水土流失責(zé)任追究指標(biāo)設(shè)定的思考和建議

金 海，李發(fā)鵬，王建平，劉登偉

(1.水利部 發(fā)展研究中心，北京 100038；2.水利部 國際經(jīng)濟技術(shù)交流合作中心，北京 100053)

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水土流失責(zé)任追究指標(biāo)設(shè)定的思考和建議

金 海1,2，李發(fā)鵬1，王建平1，劉登偉1

(1.水利部 發(fā)展研究中心，北京 100038；2.水利部 國際經(jīng)濟技術(shù)交流合作中心，北京 100053)

水土流失；責(zé)任追究；指標(biāo)設(shè)定

為進一步有效應(yīng)對水土流失重大環(huán)境問題，生態(tài)文明制度建設(shè)要求在水土保持領(lǐng)域建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部水土流失責(zé)任追究制度。系統(tǒng)梳理了水土保持領(lǐng)域現(xiàn)有水土流失及其綜合防治相關(guān)指標(biāo)，借鑒水資源管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)境保護、土地和森林資源管理等典型領(lǐng)域責(zé)任追究(或考核評價)指標(biāo)設(shè)定經(jīng)驗，分析并篩選出了水土流失責(zé)任追究指標(biāo)，為科學(xué)界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的水土流失防治責(zé)任、構(gòu)建水土流失責(zé)任追究制度、完善生態(tài)文明制度體系奠定了基礎(chǔ)。

黨的十八大以來，中央對生態(tài)文明制度建設(shè)作出了一系列戰(zhàn)略部署，提出到2020年基本形成源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)文明制度體系。中央組織部和監(jiān)察部組織制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)于2015年8月9日正式印發(fā)施行，《辦法》明確要求：國務(wù)院負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)制定落實本辦法的具體制度和措施。按此要求，水土保持領(lǐng)域亦需要貫徹落實《辦法》，構(gòu)建水土資源損害責(zé)任追究制度。其中，首要任務(wù)是解決水土流失界定問題，通過設(shè)定科學(xué)的指標(biāo)來判別、衡量水土流失及其綜合防治范圍與程度。本文在簡要介紹我國水土流失防治現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒水資源管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)境保護等領(lǐng)域責(zé)任追究(或考核評價)指標(biāo)設(shè)定的相關(guān)經(jīng)驗，對水土保持領(lǐng)域相關(guān)指標(biāo)進行了總結(jié)與篩選，推薦了可能作為水土流失責(zé)任追究的指標(biāo)，進而提出了相關(guān)建議。

1 水土流失防治現(xiàn)狀

我國是世界上水土流失最嚴(yán)重的國家，目前尚有水土流失面積294.91萬km2，占國土面積的30.7%[1]。嚴(yán)重的水土流失導(dǎo)致水土資源破壞、生態(tài)環(huán)境惡化、自然災(zāi)害加劇，威脅國家生態(tài)安全、防洪安全、飲水安全和糧食安全，已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的突出制約因素。鑒于我國特殊的自然地理和氣候條件，加之現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展及大規(guī)模頻繁的生產(chǎn)建設(shè)活動，地表和植被不斷遭受擾動，未來一段時期的水土資源保護壓力仍將十分繁重。

水土流失對水土資源造成的損害具有長期累積的特點，一些損害可能短期內(nèi)顯現(xiàn)不出來明顯的惡化趨勢，但若長期累積或治理不力，則可能會出現(xiàn)嚴(yán)重危害。當(dāng)前的水土資源管理實踐中，水土保持法等法律法規(guī)雖然界定了各級地方人民政府、水行政主管部門和企業(yè)事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營主體的水土流失綜合防治責(zé)任，但未對承擔(dān)決策責(zé)任的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的相關(guān)責(zé)任形成有效的監(jiān)督機制，“權(quán)責(zé)不對等”現(xiàn)象較為突出。因此，為了突出領(lǐng)導(dǎo)干部的“關(guān)鍵少數(shù)”作用，有必要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部水土流失責(zé)任追究制度。其中，首要的基礎(chǔ)性工作是設(shè)定科學(xué)的水土流失及防治指標(biāo)，公正衡量水土流失及防治情況，為合理評判相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任，適時啟動黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度提供依據(jù)。

2 責(zé)任追究指標(biāo)設(shè)定的相關(guān)經(jīng)驗

在系統(tǒng)梳理最嚴(yán)格水資源管理制度、安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)境保護總量控制、土地管理和森林資源管理等典型領(lǐng)域責(zé)任追究(或考核評價)指標(biāo)的內(nèi)涵、效用發(fā)揮等情況的基礎(chǔ)上(表1)，總結(jié)出了可供設(shè)定水土流失責(zé)任追究指標(biāo)的相關(guān)經(jīng)驗。

