變革語(yǔ)境下的立法路線(xiàn)圖

阿計(jì)

編者按

2016年3月16日，隨著十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過(guò)慈善法草案，本次全國(guó)人代會(huì)備受矚目的立法議程圓滿(mǎn)畫(huà)上句號(hào)，全國(guó)人大及其常委會(huì)最近一年的立法行動(dòng)亦順利收官。

所謂“最近一年”，是以去年的全國(guó)人代會(huì)為起點(diǎn)，以今年的全國(guó)人代會(huì)為收尾。這樣的時(shí)間邊界，更能體現(xiàn)國(guó)家立法機(jī)關(guān)行權(quán)的階段性，也更能清晰展示國(guó)家立法一年的風(fēng)貌。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年3月至2016年3月，全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定6部新法律，修改37部法律和1個(gè)有關(guān)法律問(wèn)題的決定，并通過(guò)8個(gè)有關(guān)法律問(wèn)題的決定。

回望最近一年的國(guó)家立法，既留下了多維推進(jìn)的立法成果，也留下了耐人尋味的立法故事。其間的點(diǎn)滴突破或艱難，都見(jiàn)證了當(dāng)下的立法進(jìn)程以及現(xiàn)實(shí)的立法生態(tài)。

修舊法，走向法律升級(jí)時(shí)代

梳理最近一年的國(guó)家立法，當(dāng)可以“數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快”三大關(guān)鍵詞來(lái)形容。在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的雙重時(shí)代語(yǔ)境下，立法數(shù)量不僅較前幾年明顯增長(zhǎng)，而且突入多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。其中，此起彼伏的“修法”行動(dòng)，構(gòu)成了極為典型的一個(gè)觀察視角。

民主政治領(lǐng)域修法取得重大進(jìn)展，是最近一年立法有別于前些年的特殊標(biāo)記，其中最具分量的修法舉措，莫過(guò)于2015年3月由全國(guó)人代會(huì)通過(guò)的立法法修正案。這是有“小憲法”之稱(chēng)的立法法頒行15年后的首次修改，一系列以強(qiáng)化人大主導(dǎo)、改進(jìn)立法技術(shù)、提升立法質(zhì)量為導(dǎo)向的制度改進(jìn)以及地方立法權(quán)擴(kuò)容的重大改革，標(biāo)志著一個(gè)全新的立法時(shí)代正式起步。與立法法修改相映成輝的，則是2015年8月地方組織法、選舉法、代表法的修改，以強(qiáng)化、改革縣鄉(xiāng)人大工作為重心的修法理路，意圖破解的正是基層人大“地位虛置、行權(quán)孱弱”的現(xiàn)實(shí)積弊。有分析認(rèn)為，立法法和“人大三法”的修改，進(jìn)一步做實(shí)了自上而下五級(jí)人大的機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)，為各級(jí)人大真正發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)作用打開(kāi)了廣闊的前景，堪稱(chēng)人大制度發(fā)展史上的重要里程碑。

