)據(jù)的收集整理工作。要建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，內(nèi)容包括自然資源、環(huán)境生態(tài)、開發(fā)密度、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等方面，并在此基礎(chǔ)上形成全省層面的功能區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺。在數(shù)據(jù)庫建設(shè)過程中，要分類管理數(shù)據(jù)信息，將每個主體功能區(qū)的位置、范圍、國土空間開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合情況納入其中，從而實現(xiàn)主體功能區(qū)管理的全覆蓋。二是開展主體功能區(qū)監(jiān)測評估。依托技術(shù)手段，構(gòu)建航天遙感、航空遙感和地理調(diào)查相結(jié)合的一體化對地觀測體系，建立互聯(lián)互通的國土空間監(jiān)測管理基礎(chǔ)平臺。持續(xù)跟蹤主體功能區(qū)發(fā)展情況，定期編制監(jiān)測評估報告，重點評價各類功能區(qū)關(guān)鍵指標(biāo)的達(dá)標(biāo)情況及變化態(tài)勢，闡述存在的主要問題，并分析問題產(chǎn)生的原因，提出修訂政策措施或區(qū)劃方案的建議。三是細(xì)化主體功能區(qū)調(diào)整的指標(biāo)要求。主體功能區(qū)劃應(yīng)保持相對穩(wěn)定性，不能過于頻繁地調(diào)整和變動。但隨著國土空間開發(fā)格局的不斷變化，主體功能區(qū)劃的邊界、范圍、單元等基本特性也要保持不斷變化和動態(tài)調(diào)整。

完善要素保障機(jī)制

健全財政金融支持機(jī)制。進(jìn)一步健全省級財政一般性轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，結(jié)合新一輪“一市一策”政策實施，根據(jù)市縣財政經(jīng)濟(jì)狀況，對市縣財政保障能力分類分檔，分類分檔結(jié)果與財政轉(zhuǎn)移支付資金分配掛鉤。重點結(jié)合各縣（市）限制開發(fā)區(qū)域的比例等情況，合理確定轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模比重，加強(qiáng)對限制開發(fā)區(qū)域的支持。加大各級財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)的支持力度。認(rèn)真落實財政獎補(bǔ)政策，重點支持糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品功能區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、適度規(guī)模經(jīng)營等。加大對自然保護(hù)區(qū)的投入力度，保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對禁止開發(fā)區(qū)域，加大生態(tài)保護(hù)投入，完善生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，用好省財政生態(tài)補(bǔ)償專項資金，支持市縣開展生態(tài)紅線區(qū)域環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償。各市縣也要相應(yīng)建立健全生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)財力狀況穩(wěn)步加大對生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投入。有效發(fā)揮環(huán)境稅的調(diào)節(jié)作用。征收環(huán)保稅，有利于增加地方財政收入、提高空間規(guī)劃治理的能力，是促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的有效舉措。下一步，江蘇應(yīng)按照國家統(tǒng)一部署，發(fā)揮好環(huán)境稅調(diào)控調(diào)節(jié)作用，更好地引導(dǎo)主體功能區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。提升金融對實施主體功能區(qū)規(guī)劃的支持保障能力。引導(dǎo)商業(yè)銀行按主體功能定位調(diào)整區(qū)域信貸，鼓勵向符合主體功能定位的項目提供貸款。鼓勵省級金融機(jī)構(gòu)為不同類型功能區(qū)提供有針對性的金融服務(wù)。建立實施主體功能區(qū)間的橫向援助機(jī)制。推動各地制定優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域?qū)ο拗崎_發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的援助機(jī)制，采取多種形式，確保限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的基本公共服務(wù)提供能力和生活水平與優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域基本相當(dāng)。