2.1 指標(biāo)能代表行業(yè)發(fā)展特點，數(shù)量不宜過多

責(zé)任追究的指標(biāo)要能體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展的特點，數(shù)量通常設(shè)定為2～6個，便于實際操作。安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)⑿袠I(yè)最關(guān)注的事故等級作為責(zé)任追究指標(biāo)，同時在等級劃分時考慮社會普遍關(guān)心的死亡人口數(shù)、重傷人口數(shù)和直接經(jīng)濟損失3項衡量標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)⒅攸c管控的化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物4項污染物排放量作為控制性指標(biāo)。最嚴(yán)格水資源管理制度則根據(jù)水資源實際管理需求設(shè)置了用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、主要污染物入河湖總量和水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率5項指標(biāo)。

表1 典型領(lǐng)域責(zé)任追究設(shè)定的指標(biāo)

注：事故等級按照死亡人口數(shù)、重傷人口數(shù)、直接經(jīng)濟損失3項指標(biāo)劃分，只要其中1項指標(biāo)符合標(biāo)準(zhǔn)，即可認(rèn)定事故等級，如造成30人以上死亡，或者100人以上重傷(包括急性工業(yè)中毒)，或者1億元以上直接經(jīng)濟損失的事故，即認(rèn)定為特別重大事故。

2.2 指標(biāo)要有較強的實踐基礎(chǔ)，可以被科學(xué)量測

責(zé)任追究的指標(biāo)必須經(jīng)過實踐的檢驗，能被群眾直觀認(rèn)知，并得到社會廣泛認(rèn)可。同時，指標(biāo)還要能被科學(xué)量測，監(jiān)測結(jié)果能夠客觀反映資源環(huán)境的變化狀況。以土地資源管理為例，其設(shè)置的6項面積控制指標(biāo)(耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地義務(wù)量和人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模)均在實際管理工作中得到了廣泛應(yīng)用，具有很強的實踐基礎(chǔ)。此外，這些指標(biāo)已廣泛采用衛(wèi)星遙感等新技術(shù)進行監(jiān)測，政府及第三方機構(gòu)均可以對其進行獨立量測，監(jiān)測能力和水平都較高。

2.3 指標(biāo)要能界定不同層級的責(zé)任，可以逐級分解

要實現(xiàn)省、市、縣等不同層級的責(zé)任追究，必然要求指標(biāo)可以在不同層級之間分解或合并，以便科學(xué)衡量不同層級的責(zé)任。最嚴(yán)格水資源管理制度設(shè)置的指標(biāo)已經(jīng)逐級分解至省、市和縣級行政區(qū)，而且還設(shè)置了2015、2020和2030年關(guān)鍵節(jié)點的考核目標(biāo)值。環(huán)境保護領(lǐng)域設(shè)置的4項重點污染物排放總量控制指標(biāo)由國務(wù)院下達，省級人民政府分解落實到各級地方政府，甚至分解到企事業(yè)單位，可以實現(xiàn)不同層級的責(zé)任界定。

2.4 指標(biāo)可以反映約束性與預(yù)期性作用，追責(zé)與引導(dǎo)并重

部分行業(yè)不僅設(shè)置了責(zé)任追究約束性指標(biāo)，還設(shè)置了預(yù)期性指標(biāo)，追責(zé)震懾與方向引導(dǎo)相結(jié)合。土地管理實踐中，除設(shè)置了6項約束性指標(biāo)，還設(shè)置了預(yù)期性指標(biāo)，如林地面積、牧草地面積、城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模等。森林資源管理中，除設(shè)置了森林保有量和征占用林地定額2項約束性指標(biāo)，還設(shè)置了林地保有量、森林覆蓋率、森林蓄積量等6項預(yù)期性指標(biāo)。這些預(yù)期性指標(biāo)雖然不作為目標(biāo)責(zé)任制中的追責(zé)或考核指標(biāo)，但也不能隨意突破，仍是應(yīng)當(dāng)努力實現(xiàn)的調(diào)控目標(biāo)，對合理配置資源、保護生態(tài)環(huán)境具有重要的方向性引導(dǎo)作用。

