災害事件中的政府應急傳播研究

徐占品

摘要：通過分析河北邢臺暴雨洪水災害的輿情發(fā)展脈絡和網民關注問題，認為存在權威信息發(fā)布滯后、公眾關切研判有誤、輿論引導手段單一等問題。災害事件中政府應急傳播可以嘗試以下路徑：組創(chuàng)新媒體矩陣，強力推進信息公開，科學宣傳先進典型，暢通民眾發(fā)聲渠道，重視網絡意見領袖，聯合外省媒體報道。政府部門提升突發(fā)事件應急傳播水平，需要推行應急傳播考核、完善應急傳播預案、重視應急傳播培訓、建立應急傳播聯動機制。

關鍵詞：災害事件；政府；應急傳播：提

2016年7月19日，河北大部地區(qū)出現降雨過程，部分地區(qū)出現洪澇災害。截至23日18時，河北洪水受災人口達904萬，因災死亡130人、失蹤110人，其中，邢臺死亡34人，失蹤13人。邢臺市大賢村災情嚴重，死亡失蹤人數多，群眾情緒激動，7月22日上午發(fā)生了圍堵國道的群體事件，在媒體傳播者缺席的情況下，公眾傳播者利用手機錄制和拍攝視頻、圖片，并通過社交平臺快速傳播，引起各大媒體和全國受眾關注，對政府形象予以重創(chuàng)。以這事件為例，探討災害事件中政府應急傳播中存在的問題具有重要意義。建構政府應急傳播的規(guī)范路徑和提出政府應急傳播水平提升的可行性建議，可以指導政府部門加強輿論引導，做好正面宣傳，傳遞和凝聚正能量，為經濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的輿論氛圍。

一、“7.19”邢臺洪災中的政府應急傳播

邢臺洪災中的輿情危機具有復雜性特征，自然災害和群體事件并存，輿情發(fā)酵過程中形成破窗效應，負面效應迅速擴大，并引發(fā)其他災區(qū)的非理性群體訴求，政府部門的應急傳播缺乏主動性和及時性，導致了網絡輿情的負面聲量大、持續(xù)時間長、影響范圍廣、輿情應對難。

（一）邢臺洪災網絡輿情發(fā)展脈絡

危機事件發(fā)生：7月19日至20日，邢臺遭遇入汛以來最強降雨，導致嚴重洪澇災害，多個村莊遭到水淹。野溝門水庫、朱莊水庫相繼泄洪，東川口水庫漫壩，七里河漫堤，邢臺開發(fā)區(qū)大賢村多人遇難。

輿情危機出現：7月22日10：00，部分大賢村村民及死者家屬因對救災和傷亡人數統(tǒng)計不滿，堵塞107國道，發(fā)生官員和村民互跪一幕。事件從封閉的微信空間轉向開放的微博平臺，迅速吸引新聞媒體和網絡大V關注。

網絡輿情持續(xù)發(fā)酵：23日、24日，這一事件在互聯網上快速發(fā)酵，情緒宣泄、虛假信息一度占據主導地位，官方發(fā)布的信息常常被“秒噴”，網絡輿情呈一邊倒趨勢。

網絡輿情遷延：25日開始，網絡輿情的訴求開始突破邢臺洪災這一范圍，逐漸向邯鄲、石家莊等重災區(qū)蔓延，在破窗效應的影響下，其他地區(qū)也出現了群眾情緒的非理性表達。

網絡輿情逐漸回落：隨著省委省政府防汛救災工作組進駐邢臺、石家莊、邯鄲等地，加之紀念唐山抗震40周年活動的媒體集中報道，邢臺洪災網絡輿情開始回落。

（二）邢臺洪災網民關注問題

通過對互聯網上的網民言論進行抽樣統(tǒng)計分析，發(fā)現在此次危機事件中，網民的關注點主要有以下幾個方面：

第一，質疑當地瞞報災情。21日，大賢村民開始在微博上對央視新聞頻道“未報道邢臺受災情況”和相關人員在接受采訪時“未造成人員傷亡”的說法不滿，成為22日大賢村部分村民圍堵107國道的主要原因之一。25日《中國青年報》記者向石家莊井陘縣相關人員詢問死亡人員名單時，被告知“按照我們當地的風俗，公布死者名單犯忌諱”，再次引發(fā)網友質疑官方災情統(tǒng)計。

