戶籍改革：如何讓1億非戶籍人口落戶城市

風(fēng)清揚(yáng)

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，為“十三五”期間的城鎮(zhèn)化設(shè)定了一個超級的大目標(biāo)。

“3個億”

為啥要定1個億？在回答這個問題前，可以回顧下“3個億”。

2014年3月，李克強(qiáng)總理在全國人大會議上做政府工作報(bào)告時提出，要以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，今后一段時間，要著力解決好“三個1億人”的問題：促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

戶籍制度，是一項(xiàng)基本的國家行政制度，本身是人口管理的一種方式。但“戶籍”二字總是成為社會的痛點(diǎn)，很顯然，戶籍背后附加的東西太多，教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會福利等等，只要有這個身份的差異，就存在待遇的不公平。

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！狈至怂膫€梯次。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國現(xiàn)有常住人口城市化率為53.7%，但實(shí)際戶籍人口城市化率為36%，這中間有這17.7%的差距，涉及大概2億多人?！笆濉逼陂g，就是要通過讓1億非戶籍人口落戶城市，使36%提高到45%。

分別

當(dāng)然，這次落戶方案同樣遵循了分階梯的原則，分超大城市、特大城市、大中城市三類，小城鎮(zhèn)落戶因?yàn)樵缫逊砰_，所以方案里按下不表。

目前，我國的超大城市有7個，除北上廣深外，還有重慶、武漢和天津。特大城市有南京、成都、沈陽、哈爾濱、杭州、西安、蘇州、佛山、東莞等9個。國務(wù)院的方案里給了一些大的原則，但也把細(xì)節(jié)制定的事權(quán)留給了地方。

方案中，對于超大城市和特大城市的落戶條件提供了幾個標(biāo)準(zhǔn)：具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等，但具體是怎么個標(biāo)準(zhǔn)，各個城市會有不同的要求。

而對于大中城市來說，明文規(guī)定不得采取購買房屋、投資納稅等方式設(shè)置落戶限制，城區(qū)常住人口300萬以下的城市不得采取積分落戶方式，大城市落戶條件中對參加城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)的年限要求不得超過5年，中等城市不得超過3年。

其實(shí)，早在2014年7月國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》正式公布后，很多地方放的落戶口子比中央文件要寬松得多。比如中等城市和大城市落戶的城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)年限要求，安徽省縮短到“不得超過1年”和“不得超過3年”。河南、黑龍江、河北也適當(dāng)縮短了繳納社保的年限。可見地方上推進(jìn)城鎮(zhèn)化的迫切。

土地

不過，在市場化的條件下，人口的流動是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展正對應(yīng)的。常住人口城市化率與戶籍人口城市化率差距大的地方，往往就是人口聚集的超大城市和特大城市。因?yàn)檫@些城市集聚了中國的大部分政治、經(jīng)濟(jì)、文化資源，對周邊形成虹吸效應(yīng)。

《意見》提到，2015—2020年，全國將新增3900萬畝建設(shè)用地，其中，配合“1億人”落戶計(jì)劃的各類用地需求，初步估算為1200畝。但這1200畝原則上不會安排給超大和特大城市的中心城區(qū)。也就是說，這些超大和特大城市將會繼續(xù)限制土地供應(yīng)來達(dá)到控制人口規(guī)模的目的。但實(shí)際上，這些超大和特大城市依然是人口凈流入地區(qū)，可以想見，今后的一段時間，這些城市的土地供應(yīng)依然會非常緊張，這會讓這些城市的高房價和限購政策延續(xù)下去，從而間接達(dá)到控制人口的目的。

（摘自《人民日報(bào)海外版》2016.10.12）