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和投資引導(dǎo)機(jī)制。加強(qiáng)政府投資的導(dǎo)向作用，按照形成主體功能區(qū)的要求引導(dǎo)投資決策，控制投資規(guī)模，確保不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局符合區(qū)域主體功能定位。加強(qiáng)對主體功能區(qū)域投資方向的引導(dǎo)。引導(dǎo)各主體功能區(qū)域推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)，發(fā)揮有效投入對主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)的重要支撐作用。一是支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域落實長江經(jīng)濟(jì)帶、蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)、蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等重大戰(zhàn)略，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提升參與全球分工與競爭的層次。加強(qiáng)城市空間開發(fā)利用管制，在各類功能區(qū)中率先確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)性空間。鼓勵城市政府加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的投入。二是支持重點開發(fā)區(qū)域優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口集聚，推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。政府投資側(cè)重于改善基礎(chǔ)設(shè)施和對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)。引導(dǎo)重點開發(fā)區(qū)域吸納限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域人口轉(zhuǎn)移，支持加大教育、醫(yī)療、保障性住房等基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，使基本公共服務(wù)設(shè)施布局、供給規(guī)模與吸納人口規(guī)模相適應(yīng)。三是鼓勵限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)耕地保護(hù)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，加大社會主義新農(nóng)村建設(shè)投入力度。四是加強(qiáng)禁止開發(fā)區(qū)域監(jiān)管，嚴(yán)禁開展不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，引導(dǎo)人口逐步有序轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)污染物“零排放”，提高環(huán)境質(zhì)量。在不損害主體功能的前提下，允許保持適度的旅游和農(nóng)牧業(yè)等活動，支持在旅游、林業(yè)等領(lǐng)域推行循環(huán)型生產(chǎn)方式。按主體功能定位加大產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)力度。堅持存量優(yōu)化和增量提升相結(jié)合，制定出臺更具針對性的產(chǎn)業(yè)政策，推動產(chǎn)業(yè)按照區(qū)域主體功能布局。一方面，編制實施《主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》（以下簡稱《目錄》）。堅持“分類指導(dǎo)、有扶有控”的原則，對各主體功能區(qū)制造業(yè)發(fā)展項目設(shè)定單位面積投資強(qiáng)度、產(chǎn)值綜合能耗、人均投資、技術(shù)裝備工藝水平等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控增量，優(yōu)化存量。各地各部門要把《目錄》作為制定和實施投資管理、財稅、土地、環(huán)保、信貸、外貿(mào)等配套政策的重要依據(jù)。另一方面，按主體功能定位引導(dǎo)重大項目合理布局。認(rèn)真實施《關(guān)于全省制造業(yè)布局調(diào)整優(yōu)化的指導(dǎo)意見》，優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)能，科學(xué)布點新建項目。重大工業(yè)項目原則上布局在優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域，并優(yōu)先在重點開發(fā)區(qū)域布局。引導(dǎo)重點開發(fā)區(qū)域加大產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)域勞動密集型產(chǎn)業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移。建立健全與主體功能區(qū)相適應(yīng)的投資管理體制。對企業(yè)投資項目實施清單管理，并通過及時調(diào)整進(jìn)行分類調(diào)控。公布企業(yè)投資項目準(zhǔn)入負(fù)面清單，放寬企業(yè)投資準(zhǔn)入，按照“非禁止即可行”原則，進(jìn)一步落實企業(yè)投資決策自主權(quán)。負(fù)面清單以外項目區(qū)別不同情況實行承諾準(zhǔn)入和告知性備案。五是拓寬社會投資的領(lǐng)域和范圍。進(jìn)一步放寬各類企業(yè)尤其是民營企業(yè)投資準(zhǔn)入，鼓勵社會資本參與各功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。創(chuàng)新投融資機(jī)制，推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本參與農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等重點領(lǐng)域建設(shè)，激發(fā)社會投資活力。參與政府和社會資本合作項目的民間資本實行和國有企業(yè)同樣的價格政策和政府補(bǔ)貼政策，從機(jī)制上保障項目對投資者的合理回報。

