新形勢下做好機(jī)構(gòu)編制工作的思考

王兆麟

“十三五”時期，我國發(fā)展處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，既面臨難得的歷史機(jī)遇，也面對諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)，制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙依然很多，深化行政管理體制改革、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理也面臨新的形勢和任務(wù)。機(jī)構(gòu)編制部門唯有以更大的決心和勇氣深化改革、加強(qiáng)管理，才能為科學(xué)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供堅實(shí)的體制機(jī)制保障。

一、堅持“四個統(tǒng)一”，穩(wěn)妥推進(jìn)各項改革

當(dāng)前，深化改革是機(jī)構(gòu)編制工作的主旋律?！胺殴芊备母?、綜合行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位分類改革、重點(diǎn)領(lǐng)域體制機(jī)制改革等，交織重疊，難度很大。改革推進(jìn)過程中，需要堅持“四個統(tǒng)一”：

一是堅持推進(jìn)改革與保持穩(wěn)定的統(tǒng)一。改革是政府的自身革命，是“斷腕”，是“割肉”，無論改到誰都會感到切身之痛，很容易引發(fā)不穩(wěn)定問題。這就要求在處理改革與穩(wěn)定這對矛盾時，必須謹(jǐn)慎從事，要在不影響穩(wěn)定大局的前提下想問題、定措施，努力在確保改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與不引發(fā)不穩(wěn)定兩者之間把握好平衡，這樣才能與大氣候合拍，使改革在良好的氛圍中順利推進(jìn)。比如說，推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革中，執(zhí)法力量如何下沉，就需要充分調(diào)研、認(rèn)真論證。

二是堅持“管理”和“服務(wù)”的統(tǒng)一。管理和服務(wù)不能偏廢，既不能只講管理，束縛經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展;也不能只講服務(wù)，放松必要的監(jiān)管。特別是推進(jìn)簡政放權(quán)改革，目的是建設(shè)服務(wù)型政府，不是不要加強(qiáng)管理，而是要使政府的管理職能更多地向服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。這就要求改革過程中的政策制定、組織實(shí)施和服務(wù)提供，都要以公眾需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要為導(dǎo)向，并要有一定的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。比如說，推進(jìn)簡政放權(quán)職能轉(zhuǎn)變，就是要為市場增活力、為發(fā)展添動力，都要有衡量改革成效的具體標(biāo)準(zhǔn)。

三是堅持完善體制與創(chuàng)新機(jī)制的統(tǒng)一。體制和機(jī)制是相互關(guān)聯(lián)的，二者有機(jī)地構(gòu)成一個完整的治理體系。好的體制，必須有一套好的機(jī)制與之相配套，沒有一套行之有效的方式、方法和程序，體制的優(yōu)越性很難顯現(xiàn)，改革的各項舉措也很難落到實(shí)處。以行政審批制度改革為例，改革要持續(xù)深化，就需要進(jìn)一步創(chuàng)新審批管理方式，實(shí)施流程再造，推行并聯(lián)審批、網(wǎng)上審批。同時，探索相對集中行政許可權(quán)的有效模式。只有相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制不斷地創(chuàng)新完善，行政審批改革才能取得實(shí)效。煙臺市為了解決建設(shè)項目前置審批手續(xù)多、效率低、耗時長等問題，開展了建設(shè)項目區(qū)域化評估評審工作，將環(huán)評、震評、雷評等7項評價納入?yún)^(qū)域化評估評審的范圍，有效提高了審批效率，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

