深圳市局：探索“一體兩翼”風險識別新模式

文 陳建民 金赫明

風險分析框架主要針對未知或不確定的安全危害，評估周期長，專業(yè)化程度高，只適用于國家級專業(yè)團隊來開展。

近年來風險管理逐漸引起廣泛關注，值得注意的是大部分食品安全風險管理的論述都是以食品安全風險分析為框架，提出對食品安全危害進行評估、管理和交流的過程。這種風險分析框架主要針對未知或不確定的安全危害，評估周期長，專業(yè)化程度高，只適用于國家級專業(yè)團隊來開展。

深圳市食品藥品監(jiān)管局近年來從政府日常監(jiān)管角度出發(fā)，以風險防控為主框架，創(chuàng)造性地提出對已知和未知的食品安全風險危害進行評價、控制和交流的風險防控體系（見圖1），使政府、企業(yè)、消費者參與到風險防控中來，形成“社會共治”的良好格局。所謂風險識別，就是對系統(tǒng)中尚未發(fā)生的、潛在的以及客觀存在的各種風險進行全面的、連續(xù)的識別和歸類；所謂風險評價，就是對系統(tǒng)中的風險因素能夠造成多大的傷害和損失，以及能否接受進行評估；所謂風險控制，就是對不能接受的傷害和損失采取安全預防措施，以達到消除、降低危害的目的；風險交流是指在風險分析過程中，就危害、風險、風險相關因素和風險認知，風險評估人員、風險管理人員、消費者、產(chǎn)業(yè)界和其他感興趣各方對信息和看法的互動式交流。

圖1 深圳特色的風險防控體系

風險識別是食品安全風險評價的首要環(huán)節(jié)。如何全方位、多角度捕捉風險，成為全流程監(jiān)管、高效務實的基礎。通過近幾年的探索，深圳市局逐漸形成以食品抽檢為主體、輿情監(jiān)測和行業(yè)共性問題研究為兩翼的“一體兩翼”風險識別模式（見圖2）。食品抽檢作為常態(tài)化監(jiān)管工作對食品生產(chǎn)經(jīng)營單位持續(xù)維持壓力，傳遞痛感；而輿情監(jiān)測和行業(yè)共性問題研究一硬一軟，相互呼應。三者提供信息的方式截然不同卻相互補充，此模式在實踐應用中取得了一定成果。

創(chuàng)新食品抽檢設計，構建多維風險識別主體

目前全國各級食品監(jiān)管部門的抽樣檢驗主要形式為監(jiān)督抽檢和風險監(jiān)測抽檢。監(jiān)督抽檢用以開展核查處置，風險監(jiān)測用以評估區(qū)域潛在風險，為標準修訂提供數(shù)據(jù)依據(jù)。而抽樣檢驗作為食品監(jiān)管工作的第一抓手，一直是監(jiān)管程序的重中之重。但多數(shù)食品安全監(jiān)管部門把食品抽檢僅僅定義為行政處罰的依據(jù)和發(fā)現(xiàn)問題的途徑，而往往忽略了抽樣檢驗在分析識別研究、數(shù)據(jù)深度挖掘、風險預警交流等方面能夠凸顯的價值。

深圳市局通過對食品抽檢作用的分析，在監(jiān)督抽檢、風險監(jiān)測抽檢的基礎上，創(chuàng)造性地增加了評價性篩查抽檢部分，進一步提升了抽樣檢驗在風險識別中的重要作用。

優(yōu)化食品抽樣流程。現(xiàn)有監(jiān)管模式流程是從日常抽檢和巡查為起點，立案處罰為終點，要求程序和文書的完整性，這樣就導致眾多不符合抽檢要求的企業(yè)主體無法進入閉環(huán)。加之食品監(jiān)管人員緊缺，往往不能及時對證照不齊的企業(yè)進行監(jiān)管，而這類企業(yè)正是風險高發(fā)地。為了解決這一問題，深圳市局在現(xiàn)有抽檢程序的基礎上制定“簡易抽檢”模式，借鑒電商“神秘買家”抽樣模式，不表露政府抽樣行為，通過消費者名義匿名購買樣品進行檢測，以便更加真實地獲取抽樣對象實際情況。

圖2 “一體兩翼”風險識別模式

拓展篩查風險因子。評價性篩查抽檢是深圳市局通過近年來抽檢工作經(jīng)驗，以及監(jiān)管及風險評價需要創(chuàng)新而增設的抽檢方式，以簡易抽檢為基礎，覆蓋國際標準比對抽檢、初篩抽檢及重點品種抽檢，以全面評價深圳市食品安全水平，為建立深圳食品抽檢大標準概念提供實踐支撐。

搭建輿情監(jiān)測網(wǎng)絡，形成風險識別研判之翼

在信息大爆炸的互聯(lián)網(wǎng)時代，每天都有大量的食品安全輿情，正確篩選并通過研判得到有價值的風險信息是大數(shù)據(jù)時代監(jiān)管部門的必修課。自成立以來，深圳市局致力于建立集食品安全風險信息監(jiān)測與研判分析為一體的標準化風險信息監(jiān)測與研判工作體系，期望達到實時監(jiān)測預警，準確定位，快速反饋，逐漸形成風險識別不可缺少的重要環(huán)節(jié)。