強(qiáng)化土地科學(xué)利用機(jī)制。深入實施節(jié)地水平和產(chǎn)出效益“雙提升”計劃，科學(xué)控制土地供應(yīng)數(shù)量和土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格管控開發(fā)強(qiáng)度，實現(xiàn)對土地資源的科學(xué)管理和集約節(jié)約利用。一是健全土地開發(fā)強(qiáng)度管控機(jī)制。首先，以嚴(yán)控全省國土開發(fā)強(qiáng)度為目標(biāo)，分解開發(fā)指標(biāo)。圍繞省主體功能區(qū)規(guī)劃提出的“全省開發(fā)強(qiáng)度不超過22%，建設(shè)空間控制在2.35萬平方公里以內(nèi)”的目標(biāo)，在縣市級層層分解落實任務(wù)，嚴(yán)格控制國土開發(fā)強(qiáng)度。其次，以區(qū)域資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，分區(qū)明確最大開發(fā)容量。通過對區(qū)域資源環(huán)境承載力的評價，明確除去用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)服務(wù)功能、保障基本糧食安全以外的國土空間比例，確定國土開發(fā)強(qiáng)度的最大容量。在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌國土開發(fā)布局，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界線，進(jìn)行分區(qū)控制。最后，以主體功能定位為原則，分類引導(dǎo)開發(fā)強(qiáng)度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域?qū)嵤┐龠M(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的土地政策，調(diào)整各類土地開發(fā)利用的結(jié)構(gòu)比例，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量增加，減量供應(yīng)新增建設(shè)用地，加強(qiáng)存量建設(shè)用地的二次開發(fā)，提高建設(shè)用地產(chǎn)出效率。重點開發(fā)區(qū)域?qū)嵤┍Ｕ霞廴丝诤徒?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地政策，適當(dāng)增加建設(shè)用地規(guī)模和新增建設(shè)用地指標(biāo)，合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，優(yōu)先保障承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的用地需求，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和用地的集中布局。限制開發(fā)區(qū)域（農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)）實施著力保障糧食安全的土地政策，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)，嚴(yán)禁擅自實施生態(tài)退耕，保證耕地保有量的穩(wěn)定；嚴(yán)格劃定基本農(nóng)田，落實到地塊和農(nóng)戶，穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。禁止開發(fā)區(qū)域不得開工與主導(dǎo)功能不符的各項建設(shè)。二是提升節(jié)約集約用地成效。到2020年，全省單位GDP占用建設(shè)用地占用率較“十二五”末下降27%，建設(shè)用地地均GDP產(chǎn)出增長38%。一方面，要提高項目用地準(zhǔn)入門檻。嚴(yán)把新增工業(yè)用地供應(yīng)門檻，制定發(fā)布建設(shè)項目用地準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)格實施和動態(tài)調(diào)整江蘇省限制用地項目目錄和禁止用地項目目錄，確保建設(shè)用地增量逐年下降直至零增長。鼓勵各地制定新增工業(yè)用地畝均固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、建設(shè)強(qiáng)度、工業(yè)項目達(dá)產(chǎn)后的產(chǎn)出效益標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，要提高土地利用效率。推進(jìn)土地復(fù)合利用、立體利用、綜合利用，鼓勵利用地下空間。嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置規(guī)定，推廣企業(yè)用地回購制度，建立依市場主體申請收購儲備和依政府職能收購儲備相結(jié)合的土地儲備管理新機(jī)制。積極推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊工礦和“城中村”改造，加大城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。三是嚴(yán)格保護(hù)耕地資源。實現(xiàn)數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)目標(biāo)，確保耕地保有量不低于457.9萬公頃，基本農(nóng)田不低于390.7萬公頃。全面推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，大力開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等試點，有序開展宜耕后備土地資源開發(fā)，落實耕地保護(hù)目標(biāo)和占補(bǔ)平衡任務(wù)，實施糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田建設(shè)、沿海灘涂圍墾、黃河故道區(qū)土地綜合整治等重點工程。

