PPP與政府開支限額

埃里克·馬斯金

PPP對(duì)當(dāng)前的中國和世界上許多國家來說都是一個(gè)非常重要的投資工具，可以預(yù)見，在未來若干年它將會(huì)發(fā)揮更加重要的作用

PPP是一種涉及政府公共部門和私營部門的項(xiàng)目安排形式。政府公共部門在挑選了一些大型項(xiàng)目之后，把項(xiàng)目的開發(fā)和運(yùn)作轉(zhuǎn)交給私營企業(yè)來進(jìn)行。私營部門作為合作方，會(huì)通過政府轉(zhuǎn)移支付獲得報(bào)酬，也可以從使用這些服務(wù)或是消費(fèi)這些項(xiàng)目的消費(fèi)者那里取得收入。PPP對(duì)中國來說是一個(gè)非常重要的項(xiàng)目推行辦法，對(duì)于中國的一些重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括地鐵、高鐵、水務(wù)系統(tǒng)、公路以及制藥行業(yè)都發(fā)揮了重要作用，將來也很有可能在其他行業(yè)，比如在能源投資方面發(fā)揮重要作用。

PPP是一個(gè)很好的機(jī)制，它使得企業(yè)能夠有效地參與到項(xiàng)目中，因?yàn)楹芏囗?xiàng)目是大型的，而且具有很高的風(fēng)險(xiǎn)，政府比民營企業(yè)更有能力承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)。這些項(xiàng)目是要讓所有的公眾受益，所以政府部門或公共機(jī)構(gòu)的介入十分重要。如果純粹由市場(chǎng)來提供公共服務(wù)，不一定會(huì)提供得非常好，所以應(yīng)當(dāng)由公共機(jī)構(gòu)來保障。而且，政府擁有更好的全局觀，能夠決定提供公共服務(wù)的規(guī)模和程度。政府擁有較大的稅收基礎(chǔ)，可以通過收稅等方式提供有效的公共資金支持。

由于政府缺乏專業(yè)知識(shí)，而私營企業(yè)有專業(yè)人士和經(jīng)驗(yàn)，所以由私營機(jī)構(gòu)作為合作者和項(xiàng)目運(yùn)行的專業(yè)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行這些項(xiàng)目會(huì)更加合適。需要注意的是，這種公私之間的合作與傳統(tǒng)的政府采購不同。傳統(tǒng)的政府采購是政府給企業(yè)付一部分費(fèi)用來開發(fā)或者運(yùn)行一個(gè)項(xiàng)目。這種傳統(tǒng)的政府采購項(xiàng)目，其開發(fā)和運(yùn)作是分開的——首先是由一些私營企業(yè)成立了項(xiàng)目，負(fù)責(zé)建造，但最終可能是由另外一個(gè)私營部門或者機(jī)構(gòu)來運(yùn)作。

PPP是把建造和運(yùn)行綁定在一起的方式，而這種方式有一定的不利因素。最理想的情況是我們選擇了一個(gè)最佳開發(fā)商，他同時(shí)也是項(xiàng)目運(yùn)行的最佳人選。在一些特定的項(xiàng)目中有可能是這樣，但有時(shí)候不是這樣。如果由同一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目的建造、開發(fā)及后續(xù)運(yùn)行，這個(gè)企業(yè)在開發(fā)時(shí)就會(huì)考慮到之后的運(yùn)營，這樣對(duì)于政府機(jī)構(gòu)來說，整體的支出會(huì)有所減少。

如果運(yùn)營和開發(fā)是分開的，作為一個(gè)開發(fā)商，他在開發(fā)建設(shè)過程中就沒有很大動(dòng)力去考慮怎樣減少后續(xù)的運(yùn)營成本。政府是由各個(gè)不同部門和部分組成的一個(gè)整體，所以它并不是一個(gè)單邊機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)由具有各自立場(chǎng)的部門組成的機(jī)構(gòu)。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)者非常關(guān)注本地的社會(huì)福利，但是它還有其他的一些目標(biāo)要達(dá)到，比如，要證明它管理的整個(gè)地區(qū)比其他的地方政府做得更好。這是因?yàn)楦鱾€(gè)不同的地方政府之間是有競(jìng)爭(zhēng)的。

