大學(xué)章程實(shí)施中的權(quán)力慣性

李威，熊慶年

大學(xué)章程實(shí)施中的權(quán)力慣性

李威，熊慶年

（復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所，上海200433）

調(diào)研結(jié)果顯示，權(quán)力慣性是當(dāng)前我國大學(xué)章程實(shí)施過程中的最大阻力。權(quán)力慣性對于大學(xué)教職工的章程認(rèn)知度、參與度、認(rèn)同度都具有顯著影響，其緣由在于：我國大學(xué)章程實(shí)施由行政外推力主導(dǎo)，制度的傳統(tǒng)路徑依賴嚴(yán)重；資源稀缺導(dǎo)致大學(xué)組織內(nèi)部對于行政權(quán)力的資源依賴嚴(yán)重，缺乏內(nèi)生性改革動力；公共選擇的博弈產(chǎn)生集體“搭便車”心理，放縱了權(quán)力慣性的生存空間。由此，大學(xué)章程實(shí)施的關(guān)鍵之一在于克服權(quán)力慣性的阻礙作用，而加強(qiáng)法治化建設(shè)、完善民主監(jiān)督機(jī)制以對權(quán)力慣性進(jìn)行有效制約是根本路徑。

大學(xué)章程；權(quán)力慣性；阻力；路徑依賴

大學(xué)章程建設(shè)“上承”現(xiàn)代大學(xué)制度，“下啟”大學(xué)內(nèi)部治理，是我國全面推進(jìn)依法治校、推進(jìn)高校治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要任務(wù)和中心環(huán)節(jié)。然而，章程的制定與頒布本身不是根本目的，大學(xué)章程的實(shí)施比制定更重要。[1]

為了解我國高校大學(xué)章程實(shí)施的最新情況，復(fù)旦大學(xué)“我國公立大學(xué)章程文本效力及后續(xù)建設(shè)研究”課題組于2016年7月至8月面向我國32個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的公立大學(xué)開展了“大學(xué)章程實(shí)施情況調(diào)查”。調(diào)查對象為各高校的教職工（包括教學(xué)科研人員和行政人員），題目總數(shù)29道，主要內(nèi)容包括背景信息、章程認(rèn)知、章程參與、章程認(rèn)同、章程實(shí)施、意見建議等六大方面，共回收有效問卷1635份。調(diào)查結(jié)果表明：現(xiàn)階段我國公立高校的大學(xué)章程實(shí)施整體效果不理想，遇到一系列的困難和阻力，其中最大的阻力是來自大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力慣性。

一、概念：大學(xué)組織中的權(quán)力慣性

慣性（inertia）一詞來源于物理學(xué)，指的是物體抵抗其運(yùn)動狀態(tài)被改變的性質(zhì)。物體的慣性與其質(zhì)量密切相關(guān)，質(zhì)量越大，慣性也越大。在社會科學(xué)中，借用“慣性”的內(nèi)涵，衍生出“權(quán)力慣性”、“制度慣性”、“組織慣性”、“思維慣性”、“決策慣性”等一系列概念?！皺?quán)力慣性”常見于報章雜志，但主要作為一種政治學(xué)的語義修辭，沒有一個明確的概念界定。根據(jù)政治學(xué)理論中權(quán)力關(guān)系的穩(wěn)定度特征，參考“行政化”、“制度慣性”等相關(guān)概念的定義，“權(quán)力慣性”是指：當(dāng)權(quán)者的一些權(quán)力行為方式在較大的空間范圍內(nèi)擴(kuò)張、較長的時間范圍內(nèi)延續(xù)，并且在頻率上不斷重復(fù)，從而形成了較為穩(wěn)固、難以打破的權(quán)力形態(tài)。