2.5 建立健全追責(zé)制度，確保指標(biāo)應(yīng)用的權(quán)威性

各行業(yè)都建立了較為健全的追責(zé)(或考核)制度，不僅明確了指標(biāo)設(shè)置、監(jiān)測、評估等事宜，也對追責(zé)啟動、組織實施、監(jiān)督管理等相關(guān)配套工作作出了安排。為了保證指標(biāo)應(yīng)用的權(quán)威性，通常都由國家發(fā)布指標(biāo)目標(biāo)值，再由主管部門分解至其他層級。以最嚴(yán)格水資源管理制度為例，國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了考核辦法，建立了規(guī)范的指標(biāo)考核機制；國家和省級層面的指標(biāo)值由國務(wù)院發(fā)布，地市和縣級指標(biāo)值則由各省分解下達，確保了指標(biāo)的權(quán)威性。

3 水土流失責(zé)任追究指標(biāo)篩選與分析

3.1 水土流失及防治指標(biāo)的基本情況

我國勞動人民長期的水土流失綜合防治實踐，歷經(jīng)典型試驗觀測、區(qū)域動態(tài)監(jiān)測及預(yù)報、管理制度與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的完善，以及監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)建設(shè)等幾個階段的發(fā)展，構(gòu)建了較為完善的水土資源監(jiān)測指標(biāo)體系[2-7](表2)。目前，水土保持領(lǐng)域共有300余項監(jiān)測指標(biāo)，可分為水土流失影響因子、水土流失狀況、水土流失危害、水土保持措施、水土保持效益評價及包括生態(tài)修復(fù)、城市水土保持在內(nèi)的其他指標(biāo)六大類20個亞類。監(jiān)測方式可以分為區(qū)域監(jiān)測、中小流域監(jiān)測和開發(fā)建設(shè)項目監(jiān)測三類，監(jiān)測方法涉及遙感監(jiān)測、地面觀測、抽樣調(diào)查、實地勘察和校驗等。這些指標(biāo)在水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度、水土流失重點防治區(qū)復(fù)核劃分、水土保持規(guī)劃、水土保持監(jiān)測及統(tǒng)計報表等實際管理工作中發(fā)揮了重要作用。

表2 我國水土保持管理工作中的指標(biāo)

3.2 追責(zé)指標(biāo)的初步篩選

水土保持領(lǐng)域300余項指標(biāo)并不都適合作為損害責(zé)任追究的指標(biāo)，不適合作為損害責(zé)任追究指標(biāo)的主要有以下幾類：一是不易量化的指標(biāo)，如土壤類型、土壤質(zhì)地與組成、植物種類組成等指標(biāo)，不能定量表達水土資源變化情況，也就無法客觀衡量損害狀況。二是受人為主觀因素干擾較強的指標(biāo)，如生態(tài)修復(fù)面積、林草植被恢復(fù)率、水土流失總治理度等，監(jiān)測結(jié)果的客觀性容易遭受質(zhì)疑，不宜作為責(zé)任追究指標(biāo)。三是偏微觀的指標(biāo)，如土壤導(dǎo)水率、泥沙顆粒組成等，無法反映區(qū)域宏觀水土資源變化情況，不宜采用。四是實踐應(yīng)用少且偏學(xué)術(shù)的指標(biāo)，如土壤抗蝕性、容許土壤流失量、侵蝕模數(shù)等，群眾接受程度低，也不宜采用。

經(jīng)過初步篩選之后，仍有十幾項指標(biāo)可供水土資源損害責(zé)任追究制度選用(表3)。經(jīng)過重復(fù)性檢查，考慮群眾接受程度及區(qū)域代表性等因素做進一步剔除，可以初步得到5項指標(biāo)作為水土資源損害責(zé)任追究的備選指標(biāo)，分別是水土流失面積、水土流失治理面積、含沙量、擾動土地面積和擾動土地面積占征占地面積的比例。

3.3 追責(zé)指標(biāo)的適用性分析

根據(jù)其他領(lǐng)域設(shè)定追責(zé)指標(biāo)的相關(guān)經(jīng)驗，水土資源損害責(zé)任追究指標(biāo)設(shè)定時，需要綜合考慮指標(biāo)的實踐基礎(chǔ)、可操作性、空間分解能力和等級劃分能力等因素。