2015年8月出臺(tái)的刑法修正案（九），寫(xiě)下了最近一年修法浪潮的重彩一筆。此次刑法修正的內(nèi)容多達(dá)51項(xiàng)，無(wú)論是修法視野還是修法力度，都遠(yuǎn)超前八個(gè)刑法修正案。從削減死刑罪名，到劍指恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪；從廢除嫖宿幼女罪，到填補(bǔ)“打拐”追責(zé)盲區(qū)；從“考試作弊”“醫(yī)鬧”等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題紛紛入刑，到重構(gòu)反腐刑法機(jī)制……刑法修正案（九）始終貫穿著寬嚴(yán)相濟(jì)、保護(hù)人權(quán)與打擊犯罪并重的修法精神，足以成為觀察當(dāng)下刑事立法價(jià)值取向的典型標(biāo)本。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域，最近一年的修法行動(dòng)高潮迭起。2015年4月，施行已整整20年的廣告法完成首次大修，直面虛假?gòu)V告、垃圾廣告、網(wǎng)絡(luò)廣告、廣告代言等種種老頑癥、新難題，清晰表達(dá)了“由亂到治”的修法努力；8月，科技成果轉(zhuǎn)化法修法告成，旨在喚醒“沉睡”的科技成果，真正發(fā)動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的“新引擎”；同時(shí)在8月修改的商業(yè)銀行法，拆除了施行20年之久的存貸比監(jiān)管指標(biāo)的柵欄，雖然只是涉及一個(gè)條文的“小改”，卻是銀行業(yè)監(jiān)管制度的深刻調(diào)整，釋放了支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的鮮明信號(hào)；11月，種子法修法竣工，為保障國(guó)家糧食安全、整肅種子市場(chǎng)秩序奠定了新的法律基石；此外，2015年4月已提交立法機(jī)關(guān)一審的證券法修訂草案，與前四次修法相比，可謂面目一新式的全面修法，跌宕起伏的中國(guó)資本市場(chǎng)迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇和監(jiān)管機(jī)制，已指日可待……最近一年更新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制的修法成果，不僅傳遞著規(guī)制經(jīng)濟(jì)秩序、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的追求，也隱含著保護(hù)民生的深意，比如廣告法修改對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)、種子法修改對(duì)農(nóng)民利益的捍衛(wèi)、證券法修訂草案力圖扭轉(zhuǎn)對(duì)投資者保護(hù)不力的現(xiàn)狀等等，皆為明證。

最近一年，最能反映民意訴求、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的，還數(shù)民生領(lǐng)域亮點(diǎn)紛呈的修法。2015年12月，教育法、高等教育法聯(lián)袂修改，為教育改革提供制度框架的同時(shí)，也深深融入了“教育公平”等捍衛(wèi)公民教育權(quán)的靈魂；同時(shí)修改的人口與計(jì)劃生育法，以最快的立法節(jié)奏，使“全面兩孩”生育新政及時(shí)落地，為無(wú)數(shù)公民的生育權(quán)利和家庭夢(mèng)想掃清了制度障礙；而此前食品安全法和大氣污染防治法的先后修改，更是創(chuàng)造了拯救危局、守護(hù)民生的佳話(huà)。

2015年4月，食品安全法僅僅施行6年后就作出大修，在國(guó)家立法史上實(shí)屬罕見(jiàn)，條文由104條增加至154條，“重典治亂、社會(huì)共治”等立法理念，以此為基點(diǎn)的監(jiān)管、問(wèn)責(zé)等諸多制度創(chuàng)新，清晰呈現(xiàn)了捍衛(wèi)“舌尖上的安全”的治本路徑。8月，大氣污染防治法也完成修改，此次修法距上一次修法雖已相隔15年之久，但與前兩次修法僅僅側(cè)重個(gè)別問(wèn)題相比，卻是法律出臺(tái)27年后首次傷筋動(dòng)骨式的全面大修，條文由66條猛增至129條，僅有1條未作任何修改，“源頭治理，協(xié)同管控，重典懲污”等立法理念，從“應(yīng)急治污”邁向“長(zhǎng)效治污”的制度轉(zhuǎn)型，為藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)提供了全新的法律武器。經(jīng)過(guò)這兩場(chǎng)修法重頭戲，食品安全法和大氣污染防治法榮膺了“史上最嚴(yán)”的稱(chēng)號(hào)，由此也預(yù)示著，已經(jīng)上升到“面包政治”“空氣政治”高度的民生權(quán)利，或?qū)⒂瓉?lái)根治危機(jī)的歷史性拐點(diǎn)。

回望最近一年的立法歷程，一些對(duì)公共生活影響重大的法律，或打破多年滯后未修的僵局，或施行不久即再啟修法步伐，或立足全局“大修大改”，或有的放矢“微改大義”，無(wú)不標(biāo)志著“修法”已邁入了空前的加速期。深入多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的修法步伐，呼應(yīng)著時(shí)代的變遷，重塑著法律的面貌，由此開(kāi)啟的，正是一個(gè)法律全面升級(jí)的新時(shí)代。