目前“權(quán)力慣性”的規(guī)范研究還較少，尤其對于大學(xué)組織中權(quán)力慣性的規(guī)范研究更少見。然而，以Hannan&Freeman（1984）為代表的國外組織生態(tài)學(xué)家認(rèn)為，大學(xué)是擁有高度慣性的組織群體。[2]對于大學(xué)的組織慣性，國內(nèi)外學(xué)者已進(jìn)行過一定研究，大學(xué)的組織慣性實(shí)質(zhì)上是組織結(jié)構(gòu)、組織行為和員工思維的集中表現(xiàn)。大學(xué)經(jīng)過了較長時間的發(fā)展之后，擁有正式的發(fā)展目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的制度規(guī)范以及穩(wěn)定的工作模式，形成了極其穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)，一方面呈現(xiàn)出可再生的優(yōu)勢，另一方面也表現(xiàn)為對變革的抵制作用。

根據(jù)已有研究[3][4]，大學(xué)組織慣性的特征及影響因素包括組織年齡、組織性質(zhì)、組織規(guī)模、組織變革次數(shù)、組織文化等；大學(xué)組織慣性的表現(xiàn)包括學(xué)校結(jié)構(gòu)的慣性、學(xué)校文化的慣性、教師組織的慣性、行政權(quán)力的慣性、流程運(yùn)作的慣性等。而在以上諸多組織慣性中，尤其是行政權(quán)力的慣性，與其內(nèi)涵相近的概念為“行政化”，近年來在我國高等教育研究中成為熱點(diǎn)。由于行政權(quán)力往往代表著真切的資源分配權(quán)和話語權(quán)，其權(quán)力的慣性對于大學(xué)組織的學(xué)術(shù)自由和民主法治建設(shè)具有一定的阻礙作用。因此，大學(xué)章程建設(shè)過程中權(quán)力慣性的負(fù)面作用不可忽視。

二、表現(xiàn)：大學(xué)章程實(shí)施中的權(quán)力慣性

目前，我國大部分公立高校已制定和頒布大學(xué)章程。從調(diào)查的情況看，大學(xué)章程實(shí)施的整體效果不理想。已制定的大學(xué)章程未能在大學(xué)治理中充分發(fā)揮效力，甚至在一些高校被“束之高閣”，有成為一紙空文的可能。那么，我國公立大學(xué)章程實(shí)施的主要阻礙因素在何處？

（一）權(quán)力慣性是我國大學(xué)章程實(shí)施過程中的最大阻力

如圖1所示，當(dāng)被問及“您認(rèn)為本校大學(xué)章程實(shí)施過程中的最大阻力是什么（可多選）”時，回答了該題的1509名受訪者中，有900名選擇了“權(quán)力慣性”（占比59.6%），排在首位；其次才是依法治校觀念薄弱（660人，占43.7%），下位規(guī)章制度不配套、不完善（523人，占34.7%），章程的可操作性不強(qiáng)（476人，占31.5%），章程本身的規(guī)范性不足（283人，占18.8%）等。

圖1 您認(rèn)為本校大學(xué)章程實(shí)施過程中的最大阻力是什么？

由此可見，“權(quán)力慣性”是我國高校教職工認(rèn)為的推進(jìn)大學(xué)章程實(shí)施的最大阻力因素。這不僅是受訪者的個人主觀感受，而且進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，“權(quán)力慣性”的阻礙作用在大學(xué)章程建設(shè)的全過程中無處不在。

（二）權(quán)力慣性是影響大學(xué)章程建設(shè)全過程的顯著負(fù)面因素

溯本求源，權(quán)力慣性的阻礙作用不僅表現(xiàn)在大學(xué)章程的實(shí)施過程中，而且在章程的制定與頒布過程中就開始發(fā)揮作用。通過對1635名教職工問卷的方差分析，即主要分析是否具有行政職務(wù)和不同行政職務(wù)級別的教職工對于大學(xué)章程的認(rèn)知度、參與度、認(rèn)同度有何差異，其研究結(jié)果在相當(dāng)程度上對以上調(diào)查結(jié)論予以了支持。