建立輿情研判模型。通過專業(yè)的監(jiān)測軟件對報刊、網(wǎng)站、微博、微信等報道的食品安全信息進行全面、實時監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件和專題熱點。結合國內(nèi)外風險識別方法和模型的研究，基于現(xiàn)有的食品藥品安全風險信息關注度、相關度、情感傾向性、發(fā)展趨勢、影響力、風險沖擊力等研判技術的指標體系及量化模型，對各指標體系及量化模型進行改進和完善，分析比對標準法規(guī)、定位關聯(lián)相關案例信息、確定風險等級，使其更加適應深圳市食品藥品安全特點，以便將篩選出來的更有價值的信息傳達給監(jiān)管人員。

信息分析成果共享。2015年深圳市局完成了《歐美日食品藥品安全風險信息應對研究報告》、《食品安全風險信息監(jiān)測與研判指標體系和模型構建研究報告》、《食品安全風險信息監(jiān)測與研判系統(tǒng)建設項目建議書》等多份研究報告；開展了食品安全風險信息、食藥綜合風險信息、食用農(nóng)產(chǎn)品風險信息、食藥媒體專報、活禽信息專報5個模塊的日常監(jiān)測與研判分析工作，并每日發(fā)布輿情信息。正是通過上述重大涉深食藥風險信息的及時掌握、科學研判、快速應對等，為食品抽檢和行業(yè)共性問題研究提供了信息獲取途徑。

深挖行業(yè)共性問題，構建風險識別探索之翼

近年來，蘇丹紅、瘦肉精、三聚氰胺等食品安全事件的發(fā)生，警示著食品安全監(jiān)管部門不僅要和現(xiàn)有標準覆蓋的風險因子做斗爭，還應該及時了解標準以外的各類風險。摸清食品行業(yè)的“潛規(guī)則”，特別對那些看似清楚、實際上不清楚的問題進行研究分析，是實現(xiàn)食品安全問題精準打擊的有效方式之一。加強行業(yè)共性問題研究，增強監(jiān)管的前瞻性和針對性也成為深圳市局風險識別的一項重要工作。

系統(tǒng)梳理研究體系。食品“潛規(guī)則”研究是一項全新的探索性工作，深圳市局從理論設計出發(fā)，制定了“食品安全潛規(guī)則研究方法論”，通過實例總結歸納了食品“潛規(guī)則”研究的4個具體步驟，即從食品“潛規(guī)則”的發(fā)掘收集信息，從法律法規(guī)方面明確論點，然后用科學手段驗證，最后總結并處理驗證結果。

在國家食品藥品監(jiān)管總局組織領導下，深圳市局開展了“食品行業(yè)共性問題對策清單”編制工作（見圖3），并研發(fā)“食品安全潛規(guī)則信息分析系統(tǒng)”，實現(xiàn)全國行業(yè)共性問題共享機制，已通過輿情收集、監(jiān)督抽查、風險監(jiān)測等信息，篩選整理了139條清單，涉及19大類食品及食用農(nóng)產(chǎn)品，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、流通及餐飲服務各環(huán)節(jié)，進一步為風險評價和風險交流提供技術支撐。

圖3 食品行業(yè)共性問題對策清單

成果轉化凸顯價值?！笆称钒踩残詥栴}研究”取得了一定的成效，一是通過專項治理，防范系統(tǒng)性和區(qū)域性的食品安全風險；二是提高監(jiān)管人員實施相同產(chǎn)品現(xiàn)場監(jiān)管和抽樣檢驗時的針對性和目的性；三是及時將風險項目納入抽檢計劃，變以往的被動監(jiān)管為主動出擊；四是納入風險交流，開展風險交流研討會，邀請行業(yè)專家、媒體代表、企業(yè)代表及消費者代表，就該項問題予以討論，從而達到社會共治的良好局面。

深圳市局“一體兩翼”風險識別模式在各方主體中形成了有效銜接，通過三位一體互相支撐的內(nèi)部協(xié)同運行機制，使風險識別效果得到極大提升。當然，優(yōu)化之路沒有終點，深圳市局將繼續(xù)通過日常工作中的不斷總結提升和突破現(xiàn)有機制。

社會的進步單靠一己之力是無法有效推動的，只有多元主體的共同努力才能夠加快推進結構化、制度化、跨越式發(fā)展。食品安全是全社會共同努力的結果，食品安全社會共治需要漫長的優(yōu)化過程。在這期間，需要政府給予有效的支持和引導。風險識別作為風險評價的第一步，是實現(xiàn)多元主體有效互聯(lián)的重要紐帶，也是風險防控的重要抓手，深圳市局在風險評價、風險控制、風險交流的風險防控生態(tài)鏈中不斷試水社會共治有效模式，希望能探索出一條有中國本土特色的原生態(tài)食品安全社會共治道路，從而實現(xiàn)讓國人吃到放心食品的監(jiān)管愿景。