四是堅持改革創(chuàng)新與依法行政的統(tǒng)一。一方面，需要以創(chuàng)新的思路、改革的辦法，改變傳統(tǒng)的政府管理方式，清除體制機(jī)制和部門利益的阻礙，探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的政府管理新機(jī)制。另一方面，依法治國是我們基本的治國方略，依法行政是轉(zhuǎn)變政府職能的根本保障。這就要求必須在法律的軌道上推進(jìn)改革。要堅持“職能法定”原則，運(yùn)用法治的思維、法治的方式，依法界定和科學(xué)規(guī)范政府職能，防止改革中的隨意性，確保各項改革與法治建設(shè)齊頭并進(jìn)、相得益彰。像權(quán)責(zé)清單建設(shè)、綜合行政執(zhí)法體制改革、相對集中行政許可權(quán)等不少工作，都涉及到相關(guān)的法律法規(guī)問題，改革中一定不能忽視。在這方面，南方不少城市進(jìn)行了積極的探索。江蘇淮安市盱眙縣的相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)方案，就是在履行了合法性審查、專家論證、縣人大常委會審議等十道審批程序的基礎(chǔ)上，經(jīng)省委、省政府辦公廳批復(fù)同意，并報中央編辦、國務(wù)院法制辦備案后形成的。煙臺在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)中，要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立法制科，在縣一級成立法制室，目的也是為了把好依法行政關(guān)。

二、把握好“三個關(guān)系”，切實(shí)加強(qiáng)和創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理

機(jī)構(gòu)編制部門長期面臨“萬家推門一家扛”的局面。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制與滿足事業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾日益突出，這對機(jī)構(gòu)編制部門配置有限資源、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力是一個嚴(yán)峻的考驗(yàn)。如何破解，唯有創(chuàng)新。今后一段時期，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理需要把握好“三個關(guān)系”：

一要把握好“寬”與“嚴(yán)”的關(guān)系。機(jī)構(gòu)編制總量控制的如何是衡量機(jī)構(gòu)編制工作的一個重要指標(biāo)，但它不是反映機(jī)構(gòu)編制管理水平的唯一指標(biāo)。衡量一個地區(qū)機(jī)構(gòu)編制的管理水平，歸根結(jié)底是要看其與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相適應(yīng)的程度。因此，在創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理這個問題上，要求我們樹立科學(xué)的發(fā)展觀，克服孤立、靜止的觀點(diǎn)，跳出“就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)、就編制論編制”的怪圈，實(shí)事求是、區(qū)別對待，一些領(lǐng)域要嚴(yán)、一些領(lǐng)域要寬，嚴(yán)要講究靈活、寬要守住底線，力求寬嚴(yán)結(jié)合、寬嚴(yán)有度、增減平衡。以今年的工作實(shí)踐為例，煙臺市對于中韓產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、政務(wù)服務(wù)中心管理等相關(guān)機(jī)構(gòu)的用編和進(jìn)人需求，一律予以滿足;對于職能沒有增加、任務(wù)沒有變化的部門的用編進(jìn)人需求，一律予以嚴(yán)控，較好地實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)編制調(diào)控與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二要把握好“點(diǎn)”與“面”的關(guān)系。機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)踐中，時時處處都需要處理好這對關(guān)系。比如，有些部門和單位從自身利益出發(fā)，要求增設(shè)機(jī)構(gòu)、提高規(guī)格，或是增加人員編制，這樣一來可能為本單位確實(shí)解決了一些困難和問題，局部利益可能很好。但放到全局來看，可能就不好，甚至?xí)胸?fù)面作用。相反，有時全局利益好一些，但對個別區(qū)域、部門和單位來說，可能要做出一定的犧牲。比如說，去年，煙臺市把三個中小學(xué)教職工編制空編較多的市的780名編制，調(diào)劑給外來人口急劇增多、新生數(shù)量凈增長很快的開發(fā)區(qū)、萊山區(qū)使用，較好地滿足了這兩個區(qū)的教職工配備需求。這種跨區(qū)域的編制調(diào)劑，使編制資源配置整體上更趨平衡，但必然要有部分縣市區(qū)的編制總量為之減少。