第二，質疑泄洪預警不力。在社交媒體上，網民大量傳播“政府泄洪沒有及時安頓好村民”等信息，新聞媒體對此進行了報道，加之在23日之前相關部門“失語”，權威信息發(fā)布滯后，使得“政府失職造成了這場災難”的刻板印象形成并在互聯網上蔓延。

第三，質疑發(fā)聲渠道受阻。多位網友在微博上發(fā)文稱，“中國新聞周刊”發(fā)表的大賢村受災圖片不見了；“邢臺”一詞一度在新浪微博熱搜榜排名第18位，一夜之間被其他內容取代；網易置頂新聞《邢臺水庫洪水灌進村莊致多人死官員下跪“求理解”》不到一個小時就被評論五萬余次，隨后所有評論被清零。

第四，質疑打擊“傳謠”動機。7月26日，邢臺警方依法處理三名洪災期間散布謠言人員，該信息發(fā)布之后，引發(fā)部分網民情緒反彈，部分網友認為相關人員瞞報傷亡人數也應該屬于造謠，也有人質疑打擊“傳謠”的動機是為了隱瞞真相。

（三）邢臺洪災應急傳播存在的問題

1.權威信息發(fā)布滯后，謠言勢頭難遏。7月19日邢臺暴雨成災，20日凌晨已造成人員傷亡。由于缺乏應急傳播經驗，當地政府對可能出現的輿情危機研判失誤，導致市縣政府全力組織救災，忽視了災情收集和信息發(fā)布的重要性。7月22日上午發(fā)生了大賢村民圍堵國道的事件之后，邢臺官方在22日晚上第一次公布受災情況。直到全國媒體和社會公眾的目光都投向邢臺之后，邢臺市政府才于23日下午和晚上先后召開兩次新聞發(fā)布會。

從時間上看，權威信息發(fā)布嚴重滯后，造成無源信息在社交媒體上廣泛傳播，其中包括大量謠言，由于缺乏權威信息的佐證，謠言信息難以辨別，謠言傳播勢頭難遏。

2.公眾關切研判有誤，信息供需失衡。邢臺洪災事件中，輿情應對成為應急傳播的短板。市縣政府忽略了對網絡輿情中公眾關切的問題進行收集，導致后期的新聞和信息工作缺乏針對性，無法根據受眾信息需求進行信息生產，使得信息傳播和輿論引導效果事倍功半。網絡輿論的關注點主要集中在救災重建、問責、信息公開等問題上，而進入傳播渠道的權威信息則單一的指向物質層面的救災重建。

據統(tǒng)計，本次危機事件中的信息來源以微博和微信為主體，二者占據了信息總量的80%，而前期的輿論引導主陣地在傳統(tǒng)媒體上，這種平臺的不對等也弱化了輿論引導效果。

3.輿論引導手段單一，次生輿情頻仍。危機事件發(fā)生之后，網絡輿情呈現混亂局面，為了進一步凈化網絡空間，市縣相關部門聯系媒體對各種不實信息和鼓動性信息進行了阻斷處理，但是在阻斷虛假信息的同時，卻未能及時將真實信息發(fā)布出去。權威信息的缺席，使得新的虛假信息迅速填充，引發(fā)次生輿情。

在本次危機事件之中，社會公眾一度質疑災情統(tǒng)計不準確，為此邢臺市專門公布了死亡和失蹤人員名單，有效回應了網民的質疑，但是在其他縣市，一句因風俗不能公布名單的答復，又重新引發(fā)了公眾的質疑。