完善考核評價機(jī)制

分類考評指標(biāo)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域評價考核指標(biāo)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域?qū)嵭修D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式優(yōu)先的績效評價，強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、質(zhì)量效益、資源消耗、環(huán)境保護(hù)及公共服務(wù)覆蓋面等的評價，弱化對經(jīng)濟(jì)增長速度、招商引資、出口規(guī)模等的評價。根據(jù)規(guī)劃要求，結(jié)合指標(biāo)設(shè)計原則，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域評價考核指標(biāo)體系包含：全員勞動生產(chǎn)率、服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重、單位土地產(chǎn)出率、科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、城鄉(xiāng)基本社會保險覆蓋率、單位GDP能耗、主要污染物排放量等七個指標(biāo)。重點開發(fā)區(qū)域評價考核指標(biāo)。重點開發(fā)區(qū)域?qū)嵭泄I(yè)化和城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績效評價，綜合評價經(jīng)濟(jì)增長、吸納人口、質(zhì)量效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)等，突出承接產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移方面的考核。根據(jù)規(guī)劃要求，結(jié)合指標(biāo)設(shè)計原則，重點開發(fā)區(qū)域評價考核指標(biāo)體系包含：人均地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加值占GDP比重、增量土地產(chǎn)出率、一般公共預(yù)算收入占GDP比重、城鎮(zhèn)化率、單位GDP能耗、主要污染物排放量等七個指標(biāo)。限制開發(fā)區(qū)域評價考核指標(biāo)。限制開發(fā)區(qū)域?qū)嵭修r(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績效評價。要強(qiáng)化對農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評價，適度考慮生態(tài)保護(hù)能力的評價，弱化對工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評價。根據(jù)規(guī)劃要求，結(jié)合指標(biāo)設(shè)計原則，限制開發(fā)區(qū)域評價考核指標(biāo)體系包含：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)林牧漁業(yè)增加值、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之比、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）面積比重、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用率、林木覆蓋率、耕地保有量等八個指標(biāo)。禁止開發(fā)區(qū)域評價考核指標(biāo)。禁止開發(fā)區(qū)域根據(jù)法律法規(guī)和規(guī)劃要求，按照保護(hù)對象確定評價內(nèi)容，強(qiáng)化對自然文化資源的原真性和完整性保護(hù)情況的評價。根據(jù)規(guī)劃要求，結(jié)合指標(biāo)設(shè)計原則，禁止開發(fā)區(qū)域評價考核指標(biāo)體系包含：生態(tài)紅線區(qū)域占國土面積比例、自然濕地保護(hù)率、生態(tài)恢復(fù)治理率、污染土壤修復(fù)率、林木覆蓋率、空氣質(zhì)量達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)以上天數(shù)的比例、地表水優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)的比例等七個指標(biāo)。

考核評價方法。江蘇主體功能區(qū)考核評價依據(jù)對應(yīng)的指標(biāo)體系，采用綜合指數(shù)法，分別計算水平指數(shù)和發(fā)展指數(shù)。根據(jù)各指標(biāo)的當(dāng)年實際完成情況計算水平指數(shù)，主要反映各地主體功能區(qū)建設(shè)工作的現(xiàn)實水平；根據(jù)各指標(biāo)比上年的增減情況計算發(fā)展指數(shù)，主要反映各地過去一年主體功能區(qū)建設(shè)工作的成效進(jìn)展情況。計算方法：將各指標(biāo)作無量綱化處理，分別計算出水平指數(shù)和發(fā)展指數(shù)。具體方法如下：一是水平指數(shù)。各指標(biāo)水平指數(shù)=（實際值-最小值）/極差×40+60，上式中，極差=某指標(biāo)最大值-最小值。對逆向指標(biāo)，采用取相反數(shù)的方法加以處理。本類水平指數(shù)=各指標(biāo)水平指數(shù)之和/本類指標(biāo)個數(shù)。二是發(fā)展指數(shù)。先計算各指標(biāo)發(fā)展速度，再按照上述方法計算各指標(biāo)發(fā)展指數(shù)和大類發(fā)展指數(shù)。

考評結(jié)果運(yùn)用。一是建立規(guī)范的監(jiān)測評價制度。建立主體功能區(qū)監(jiān)測考核評價制度，由省委、省政府發(fā)文實施，每年開展評價監(jiān)測，將考核結(jié)果納入地方各級人民政府績效考核，作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用的重要依據(jù)。二是建立督查問責(zé)機(jī)制。細(xì)化主體功能區(qū)建設(shè)主體的相關(guān)責(zé)任，開展定期督查，建立督查目標(biāo)責(zé)任制度、通報制度、工作聯(lián)系制度等，加快推進(jìn)督查工作規(guī)范化、程序化進(jìn)程。建立主體功能區(qū)建設(shè)問責(zé)制度，堅持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來，實現(xiàn)問責(zé)內(nèi)容、對象、事項、主體、程序的制度化、程序化。三是建立生態(tài)審計和責(zé)任追究機(jī)制。生態(tài)環(huán)境建設(shè)是主體功能區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容之一。實施主體功能區(qū)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究，建立倒查機(jī)制，對發(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件，任期內(nèi)主體功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量明顯惡化，造成嚴(yán)重后果的，依法依紀(jì)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任。

（調(diào)研組組長：沈和，江蘇省人民政府研究室副主任；調(diào)研組成員：金世斌、樊徐斌、李寶會、古晶、許剛、吳江）

責(zé)任編輯：戴群英