三要把握好“動”與“靜”的關(guān)系。機(jī)構(gòu)編制管理從空間上講，地區(qū)與地區(qū)之間、系統(tǒng)與系統(tǒng)之間、部門與部門之間、部門內(nèi)部之間，有一個平衡與不平衡的問題;從時間上看，一個地區(qū)、一個系統(tǒng)、一個部門在不同時期、年份，也有一個平衡與不平衡的問題。要平衡，就要變化。不能出現(xiàn)單位任務(wù)擴(kuò)展了、工作量加大了、編制總量卻多年不變或者單位職能消失或任務(wù)縮減了、還是原來的機(jī)構(gòu)編制架子的現(xiàn)象。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，迫切要求機(jī)構(gòu)編制管理由傳統(tǒng)的靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)管理，不斷研究新情況、新問題，在管理方式和內(nèi)容上與時俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，使之不斷適應(yīng)變化的新形勢，從而達(dá)到一種新的平衡。這就需要在動態(tài)調(diào)控的機(jī)制創(chuàng)新上動腦筋想辦法。像建立編制跨區(qū)域跨部門調(diào)劑機(jī)制、軍轉(zhuǎn)編制動態(tài)管理機(jī)制、事業(yè)編制重點(diǎn)管理機(jī)制等等，都是行之有效的方法。比如說，煙臺市建立了軍轉(zhuǎn)編制動態(tài)管理機(jī)制，為軍轉(zhuǎn)干部增加的行政編制由該軍轉(zhuǎn)干部專項使用，軍轉(zhuǎn)干部退休或調(diào)出接收單位時相關(guān)編制予以核減，實(shí)現(xiàn)了編制資源的滾動使用;還建立了事業(yè)編制重點(diǎn)管理機(jī)制，對職能弱化、未辦理事業(yè)單位法人證書或部分職能整合后新組建的事業(yè)單位，人員編制采取重點(diǎn)管理，合理確定控制基數(shù)，在未達(dá)到控制基數(shù)之前，在編人員只出不進(jìn)，空余編制及時收回，提升了編制資源的使用效益。

三、爭取“三方面支持”，借勢借機(jī)借力推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制工作

當(dāng)前，改革進(jìn)入“深水期”，每一項新的改革舉措，都涉及權(quán)力和利益的再調(diào)整再分配，改革的阻力和難度日益加大。機(jī)構(gòu)編制部門必須更好地借勢借機(jī)借力，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，才能進(jìn)一步提升機(jī)構(gòu)編制工作水平。工作中，重點(diǎn)要爭取三個方面的支持、重視和參與：

一要爭取黨委政府的重視和領(lǐng)導(dǎo)。推動改革，既要有勇氣，更要有智慧。改革進(jìn)行到現(xiàn)在，更多觸及深層次矛盾、觸動利益的“奶酪”，還要改變原來習(xí)慣的管理方式，很不容易。這樣的大勢下，沒有黨委、政府的高度重視和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各項改革管理工作要順利推進(jìn)幾乎不可能。這幾年，正是因?yàn)楦骷夵h委、政府領(lǐng)導(dǎo)下定決心，將政府職能轉(zhuǎn)變、“放管服”改革、綜合執(zhí)法體制改革、嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制等工作提到極高的地位、拿到重要議事日程上來對待，才有了今天我們機(jī)構(gòu)編制部門取得的工作成績。往高層看，李克強(qiáng)自擔(dān)任總理以來主持召開的前100次國務(wù)院常務(wù)會議，有65次提到“簡政放權(quán)”，40多項議題與轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、行政審批直接相關(guān)。國務(wù)院2014年、2015年第1個常務(wù)會議、2016年第2個常務(wù)會議都是聚焦行政審批、簡政放權(quán)，不可謂不重視。地方各級政府也愈來愈重視機(jī)構(gòu)編制改革與管理工作，這幾年機(jī)構(gòu)編制部門需要上政府常務(wù)會議研究審議的議題越來越多，收到領(lǐng)導(dǎo)的批示件也越來越頻繁。可以說，凡是機(jī)構(gòu)編制工作做得比較出色的地方，黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)大都高度重視、領(lǐng)導(dǎo)有力，能夠大力支持編辦大膽工作，各項改革才會有效推進(jìn)。