二、災害事件中政府應急傳播對策

災害事件中，政府的應急傳播對于營造良好的搶險救災輿論氛圍具有重要的作用。根據近年來各地政府的突發(fā)事件應急傳播實踐，結合當前的新聞輿論生態(tài)，我們認為從以下六個方面開展工作，將有助于政府部門在災害事件中掌握輿論引導的主動權，將有助于災害救助的順利開展和政府形象的有效提升。

（一）組創(chuàng)新媒體矩陣，構建網絡統(tǒng)一戰(zhàn)線

在本次危機事件中，互聯網平臺上的權威信息發(fā)布呈現出離散特征。信息內容、發(fā)布時間、發(fā)布形式都缺乏統(tǒng)一的設計和要求。權威信息一經進入傳播渠道，就被洶涌的負面信息淹沒，很難起到以正視聽和引導輿論的作用。

在突發(fā)事件中，可以對省、市、縣各級黨委政府的官方網站、官微、公眾號和部分機關公務員的個人微博、微信進行“臨時征用”，組創(chuàng)一個覆蓋范圍廣、傳播效率高的新媒體矩陣，統(tǒng)一審核發(fā)布洪災信息，并要求矩陣中的成員按時轉發(fā)。這種組合可以迅速聚合各個新媒體平臺的受眾資源，以黨政部門和公務人員為紐帶，政府部門工作人員成為不帶觀點的網絡宣傳員，原本分散的受眾建構起網絡統(tǒng)一戰(zhàn)線，借助組織傳播的高效和人際傳播的高信任度，實現輿論引導效果的最大化。

（二）強力推進信息公開，積極回應網民關切

7月29日，李克強總理考察國家防汛抗旱總指揮部，召開防汛專題工作會議時強調：各地要實事求是公開發(fā)布汛情災情，及時回應社會關切。既不掩蓋事實，也不要夸大事實。讓政府公布的真相跑贏網上不實傳言。

邢臺洪災輿情危機中，社會公眾通過網絡平臺表達了對信息公開情況的質疑，無論是災情統(tǒng)計，還是所捐款物的使用情況，抑或對事故原因和責任人的調查處理情況，都是社會公眾最關心的問題。

地方政府可以進一步加強防災減災救災過程中的信息公開，及時公布災害中死亡和失蹤人口名單，修復政府公信力；監(jiān)察部門及時公布捐款捐物情況，受捐單位及時公布接收款物情況和發(fā)放情況，實現款物使用的公開透明；對于事故和相關人員的調查，要及時通報進展情況；相關部門可以進一步擴大“造謠傳謠”的處理范圍，不要將“夸大災情”作為唯一謠言類型；及時公開災后重建開展情況，消除公眾隱憂。要進一步加強對輿情民意的收集和研判，增強輿論引導的針對性。

（三）科學宣傳先進典型，合理進行輿論對沖

7月20日，正在寧夏考察的國家主席習近平在東西部扶貧協作座談會上專門就做好當前防汛抗洪搶險救災工作發(fā)表重要講話，強調要加強對防汛抗洪搶險救災的宣傳報道，向全社會廣泛宣傳第一線涌現出來的英雄模范和先進典型，對表現突出的集體和個人要予以表彰和嘉獎，弘揚正能量，激勵廣大干部群眾把各項工作做好，確保經濟社會發(fā)展良好勢頭，確保社會大局穩(wěn)定。

講好救災故事，需要科學宣傳先進典型，防止無序的生硬宣傳。在官方輿論場和民間輿論場并存的輿論生態(tài)中，如何表彰搶險救災中的先進典型，是政府部門和新聞媒體都要認真思考的重要問題?？梢圆扇　跋冉涷灪缶瘛薄跋热后w后個人”“先一線再后方”的路徑，深入挖掘“救災、防疫和重建中的典型做法，指導災區(qū)開展生產自救；深入挖掘救災一線普通干部群眾的先進經驗，在故事中突出人物，在行為中突出精神；深入挖掘特殊群體的救災故事，比如軍人群體、基層干部群體、大學生群體、志愿者群體等，通過對他們的報道引起社會公眾共鳴。在災后重建取得階段性成果之后，再進一步升華，對涌現出來的先進典型進行表彰。通過這種循序漸進的宣傳方式，既避開了可能造成的輿情反彈的風險，也實現了與負面輿情的輿論對沖，對于打好網絡輿論翻身仗具有重要意義。