3.3.1 水土流失面積

水土流失面積指標(biāo)是實際管理工作中長期使用的指標(biāo)之一，全國水利普查、水土保持公報等均定期公布指標(biāo)數(shù)值，具有扎實的實踐基礎(chǔ)。在長期的應(yīng)用實踐中，對該指標(biāo)的監(jiān)測能力與水平逐漸提高，不僅具有成熟的傳統(tǒng)抽樣調(diào)查、實地勘察監(jiān)測能力，而且也具有相當(dāng)精度的大尺度遙感監(jiān)測能力與水平。從空間分解能力來看，水土流失面積指標(biāo)依靠現(xiàn)代化的遙感監(jiān)測手段，可以在省、市、縣等各層級及各級流域尺度上進行監(jiān)測及統(tǒng)計分析，空間分解能力非常強，有利于實現(xiàn)各層級的水土資源損害責(zé)任界定。從指標(biāo)等級劃分能力來看，水土流失面積指標(biāo)可以按土壤侵蝕強度劃分為微度、輕度、中度、強烈、極強烈和劇烈六個等級，等級的變化體現(xiàn)了水土資源損害的程度，直接反映了應(yīng)承擔(dān)的損害責(zé)任等級。

3.3.2 水土流失治理面積

水土流失治理面積指標(biāo)也具有悠久的應(yīng)用歷史，與水土流失面積指標(biāo)一樣都具有很強的實踐基礎(chǔ)，其傳統(tǒng)及現(xiàn)代監(jiān)測能力與水平均較高。依靠遙感監(jiān)測手段，水土流失治理面積指標(biāo)可以實現(xiàn)不同層級的監(jiān)測與統(tǒng)計分析，空間分解能力也很強。但是水土流失治理面積指標(biāo)的等級劃分能力不高。雖然該指標(biāo)綜合統(tǒng)計了各類治理措施面積，能體現(xiàn)減緩水土流失的努力程度，但是現(xiàn)狀條件下只對是否完成治理任務(wù)進行判別，尚未對治理效果進行定量評價和等級區(qū)分，很難與責(zé)任等級進行對應(yīng)。

3.3.3 含沙量

含沙量是在末端反映水土流失及其治理狀況最直觀的指標(biāo)，該指標(biāo)使用的歷史也很長，河流泥沙公報每年都公布各大流域典型水文站的含沙量數(shù)值，具有很強的實踐基礎(chǔ)。但是，含沙量指標(biāo)的監(jiān)測能力受站點布設(shè)影響較大，對行政區(qū)交界河段的水沙特征監(jiān)測能力不足。此外，該指標(biāo)目前仍以傳統(tǒng)的站點監(jiān)測為主，對重要河流干流及主要支流出口的監(jiān)測能力較強，可以在流域特定層級上實現(xiàn)分級分解，但是按行政區(qū)進行層級分解的難度較大。含沙量指標(biāo)的監(jiān)測數(shù)值雖然是精確的，但其變化幅度與水土流失程度及其治理效果之間的關(guān)系尚無定論，等級劃分難度相對較大，反映責(zé)任等級的能力相對較低。

表3 水土資源損害責(zé)任追究指標(biāo)初步篩選

3.3.4 擾動土地面積和擾動土地面積占征占地面積的比例

擾動土地面積和擾動土地面積占征占地面積的比例這兩項指標(biāo)，是針對人類活動強度較大的生產(chǎn)建設(shè)項目集中區(qū)的水土流失防治提出的，主要采用遙感監(jiān)測與地面調(diào)查的方式進行監(jiān)測，目前正在晉陜蒙接壤地區(qū)煤炭開發(fā)監(jiān)督區(qū)示范應(yīng)用，尚未在全國層面上鋪開，指標(biāo)應(yīng)用的實踐基礎(chǔ)相對較弱。依靠現(xiàn)代化的遙感監(jiān)測手段，這兩項指標(biāo)可以實現(xiàn)不同層級的監(jiān)測與統(tǒng)計分析，空間分解能力很強。但是，這兩項指標(biāo)仍在試點階段，指標(biāo)等級劃分仍需要進一步的實踐探索，指標(biāo)等級與責(zé)任等級之間的關(guān)系尚需深入研究。

總體來看，水土流失面積指標(biāo)的實踐基礎(chǔ)最強，空間分解和等級劃分能力也相對較高，對責(zé)任追究或考核評價較為適宜。水土流失治理面積也具有較好的實踐基礎(chǔ)和空間分解能力，但是等級劃分能力相對較弱，評判損害程度的能力相對較差。含沙量指標(biāo)的實踐基礎(chǔ)也較強，具有一定的大流域空間分解能力，但按行政區(qū)進行分解的能力較弱，而且等級劃分能力也不強。擾動土地面積和擾動土地面積占征占地面積的比例這兩項指標(biāo)，雖然仍處于實踐檢驗階段，但是其優(yōu)良的空間分解和等級劃分能力顯示出了較好的應(yīng)用潛力。