1.行政權(quán)力慣性對于高校教職工的章程認(rèn)知度具有顯著影響

章程的認(rèn)知度是指受訪者對于本校大學(xué)章程具體內(nèi)容的認(rèn)識和了解程度，在本調(diào)查中采用Likert 5點(diǎn)式量表進(jìn)行測量。

由表1可見，具有行政職務(wù)的教職工對于大學(xué)章程內(nèi)容的認(rèn)知程度極其顯著地高于不具有行政職務(wù)的教職工。原因可能在于，相較于單純的教學(xué)科研人員，具有行政職務(wù)的教職工因職務(wù)之便，更容易獲取大學(xué)章程的相關(guān)信息，對于大學(xué)章程的關(guān)注度也更高。

表1 是否具有行政職務(wù)的教師對于大學(xué)章程內(nèi)容認(rèn)知程度的差異

由表2可見，行政職務(wù)級別越高的教職工對于大學(xué)章程內(nèi)容的認(rèn)知程度越高，不同行政級別之間具有極其顯著的差異。具體而言，對于大學(xué)章程內(nèi)容認(rèn)知程度，校級領(lǐng)導(dǎo)＞院/處級領(lǐng)導(dǎo)＞系/科級領(lǐng)導(dǎo)＞其他。這種認(rèn)知度的梯級與大學(xué)內(nèi)部科層制一一對應(yīng)，反映出行政權(quán)力的大小能夠顯著影響教職工的章程認(rèn)知度。

表2 不同行政職務(wù)級別的教職工對于大學(xué)章程內(nèi)容認(rèn)知程度的差異

2.行政權(quán)力對于教職工的章程參與度具有顯著影響

章程的參與度是指受訪者參與大學(xué)章程制定過程的程度，在本調(diào)查中采用Likert 5點(diǎn)式量表進(jìn)行測量。

由表3可見，具有行政職務(wù)的教職工對于大學(xué)章程制定的參與度（56%）極其顯著地高于不具有行政職務(wù)的教職工（33%）。這也反映出目前我國大學(xué)章程制定過程民主程度較低，大部分教學(xué)科研人員并沒有被有效地發(fā)動起來，章程制定更多地由行政權(quán)力主導(dǎo)。

表3 是否具有行政職務(wù)的教職工參與大學(xué)章程制定的差異

由表4可見，行政職務(wù)級別越高的教職工對于大學(xué)章程制定的參與度越高，不同行政級別之間具有極其顯著的差異。具體而言，對于大學(xué)章程制定的參與度，校級領(lǐng)導(dǎo)（76%）＞院/處級領(lǐng)導(dǎo)（68%）＞系/科級領(lǐng)導(dǎo)（35%）＞其他（26%）。這種參與度的梯次也與大學(xué)科層制一一對應(yīng)，凸顯了大學(xué)章程制定的行政化色彩。

表4 不同行政職務(wù)級別的教職工參與大學(xué)章程制定的差異

3.行政權(quán)力對于教職工的章程認(rèn)同度具有顯著影響

章程的認(rèn)同度是指受訪者對大學(xué)章程的理念和內(nèi)容的認(rèn)可程度，在本調(diào)查中采用Likert 5點(diǎn)式量表進(jìn)行測量。

由表5可見，具有行政職務(wù)的教職工對于大學(xué)章程的認(rèn)同度（3.54）極其顯著地高于不具有行政職務(wù)的教師（3.16）。這可能與具有行政職務(wù)的教職工本身對于大學(xué)章程制定的參與度較高緊密相關(guān)，也可能是目前大學(xué)章程的內(nèi)容更能滿足行政人員而非普通教學(xué)科研人員的利益需求。