（四）暢通民眾發(fā)聲渠道，正面回應民眾訴求

邢臺洪災危機事件中網民關注的熱點問題之一就是質疑發(fā)聲渠道受阻。當前情況下，地方政府要暢通輿情民意的“出入口”。一方面充分利用新媒體的快速、互動、匿名等特點收集民眾利益訴求。另一方面，通過報紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體對民眾正當、合理的利益訴求及時做出有效回應。通過新興媒體和傳統(tǒng)媒體的有效配合，實現信息的“一進一出”，可以有效避免形成民意的堰塞湖，也讓潛在的輿情及時顯露，從而快速化解危機。

（五）重視網絡意見領袖，線下活動同步跟進

以邢臺洪災危機事件為例，網絡意見領袖在信息傳播、抗洪救災、網絡問政等方面積極發(fā)聲，在一定程度上影響著互聯網輿情的走勢。檢索發(fā)現，本次危機事件中，新浪微博網絡意見領袖分為兩類，一類是新聞媒體的官方微博，主要有@新浪河北、@新京報、@中國青年報、@人民網、@財經網、@中國新聞網、@環(huán)球時報等；另一類就是具有巨大粉絲數量的個人賬戶，主要有@閭丘露薇、@胡錫進、@作業(yè)本、@遲夙生律師、@王小山、@王寶強、@段郎說事等。

2009年發(fā)生云南的躲貓貓事件，成為了政府應急傳播從“捂蓋子”向“揭蓋子”的轉變，為之后的政府應急傳播做出了示范。在發(fā)生自然災害等突發(fā)事件之后，各地政府的網信部門要快速收集本次事件中的意見領袖，并與之進行積極溝通，開展必要的線下活動，邀請他們到災區(qū)實地考察，參加相關公益活動，召開座談會傾聽他們對搶險救災的建議和意見。通過線上線下活動的結合，使這些掌握輿論“核按鈕”的意見領袖全面真實了解救災情況，從而積極正面的引導網絡輿情。

（六）聯合省外媒體報道，發(fā)揮第三方媒體作用

通過對邢臺洪災網上信息發(fā)布所屬區(qū)域統(tǒng)計發(fā)現：北京、河北、廣東、山東、江蘇、上海、河南、浙江、湖北、天津等十省市的網友對洪災關注度明顯較高。在這是個省份中，北京、廣東、上海、天津等地屬于知識密集型省市，公眾的社會事務參與程度較高。河北、江蘇、河南、浙江、湖北等省份，主要是因為都收到了洪水災害的侵襲，邢臺事件成為了這些省份網民情緒爆發(fā)的突破口。

網絡輿情應對要充分發(fā)揮第三方媒體的作用，可以結合區(qū)域協同發(fā)展戰(zhàn)略，主動向外省請援，介入對省內搶險救災工作的報道。一方面，彌補本地媒體影響力的不足，為相鄰省份受眾提供關于災害的權威信息，切斷其通過網絡傳播不實信息的傳播鏈。另一方面，充分發(fā)揮第三方報道的“客觀性”優(yōu)勢，對省內媒體報道內容進行印證，消除省內受眾對本省媒體報道內容真實性的揣度。

三、政府突發(fā)事件應急傳播水平提升路徑

近年來，國內自然災害和危機事件時有發(fā)生，尤其是今年以來大部分地區(qū)遭遇的嚴重洪水災害，對地方政府的應急傳播能力提出了更高的要求。經濟社會發(fā)展離不開良好的輿論環(huán)境，這就客觀上要求地方政府不斷提升突發(fā)事件應急傳播水平。