立新法，填補(bǔ)法制短板

與頻繁修法相比，最近一年國(guó)家立法的又一個(gè)重要方向，是新法律紛紛浮出水面。其數(shù)量之多、領(lǐng)域之新，均非前幾年的立法所能比肩。

其中典型當(dāng)數(shù)國(guó)家安全領(lǐng)域的立法。2015年7月初，全新打造的新國(guó)家安全法正式出臺(tái)，填補(bǔ)了2014年反間諜法出臺(tái)后廢止老版國(guó)家安全法所留下的立法空白；12月，首部反恐怖主義法橫空出世，為日益嚴(yán)峻的反恐斗爭(zhēng)提供了及時(shí)的法律支撐；網(wǎng)絡(luò)安全法草案和境外非政府組織管理法草案，也在2015年進(jìn)入立法機(jī)關(guān)審議程序。有分析認(rèn)為，這一系列立法動(dòng)作，不僅補(bǔ)齊了多年以來(lái)國(guó)家安全領(lǐng)域的立法短板，而且也預(yù)示著國(guó)家安全的管治，正從以往更多依賴(lài)政治手段逐步轉(zhuǎn)向法制軌道。

更具意義的是國(guó)家立法機(jī)關(guān)最近一年推進(jìn)憲法實(shí)施、落實(shí)憲法權(quán)力的三次立法實(shí)踐。2015年7月初，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定，以立法形式正式確立了公職人員憲法宣誓制度。這一彰顯憲法權(quán)威的立法舉措，不僅將喚醒、強(qiáng)化公職人員的守憲護(hù)憲意識(shí)，也將推動(dòng)憲法信仰日益深入人心，堪稱(chēng)公共政治的一次歷史性進(jìn)步；8月，在中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年前夕，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于特赦部分服刑罪犯的決定，以立法程序激活憲法所規(guī)定的“決定特赦”職權(quán)，重啟已沉寂40年之久的特赦制度，在傳遞人道主義精神的同時(shí)，也留下了依法治國(guó)、依憲行權(quán)的鮮活足?。?2月，國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)法的出臺(tái)，則以立法形式建構(gòu)了國(guó)家榮譽(yù)制度，不僅填補(bǔ)了一項(xiàng)重要國(guó)家制度的空白，其背后所蘊(yùn)含的激發(fā)民族精神、促進(jìn)價(jià)值認(rèn)同、凝聚國(guó)民人心等立法價(jià)值，更將逐漸呈現(xiàn)于公共生活。

在環(huán)保和資源立法領(lǐng)域，最近一年的立法動(dòng)作可以概括為“兩修一新”。除了大氣污染防治法已完成大修外，野生動(dòng)物保護(hù)法也啟動(dòng)了1989年施行以來(lái)的首次大規(guī)模修訂，修法草案已經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)一審。更具新意的則是2016年2月。出臺(tái)的深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法，這不僅是保護(hù)海洋環(huán)境、規(guī)制資源開(kāi)發(fā)的一大立法創(chuàng)新，而且也標(biāo)志著，多年來(lái)已頗具規(guī)模的環(huán)保和資源立法體系，在持續(xù)修法更新既有立法成果的同時(shí)，正在加快更加細(xì)分化、專(zhuān)業(yè)化的立新法節(jié)奏。

尤其值得注意的是，一些社會(huì)期待已久卻又遲滯多年的新立法項(xiàng)目，在最近一年紛紛破冰，或呼之欲出，或大功告成，或破解立法難題，或消除立法盲區(qū)，其闖關(guān)奪隘之勢(shì)，為近年來(lái)所罕見(jiàn)。

頗為典型的是3部正在審議中的新法律草案。2015年10月，醞釀12年之久、被譽(yù)為“電影第一法”的電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法草案提交立法機(jī)關(guān)初審，成為文化產(chǎn)業(yè)法治化的重要突破口，也預(yù)示著長(zhǎng)期積弱缺失的文化立法進(jìn)入了提速期。12月，提出立法動(dòng)議632年之久、卻因爭(zhēng)議激烈而一度夭折的中醫(yī)藥法草案進(jìn)入初審程序，在彰顯“以國(guó)法保障國(guó)粹”的立法追求的同時(shí)，也意味著衛(wèi)生立法的一大短板即將得以彌補(bǔ)。而此前的8月，因難度巨大而擱置審議近兩年的資產(chǎn)評(píng)估法草案也再次現(xiàn)身接受三審，艱難而又堅(jiān)定地推進(jìn)著資產(chǎn)評(píng)估首部行業(yè)大法的立法步伐。