表5 是否具有行政職務(wù)的教職工對于章程認(rèn)同度的差異

由表6可見，行政職務(wù)級別越高的教職工對于大學(xué)章程的認(rèn)同度越高，不同行政級別之間具有極其顯著的差異。具體而言，對于大學(xué)章程的認(rèn)同度，校級領(lǐng)導(dǎo)（3.87）＞院/處級領(lǐng)導(dǎo)（3.60）＞系/科級領(lǐng)導(dǎo)（3.38）＞其他（3.37）。這種認(rèn)同度的梯次也是與大學(xué)的科層制嚴(yán)格對應(yīng)，反映出大學(xué)章程的實(shí)施可能是一個自上而下的“金字塔式”的治理資源分配過程。

表6 不同行政職務(wù)級別的教職工章程認(rèn)同的差異

4.章程制定與實(shí)施是一項系統(tǒng)工程，行政權(quán)力的影響貫穿始終

對大學(xué)章程實(shí)施的主要評測變量（認(rèn)知度、參與度、認(rèn)同度、效果評價）進(jìn)行相關(guān)性分析，結(jié)果如表7所示。

表7 高校教職工對于大學(xué)章程的認(rèn)知度、參與度、認(rèn)同度、效果評價的相關(guān)性分析

由此可見，大學(xué)教職工對于大學(xué)章程的認(rèn)知度、參與度、認(rèn)同度、效果評價四個變量之間都是顯著相關(guān)的。而行政權(quán)力對于章程認(rèn)知度、參與度、認(rèn)同度都具有顯著影響，可見行政權(quán)力的影響貫穿于大學(xué)章程建設(shè)的整個過程。

綜合以上數(shù)據(jù)分析結(jié)果，在我國高校內(nèi)部，行政權(quán)力的大小對于教職工的章程認(rèn)知、參與和認(rèn)同都具有顯著影響。高職務(wù)、高行政級別的教職工和行政領(lǐng)導(dǎo)占有更多的行政資源，對本校的大學(xué)章程建設(shè)具有更大的知情權(quán)和參與度，從而掌握更多的話語權(quán)；而以青年教職工為代表的低職務(wù)、低職稱人員占有的行政資源較少，客觀上造成他們對于大學(xué)章程的認(rèn)知度和參與度較低。這證明，目前我國高校內(nèi)部行政權(quán)力慣性的力量強(qiáng)勢存在，對于大學(xué)章程向院系、向基層的全面實(shí)施推進(jìn)有明顯的阻礙作用。

三、機(jī)理：權(quán)力慣性對于大學(xué)章程實(shí)施的阻礙機(jī)制

根據(jù)上述分析，在我國大學(xué)章程的實(shí)施過程中，權(quán)力慣性的負(fù)面阻礙作用體現(xiàn)得尤其明顯。那么，這種阻礙作用的內(nèi)在機(jī)理是怎樣的呢？

“行政化”程度較強(qiáng)的大學(xué)，說明其大學(xué)治理在權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益博弈和生產(chǎn)力發(fā)展三方面處于一種非均衡狀態(tài)。[5]權(quán)力慣性的存在，顯然違背了大學(xué)組織的學(xué)術(shù)性、契約性和倫理性等治理基本要求，造成了大學(xué)的內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)失衡，在資源與價值導(dǎo)向上影響學(xué)術(shù)生態(tài)，阻礙了大學(xué)的民主與法治建設(shè)。而大學(xué)章程的實(shí)施作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要一環(huán)，權(quán)力慣性在其中的阻礙作用機(jī)制較為復(fù)雜。

（一）路徑依賴機(jī)制

諾斯的制度路徑依賴?yán)碚摚≒ath Dependence Theory）認(rèn)為，人類社會中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷均有類似于物理學(xué)中的慣性，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期以及既得利益約束等因素的存在,使得制度變遷一旦走上某條路徑，它的既定方向就會在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，從而形成對制度變遷軌跡的依賴。大學(xué)章程的制定、頒布、實(shí)施、修訂、創(chuàng)新正是一種典型的制度變遷過程，既有的制度安排和權(quán)力格局可能形成一條逐漸“固化”的依賴路徑。