（一）推行應急傳播考核，強化應急傳播意識

為了進一步引起對應急傳播的重視，建議地方政府以適當的方式對部門或相關人員進行應急傳播能力考核。對應急傳播中表現突出的集體和個人予以表彰和嘉獎，對于應急傳播不力，造成重大損失的人員實施問責。通過考核和獎懲，增強各級黨委政府部門和相關人員的應急傳播意識，激發(fā)他們在突發(fā)事件中進行應急傳播和輿情引導的主動性和積極性。

應急傳播意識不強在市縣政府部門表現尤為突出，在自然災害和危機事件發(fā)生后，常常全部投入事件處理上，甚至于無人負責信息發(fā)布，應急傳播滯后且效果較差。提升應急傳播意識，有助于危機事件的高效解決，有助于為地方經濟社會發(fā)展營造良好的輿論環(huán)境。

（二）完善應急傳播預案，規(guī)范應急傳播程序

總結本次洪災中的應急傳播教訓，地方政府要對各級應急傳播預案進行完善，尤其要做好對市縣級應急傳播預案的修訂工作，防止以后出現危機事件時，因為應對不當而錯失應對時機，擴大影響范圍。

應急傳播預案要從事件應對和輿情應對兩個方面著手，既要明確事件應對主體，也要明確輿情應對主體；既要明確信息發(fā)布內容，也要明確信息發(fā)布時效；各級應急傳播預案要體現上下連接、左右聯動，明確責任切割和頂層回應的啟動條件；要形成責任機制、會商機制、評估機制。

相關部門要高度重視市縣級應急傳播能力的提升，目前國內發(fā)生的危機事件大多源于基層，因為應對不當而導致危機層層升級。因此要督促市縣應急傳播預案的定期演練，防止預案被束之高閣，從而最大限度降低應急傳播難度，提升應急傳播效果。

（三）重視應急傳播培訓，提升應急傳播能力

加強應急傳播培訓，是提升應急傳播能力的必要路徑。建議各省市區(qū)的應急部門和新聞部門聯合對各單位信息發(fā)布人員進行培訓，尤其是要強化對各部門領導干部的培訓，人人都有麥克風的新媒體時代，輿論生態(tài)較之以往發(fā)生了巨大的變化，領導干部尤其要重視應急傳播能力的提升。

應急傳播培訓需要注意兩個問題。第一，建構合理的課程內容。課程內容要既有理論講授，又有案例分析，還必須包括實訓實操。針對我省的實際情況，設計一套高質量的培訓課程。第二，實現省市縣相關人員定期輪訓。從危機事件易發(fā)部門開始，實現逐級逐批輪訓，尤其是從事信息發(fā)布和直接面對媒體的人員，更要定期補課。

（四）借力區(qū)域協同發(fā)展，建立應急傳播聯動機制

在區(qū)域性危機事件輿情引導方面，第三方媒體發(fā)揮的作用越來越大。各省可以借力區(qū)域協同發(fā)展戰(zhàn)略，主動聯合相鄰省市建立突發(fā)事件輿情引導聯動機制。

近年來，國家提出了一系列區(qū)域協同發(fā)展的戰(zhàn)略，包括西部大開發(fā)、京津冀協同發(fā)展、振興東北老工業(yè)基地、中原崛起、長江經濟帶、一帶一路等，都為應急傳播聯動機制創(chuàng)造了條件。以京津冀協同發(fā)展為例，三地先后發(fā)生了7.21暴雨山洪泥石流災害、8.12天津港特大爆炸事故、7.19邢臺暴雨洪水災害等自然災害和安全生產事故，對于危機事件中的輿論引導都積累了經驗和教訓。三地構建輿情引導聯動機制，既可攜手應對關涉京津冀協同發(fā)展的危機事件，也可以互相借力，聯合應對區(qū)域輿情危機。