更具標(biāo)志性意義的是反家庭暴力法和慈善法的立法告捷。2015年12月，孕育20多年的反家庭暴力法終于破土而出，沖破國(guó)法難管家務(wù)事的觀念禁區(qū)，確立了強(qiáng)制報(bào)告、公安告誡書(shū)、人身安全保護(hù)令等立足國(guó)情、對(duì)接國(guó)際的反家暴制度，堪稱(chēng)人權(quán)保障立法的一次歷史性進(jìn)步。2016年3月，懷胎十年的慈善法終于呱呱墜地，填補(bǔ)了慈善領(lǐng)域長(zhǎng)期缺失基本大法的盲區(qū)。由今年全國(guó)人代會(huì)審議通過(guò)的最高規(guī)格立法“待遇”，更是從一個(gè)側(cè)面見(jiàn)證了激發(fā)社會(huì)慈善活力、提高民族精神海拔的深層立法價(jià)值。

回望最近一年來(lái)的立法歷程，高歌猛進(jìn)的立新法行動(dòng)，或推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域法制走向縱深，或開(kāi)疆拓土補(bǔ)齊立法短板。這標(biāo)志著，自2010年正式形成現(xiàn)代法律體系以來(lái)，在以修法手段完善法制的同時(shí)，修立并重，加快以填補(bǔ)立法空白、細(xì)化法制體系為目標(biāo)的立新法步伐，亦已成為深度構(gòu)建現(xiàn)代法制的關(guān)鍵路徑。

為改革頒發(fā)法律通行證

最近幾年，在全面深化改革的時(shí)代語(yǔ)境下，隨著越來(lái)越多的改革步入深水區(qū)，為改革尋求合法性的立法訴求呈井噴之勢(shì)，深化改革與全面變法之間的內(nèi)在聯(lián)系正日益緊密。而踐行“重大改革于法有據(jù)”的法治原則，為改革頒發(fā)法律通行證，也因此成為國(guó)家立法機(jī)關(guān)行權(quán)的一大鮮明特色，尤其是在最近一年，更是達(dá)到了史無(wú)前例的高峰。

其中的一個(gè)典型例證是，2015年4月，全國(guó)人大常委會(huì)沿襲前些年已多次運(yùn)用的一攬子修法方式，以4個(gè)“打包修法”決定和兩個(gè)單獨(dú)修法決定，對(duì)藥品管理法等24部法律和1個(gè)有關(guān)法律問(wèn)題的決定中的個(gè)別條款作出修改，從而創(chuàng)下了全國(guó)人大常委會(huì)歷史上一次會(huì)議修法的最高紀(jì)錄。這一規(guī)模空前的高效修法行動(dòng)，批量拆除了大量已在相關(guān)立法中固化的行政審批和價(jià)格管制柵欄，為持續(xù)推進(jìn)的簡(jiǎn)政放權(quán)行政改革及時(shí)鋪設(shè)了合法性軌道。

更能體現(xiàn)以法治思維、方式保障、推進(jìn)改革的，是立法機(jī)關(guān)以授權(quán)方式啟動(dòng)多個(gè)領(lǐng)域的試點(diǎn)改革。這一特別立法形式始于2012年12月，其時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批。截至2015年年底，立法機(jī)關(guān)已頒布了11個(gè)試點(diǎn)改革授權(quán)決定，其中6次授權(quán)是2015年3月后作出的，其數(shù)量已超過(guò)此前兩年多的總和。這一態(tài)勢(shì)意味著，以人大授權(quán)為試點(diǎn)改革頒發(fā)通行證，已成為當(dāng)下滿(mǎn)足改革需求、推動(dòng)改革進(jìn)程的一種標(biāo)準(zhǔn)模式，既體現(xiàn)了“先試先行”、穩(wěn)妥漸進(jìn)的審慎原則，更彰顯了對(duì)程序正義和法治精神的尊重，進(jìn)而打通了改革獲取合法性的新路徑。