二要爭取部門的配合和支持。當(dāng)前，機(jī)構(gòu)編制部門牽頭的改革大都進(jìn)入攻堅期，越來越觸及深層次的社會關(guān)系和利益調(diào)整，凝聚改革共識難度加大，充分發(fā)揮部門合力、統(tǒng)籌兼顧部門利益任務(wù)艱巨。協(xié)調(diào)不順、處理不好，改革就難以順利推進(jìn)，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一方面，要深入推行部門聯(lián)動，建立健全部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。機(jī)構(gòu)編制工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，情況復(fù)雜，單靠編辦單打獨(dú)斗，很難有效推進(jìn)。比如，嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制工作，機(jī)構(gòu)編制部門必須與組織、人社、財政等部門各司其職、密切配合，才能真正有效落實(shí);事業(yè)單位分類改革工作，涉及到方方面面的領(lǐng)域，每項工作都有牽頭部門、多個配合部門，任何一個部門工作不到位，都會影響改革的整體進(jìn)程，機(jī)構(gòu)編制部門作為總牽頭、總調(diào)度，無論是改革的進(jìn)度、力度還是相關(guān)配套政策的研究制定，都需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體把握。另一方面，要爭取部門對機(jī)構(gòu)編制工作的理解支持。當(dāng)前的各項改革管理任務(wù)，大都事關(guān)相關(guān)部門的切身利益，沒有部門的理解支持，很難順利推進(jìn)。比如，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作，涉及衛(wèi)生、教育、文化多個領(lǐng)域，要全面推開，必須得到主管部門和事業(yè)單位的配合支持;年度用編計劃的分配下達(dá)，在嚴(yán)控財政供養(yǎng)人員數(shù)量的大背景下很難滿足所有部門的事業(yè)發(fā)展需求，這就需要我們主動做好政策宣傳，積極尋求破解路徑，從而有效緩解嚴(yán)控編制與部門事業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾。

三要爭取人民群眾的參與和滿意。人民是歷史的創(chuàng)造者，是推動改革的力量源泉。沒有人民的支持和參與，任何改革都不可能取得成功。我們推進(jìn)各項改革的根本目的，就是要促進(jìn)社會公平正義，讓改革發(fā)展的成果更多更公平惠及全體人民。所以，人民群眾的滿意才是對我們工作的最大肯定。從簡政放權(quán)激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力，到事業(yè)單位改革促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，再到機(jī)構(gòu)編制資源向民生重點(diǎn)領(lǐng)域的傾斜，編辦自始至終都在踐行公眾需求導(dǎo)向，盡最大努力爭取人民群眾的滿意?？梢哉f，不論行政體制怎么改、政府職能怎么轉(zhuǎn)，我們?yōu)槿嗣穹?wù)的宗旨不能變。這就要求我們在今后的改革管理工作中，要堅持以人為本、改革為民，接地氣、通下情，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所憂。要站在人民群眾的立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，在推進(jìn)“放管服”改革、綜合執(zhí)法體制改革的過程中，從人民利益出發(fā)謀劃改革思路、制定改革舉措;要充分調(diào)動群眾推進(jìn)改革的積極性、主動性，在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、事業(yè)單位績效考核等工作中，通過制度設(shè)計吸納公眾的參與和評價，廣泛聽取群眾意見和建議，以求最大限度地回應(yīng)社會公眾的利益訴求;要把抓落實(shí)作為推動改革落地、增進(jìn)人民福祉的重要抓手，科學(xué)統(tǒng)籌各項改革任務(wù)，尤其是在簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能方面推出一批能叫得響、立得住、群眾認(rèn)可的硬招實(shí)招，突破中梗阻，防止不作為，把“放管服”改革的含金量充分釋放出來，讓人民群眾有更多的獲得感?！鮁：CSQ

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)編制 體制 ? 機(jī)制 煙臺市