但是并不能說PPP帶來的全部都是好處，因?yàn)橛幸恍C(jī)制會(huì)導(dǎo)致地方政府的領(lǐng)導(dǎo)者在推行一個(gè)項(xiàng)目的時(shí)候，他考慮的因素不僅是和中央政府一致，還包括自己在任期內(nèi)的成就和政績(jī)表現(xiàn)。比如，一個(gè)地方的政府負(fù)責(zé)選擇項(xiàng)目，有一個(gè)新企業(yè)作為承建商來運(yùn)作這個(gè)項(xiàng)目。每個(gè)項(xiàng)目由兩個(gè)階段組成，第一個(gè)階段的成本是5，第二個(gè)階段的成本不確定——有可能很高，例如是10；也有可能很低，例如是4。假設(shè)這兩種成本出現(xiàn)的可能性是差不多的，那么第二階段的平均成本是7。承建商有可能事先就知道第二階段的成本是多少，但也有可能不知道，只知道平均數(shù)。政府領(lǐng)導(dǎo)也不知道。假設(shè)整個(gè)項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值是14，用低成本的方式來進(jìn)行的話，14-5-4>0，這意味著這個(gè)項(xiàng)目是可以做的；如果按照平均成本計(jì)算，14-5-7>0，這個(gè)項(xiàng)目也是值得執(zhí)行的；但如果選擇高成本，則14-5-10<0，這個(gè)項(xiàng)目就變得沒有任何社會(huì)效應(yīng)。

但假設(shè)政府領(lǐng)導(dǎo)人通過一些項(xiàng)目可以獲得一些額外的好處，那么地方政府就有可能推行成本較高的項(xiàng)目來獲取其政績(jī)。從中央政府的角度，要使公共投資發(fā)揮最大效應(yīng)，就要遏制這種高成本項(xiàng)目的發(fā)生，就要讓地方領(lǐng)導(dǎo)人不能推行高成本的項(xiàng)目，因?yàn)樗鼈儧]有任何社會(huì)效益。

此處要考慮兩種情況。第一種是承包方?jīng)]有能力承受這個(gè)項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)，另一種情況是承包方能夠承受項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)。在不能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，要根據(jù)成本補(bǔ)償?shù)暮贤瑱C(jī)制，允許承建商在償還項(xiàng)目成本的同時(shí)額外獲得一點(diǎn)利潤。假設(shè)利潤是1，中央政府可以給地方政府設(shè)置一個(gè)開支上限（假設(shè)這個(gè)上限是13），在這樣的情況下，當(dāng)成本低的時(shí)候，承包商便愿意接這個(gè)項(xiàng)目。因?yàn)轫?xiàng)目的成本是4+5，只要政府支付10，承包商就能獲得1的盈利。這樣一來，項(xiàng)目成本低又有好的社會(huì)效益。但是如果成本高的話，承包商就不愿意介入了，因?yàn)檎С龅纳舷拗挥?3，不夠覆蓋項(xiàng)目成本。這樣一來，可能在政績(jī)上對(duì)地方政府有好處，但是對(duì)社會(huì)沒有好處。

在成本不確定的情況下，承包商不接受這樣的一些項(xiàng)目，因?yàn)樗麄儞?dān)心如果成本太高自己就會(huì)虧本。所以在承包商必須承受風(fēng)險(xiǎn)的情況下，政府開支限額會(huì)使得項(xiàng)目建設(shè)方案有瑕疵。

我們假設(shè)承包商能夠承擔(dān)部分金融風(fēng)險(xiǎn)，中央政府繼續(xù)設(shè)置一個(gè)開支限額，如13，地方政府可以和承包商簽訂一個(gè)固定價(jià)格的合約，即無論何種情況都支付13的報(bào)酬。這樣一來，即使成本是不確定的，承包商也愿意接受，因?yàn)樗A(yù)計(jì)的平均成本為5+7，比13要少，所以不管是在成本低或成本不確定時(shí)，承包商都愿意接這個(gè)項(xiàng)目，但是如果他明確知道這個(gè)項(xiàng)目成本高的話，那就不一定了。所以，給地方政府設(shè)定開支限額，能夠促使其選擇有良好社會(huì)效益的項(xiàng)目。

值得注意的是，對(duì)于承包商而言，他愿意接受這些風(fēng)險(xiǎn)，純粹是因?yàn)榈玫搅思?lì)，而不是源于他最終能獲得多少分成。

傳統(tǒng)的采購合約，第一階段和第二階段的承包商分別是兩家企業(yè)，那么適用于PPP固定價(jià)格的合約對(duì)其就不合適。因?yàn)楫?dāng)我們完成了第一階段，進(jìn)入到第二階段之前，第二階段的承包商已知道成本的高低，這樣就沒有任何機(jī)會(huì)再去參與一個(gè)成本不確定的項(xiàng)目。

這樣一個(gè)PPP的模型之所以實(shí)用，是因?yàn)槌邪讨浪澈蟮慕Y(jié)果是不確定的，他愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。如果承包商在第二階段已經(jīng)知道這個(gè)成本，前面提到的算法和原則就都不成立。對(duì)于未來而言，這種PPP的模式是非常重要的，它能夠讓政府和民營或者社會(huì)資本一起合作。同時(shí)，它也能夠讓地方政府、民營承包商、中央政府去思考自己所要的東西。

（作者為哈佛大學(xué)教授、2007年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主。本文是他在第三屆大梅沙中國創(chuàng)新論壇上的發(fā)言，授權(quán)《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》獨(dú)家發(fā)表，李大巍譯）