在農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)域，全國(guó)人大常委會(huì)繼2015年2月授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)縣級(jí)行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的有關(guān)規(guī)定后，于該年12月再次作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法的有關(guān)規(guī)定。經(jīng)過(guò)這兩次授權(quán)，醞釀多年而又步履艱難的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，終于正式起步。

在行政審批制度改革領(lǐng)域，全國(guó)人大常委會(huì)于2015年11月、12月接連頒布了兩個(gè)授權(quán)決定。前者授權(quán)國(guó)務(wù)院在10個(gè)省、直轄市開(kāi)展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)，并同意國(guó)務(wù)院組織開(kāi)展藥品注冊(cè)分類(lèi)改革。后者則授權(quán)國(guó)務(wù)院實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革，調(diào)整適用證券法有關(guān)規(guī)定。由此，行政審批制度試點(diǎn)改革進(jìn)一步突入了更多、更細(xì)的領(lǐng)域。

在司法改革領(lǐng)域，全國(guó)人大常委會(huì)繼2014年6月首次授權(quán)在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件速裁程序試點(diǎn)改革后，在2015年進(jìn)一步發(fā)力，于4月和7月先后作出兩次授權(quán)。由此，著力兌現(xiàn)司法民主的人民陪審員制度改革試點(diǎn)，在50個(gè)法院?jiǎn)?dòng)。力圖突破現(xiàn)實(shí)瓶頸的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟改革試點(diǎn)，亦在13個(gè)省份破冰。

值得注意的是，上世紀(jì)八九十年代，立法機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)務(wù)院、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一系列授權(quán)立法決定，因規(guī)則設(shè)計(jì)不足，曾引發(fā)授權(quán)不當(dāng)、行權(quán)失控等弊端。相較之下，新一輪的人大授權(quán)試點(diǎn)改革，已實(shí)現(xiàn)了歷史性的進(jìn)步。相關(guān)授權(quán)決定均劃定了試點(diǎn)的范圍、內(nèi)容、時(shí)限等核心要素，并明確了期滿(mǎn)后的處理機(jī)制，即對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐征明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)較大的試點(diǎn)改革，相關(guān)授權(quán)決定還設(shè)定了實(shí)施改革的基本原則，比如涉及農(nóng)村土地制度的試點(diǎn)改革，就明確“必須堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損的底線(xiàn)”。此外，涉及行政審批制度改革尤其是司法改革的一些授權(quán)決定，還明確要求實(shí)施機(jī)關(guān)制定的具體方案須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，并就試點(diǎn)情況作出報(bào)告，由此構(gòu)建起了事先審查、事中監(jiān)督的關(guān)卡。

尤其是，2015年12月，隨著廣東省暫停實(shí)施部分行政審批的三年試點(diǎn)期即將屆滿(mǎn)，全國(guó)人大常委會(huì)再次作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院未來(lái)兩年在廣東省繼續(xù)調(diào)整21項(xiàng)行政審批。這是立法機(jī)關(guān)首次對(duì)到期試點(diǎn)改革授權(quán)決定作出處理，同時(shí)也標(biāo)志著，這一誕生于改革時(shí)代語(yǔ)境下的獨(dú)特立法手段，正日益走向成熟。

回望最近一年的立法歷程，從修舊法到立新法，從“打包修法”到“授權(quán)決定”，重點(diǎn)突進(jìn)、多維開(kāi)花的國(guó)家立法，沿循依法治國(guó)之軌，呼應(yīng)深化改革之潮，步入了前所未有的立法大變革時(shí)代。由此創(chuàng)造的立法成果，在力促法律升級(jí)、補(bǔ)齊法制短板、引領(lǐng)改革進(jìn)程的同時(shí)，也為國(guó)家記憶留下了值得長(zhǎng)久回味的篇章。