4 水土流失責(zé)任追究指標(biāo)設(shè)定的相關(guān)建議

4.1 盡快設(shè)立水土流失及防治的約束性和預(yù)期性指標(biāo)

考慮到生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的實際要求及構(gòu)建水土流失責(zé)任追究制度的緊迫性，宜將實踐基礎(chǔ)好、分解能力強、監(jiān)測能力高的代表性指標(biāo)盡快設(shè)立為約束性指標(biāo)。對于條件不甚成熟，但對水土資源約束能力很強的指標(biāo)，可以暫時列為預(yù)期性指標(biāo)，以便發(fā)揮其引導(dǎo)作用，待條件成熟后再列入約束性指標(biāo)。因此，建議水土流失責(zé)任追究指標(biāo)設(shè)定如下：①近期(2020年前)約束性指標(biāo)為水土流失面積和水土流失治理面積，預(yù)期性指標(biāo)為擾動土地面積、擾動土地面積占征占地面積的比例和含沙量；②遠期(2030年前)約束性指標(biāo)為水土流失面積、水土流失治理面積、擾動土地面積、擾動土地面積占征占地面積的比例和含沙量。

4.2 進一步強化指標(biāo)獨立監(jiān)控的能力

拓寬水土流失動態(tài)監(jiān)測現(xiàn)代化手段，積極推廣遙感、無人機等非接觸式監(jiān)測，提高第三方獨立監(jiān)控相關(guān)指標(biāo)的能力。搭建水土保持大數(shù)據(jù)平臺，提升信息化水平，建立水保、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)數(shù)據(jù)集成共享機制，提升風(fēng)險評估及預(yù)警能力。出臺相關(guān)扶持政策，鼓勵地方充實自身技術(shù)力量，開展本區(qū)域內(nèi)的水土流失動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)國家宏觀監(jiān)測與地方區(qū)域監(jiān)測良性互動的水土流失動態(tài)監(jiān)測機制。總結(jié)晉陜蒙接壤地區(qū)煤炭開發(fā)監(jiān)督區(qū)監(jiān)測的相關(guān)經(jīng)驗，并向全國推廣，加強開發(fā)建設(shè)項目集中區(qū)的水土保持監(jiān)測。貫徹落實國家《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，完善徑流小區(qū)及中小流域監(jiān)測站網(wǎng)，加強流域泥沙監(jiān)測，提升水土保持生態(tài)監(jiān)測能力。

4.3 完善各項配套制度，推進水土流失責(zé)任追究工作

研究制定自下而上統(tǒng)計數(shù)據(jù)上報和自上而下動態(tài)監(jiān)測相結(jié)合、分級負責(zé)的指標(biāo)數(shù)據(jù)報告制度，提高指標(biāo)數(shù)據(jù)的可靠性。加強水土流失及防治等級與指標(biāo)之間相互關(guān)系的實證分析，探索編制水土資源資產(chǎn)負債表，為構(gòu)建水土流失責(zé)任追究制奠定基礎(chǔ)。結(jié)合水土資源管理中的典型案例，系統(tǒng)梳理水土流失及防治的各類情形，對照各級政府、行業(yè)管理部門等相關(guān)責(zé)任主體，擬定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部水土流失防治責(zé)任清單。按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》要求，研究出臺水土保持領(lǐng)域的損害責(zé)任追究辦法或?qū)嵤┮庖姟?/p>

[1] 水利部. 第一次全國水利普查水土保持情況公報[M].北京：中國水利水電出版社，2013：1.

[2] 水利部，中國科學(xué)院，中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全：總卷(上)[M].北京: 科學(xué)出版社，2010：262-263.

[3] 水利部，中國科學(xué)院，中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全：總卷(下)[M].北京: 科學(xué)出版社，2010：1146-1151.

[4] 水利部水土保持監(jiān)測中心.水土保持監(jiān)測技術(shù)指標(biāo)體系[M].北京：中國水利水電出版社，2006：9-23.

[5] 郭索彥.土壤侵蝕調(diào)查與評價[M].北京：中國水利水電出版社，2014：5-6.

[6] 水利部水土保持監(jiān)測中心.水土流失動態(tài)監(jiān)測方法研究[M].北京：中國水利水電出版社，2011：50-58.

[7] 水利部.中國河流泥沙公報2014[M].北京：中國水利水電出版社，2015：1-63.

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2016)12-0001-05

金海(1969—)，男，安徽蕪湖市人，譯審，碩士，副主任，主要從事水利政策研究工作；通信作者李發(fā)鵬(1981—)，男，山東費縣人，副研究員，博士，主要從事水利政策研究工作。

2016-05-20