縱觀國內(nèi)外大學(xué)章程，其執(zhí)行力模式基本分為兩種：一是行政外推模式，即強(qiáng)調(diào)政府行政力量在大學(xué)章程制定和執(zhí)行過程中的主導(dǎo)作用；二是組織內(nèi)生模式，強(qiáng)調(diào)除政府行政力量以外的其他利益相關(guān)者作用的發(fā)揮。從我國大學(xué)章程的制定與實(shí)施現(xiàn)狀可以明顯看出，現(xiàn)階段大學(xué)章程的推動力主要來自國家、政府、學(xué)校等行政外推力，而來自大學(xué)教師、學(xué)生等內(nèi)部執(zhí)行主體的內(nèi)生力量尚顯不足，大學(xué)章程的準(zhǔn)政府行為屬性非常明顯。在這樣的一種章程實(shí)施過程中，行政外推力主導(dǎo)的同時，對于行政權(quán)力的傳統(tǒng)路徑依賴也就不可避免。

調(diào)研結(jié)果的交叉研究（見表8）表明，我國公立大學(xué)的校級、院處級、系科級領(lǐng)導(dǎo)對于章程的認(rèn)知度、參與度、認(rèn)同度逐步降低，這其中反映出行政權(quán)力在大學(xué)科層制結(jié)構(gòu)中的鏈?zhǔn)絺鬟f和衰減。大學(xué)的行政權(quán)力同樣屬于公共權(quán)力，本身具有不斷膨脹的慣性。權(quán)力慣性的存在可能會滋生領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)，復(fù)雜的利益關(guān)系導(dǎo)致人們更熱衷于通過人情、關(guān)系網(wǎng)等非正當(dāng)途徑來解決問題。這會迫使普通教師等其他利益主體對章程和具體制度公平的期望值越來越低，以至于對章程和制度的懷疑與漠視成為一種新的習(xí)慣，從而嚴(yán)重阻礙章程實(shí)施的效果。

表8 行政職務(wù)級別與章程認(rèn)知度、參與度、認(rèn)同度的交叉表

（二）資源依賴機(jī)制

資源依賴?yán)碚摚≧esource Dependence Theory）認(rèn)為，組織作為一個開放的系統(tǒng)，并不能實(shí)現(xiàn)自給自足，必須依賴外部環(huán)境提供的資金、人力、信息、政治合法性支持等資源。資源依賴?yán)碚撌茄芯拷M織變遷活動的一個重要理論，它強(qiáng)調(diào)組織權(quán)力，把組織視為一個政治行動者，認(rèn)為組織的策略無不與組織試圖獲取資源、試圖控制其他組織的權(quán)力行為有關(guān)。組織要想維持其生存與發(fā)展，必須引進(jìn)、吸收、轉(zhuǎn)換各種外部資源，這就造成了外部資源控制者對組織內(nèi)部權(quán)力、組織結(jié)構(gòu)的影響。

根據(jù)這一理論，與其說大學(xué)是致力于追求共同真理的學(xué)者結(jié)成的知識共同體[6]，不如說是具有共同利益關(guān)系的人們組成的資源依賴組織，此處的資源主要包括財政資源、政治資源、組織資源等。就我國公立大學(xué)章程建設(shè)而言，政府掌握著大學(xué)章程頒布所需要的關(guān)鍵政策資源，校內(nèi)行政機(jī)構(gòu)管控著大學(xué)章程的制定過程，校級領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)著大學(xué)章程的核心理念和關(guān)鍵內(nèi)容，而院系層面的章程實(shí)施也離不開行政權(quán)力的“保駕護(hù)航”。正是大學(xué)章程建設(shè)過程中普遍存在的對各類資源的依賴，導(dǎo)致了大學(xué)對政府、學(xué)術(shù)對行政、院系對大學(xué)、個人對組織的盲從。

調(diào)研結(jié)果的交叉研究（見表9）顯示：關(guān)于大學(xué)章程實(shí)施的最大阻礙因素中選擇“權(quán)力慣性”的比例，有行政職務(wù)的教職工為495人（占自身比例60.5%），無行政職務(wù)的基層教學(xué)科研人員為405人（占自身比例58.3%），兩者比例較為接近?？梢?，已經(jīng)掌握著校內(nèi)重要資源分配權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)術(shù)精英，雖然作為既得利益者，但對于“權(quán)力慣性”同樣認(rèn)知深刻；對于大學(xué)章程頒布和實(shí)施這一制度創(chuàng)新行為，雖然他們的參與度較高，但本身缺乏內(nèi)生動力。而掌握資源較少的基層教學(xué)科研人員，又由于資源依賴沒有獨(dú)立成長起來，對于章程制定缺乏話語權(quán)和影響力，從而在章程實(shí)施過程中也就采取一種“得過且過”的態(tài)度。兩方面的合力，事實(shí)上放縱了權(quán)力慣性在大學(xué)章程實(shí)施過程中的不斷蔓延。

表9 是否有行政職務(wù)與選擇“權(quán)力慣性”的交叉表

（三）公共選擇機(jī)制

公共選擇理論（Public Choice Theory）以微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)（尤其是理性人假設(shè)）、原理和方法作為分析工具，研究和刻畫政治市場運(yùn)行中人們的公共選擇過程。公共選擇理論能夠解釋個人理性和制度理性之間的這種悖論——為何多數(shù)人都不喜歡的、對大學(xué)發(fā)展不利的“權(quán)力慣性”卻并未遭到有效抵制。

大學(xué)章程也是一個公共產(chǎn)品，具有權(quán)力行使的集合性和非排他性等核心特征，實(shí)施過程中，基層教師、行政領(lǐng)導(dǎo)等各類利益相關(guān)者的行為都可以使用公共選擇理論來予以闡釋。根據(jù)公共選擇理論，在收益一定的情況下，群體內(nèi)的責(zé)任擴(kuò)散鼓勵了個體的懶散，組織成員往往傾向于選擇努力最小化。由于大學(xué)章程的公共性和外部性，高校教職工更愿意在既有制度下充分挖掘自己的利益空間，而把章程的監(jiān)督和改進(jìn)當(dāng)作別人的事情。如果人人都這樣選擇，就形成集體“搭便車”行為，集體“搭便車”往往導(dǎo)致決策失靈，從而可能使大學(xué)章程的實(shí)施淪為“一紙空文”。

調(diào)研結(jié)果的交叉研究（見表10）顯示：目前我國大學(xué)章程實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制非常薄弱，僅有395名受訪者（占26.18%）知道在發(fā)現(xiàn)有不符合大學(xué)章程的規(guī)定和行為時向什么機(jī)構(gòu)反映；而在這了解情況的395名受訪者中，有行政職務(wù)的校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)就達(dá)287人（占72.7%）。由此可見，在大學(xué)章程的實(shí)施監(jiān)督體系中，以基層教師為代表的“理性人”缺乏表達(dá)意見的渠道，對于如何履行章程的實(shí)施監(jiān)督權(quán)既不了解，亦缺乏熱情；而對章程的監(jiān)督和修訂能夠發(fā)聲的依然主要是行政級別較高的人員。如此一來，大學(xué)章程的校內(nèi)民主監(jiān)督實(shí)質(zhì)淪為形式主義，權(quán)力慣性就更難以得到有效制約。

表10 是否有行政職務(wù)與履行章程實(shí)施監(jiān)督的交叉表

綜上所述，路徑依賴?yán)碚撝饕卮鹆舜髮W(xué)章程實(shí)施過程中的權(quán)力慣性如何形成，即現(xiàn)有制度安排的歷史淵源；資源依賴?yán)碚撝饕卮鹆舜髮W(xué)章程實(shí)施面臨阻礙、難以進(jìn)一步推進(jìn)的資源原因；而公共選擇理論主要回答了權(quán)力慣性未遭到有效抵制的微觀心理原因。

四、對策：大學(xué)章程實(shí)施過程如何克服權(quán)力慣性？

要想打破當(dāng)前大學(xué)章程執(zhí)行力度有限、章程權(quán)威不足的困境，推進(jìn)大學(xué)章程的全面實(shí)施，關(guān)鍵就是要克服權(quán)力慣性的阻礙。

（一）落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，破除外部權(quán)力路徑依賴

我國大學(xué)章程的實(shí)施效果不佳，問題首先在于外部權(quán)力路徑依賴的限制。因此，明確大學(xué)章程的高?！案敬蠓ā钡匚?，必須首先要破除這種權(quán)力路徑依賴。第一，政府部門要明確政府與大學(xué)的權(quán)限和義務(wù)，公開權(quán)力清單，以縮小政府權(quán)力和管理職能，落實(shí)高校的自主權(quán)；第二，高校領(lǐng)導(dǎo)者要按照章程建立符合現(xiàn)代大學(xué)制度的基本治理架構(gòu)，重構(gòu)大學(xué)內(nèi)外的各種社會關(guān)系，切實(shí)推進(jìn)政校分開、管辦分離；第三，高校院系層面的管理者要將大學(xué)章程的理念落實(shí)到具體

制度層面，弘揚(yáng)學(xué)術(shù)自由的精神，促進(jìn)大學(xué)學(xué)術(shù)本質(zhì)的回歸。

（二）加強(qiáng)制度體系的法治化建設(shè)，對權(quán)力進(jìn)行規(guī)范化

目前我國公立高校大學(xué)章程與上位法、下位法的兼容與銜接不佳，法治化程度較低。因此，高校必須加強(qiáng)制度體系建設(shè)，對權(quán)力進(jìn)行規(guī)范化，抑制權(quán)力慣性的蔓延。第一，高校領(lǐng)導(dǎo)者要合理配置大學(xué)內(nèi)部權(quán)力，讓大學(xué)章程的合法性形式在權(quán)力的有效運(yùn)行中達(dá)到實(shí)質(zhì)上的合理性；第二，章程制定者要強(qiáng)化章程與上位法、下位規(guī)章制度的有效銜接，以大學(xué)章程統(tǒng)攝校內(nèi)各項規(guī)章制度，以完備科學(xué)的大學(xué)內(nèi)部規(guī)則體系對接大學(xué)章程，將大學(xué)章程具體化；第三，高校基層管理者要通過內(nèi)部糾紛解決機(jī)制，以權(quán)利救濟(jì)和行為評價的方式確立大學(xué)章程的規(guī)范和指導(dǎo)作用。

（三）加強(qiáng)基層組織民主建設(shè)，破除權(quán)力慣性的生長空間

目前我國高校的基層教學(xué)科研人員在章程制定過程中的參與度相對較低，而有行政職務(wù)和行政級別較高的領(lǐng)導(dǎo)相對參與度較高。章程的制定過程本身應(yīng)該是匯聚共識的過程，只有提高大學(xué)章程的民主性和公開性，才能破除權(quán)力慣性在基層的生長空間。第一，在章程修訂過程中，要充分發(fā)揮教代會、理事會、學(xué)術(shù)委員會等機(jī)構(gòu)的功能，堅持各利益主體的廣泛參與，充分聽取校內(nèi)外的意見和建議，保障章程修訂的合理性和合法性。第二，在章程實(shí)施過程中，高校領(lǐng)導(dǎo)者要促進(jìn)全員參與尤其是基層教職工的參與，主要做到：規(guī)范權(quán)力關(guān)系，促進(jìn)民主決策；擴(kuò)大民主參與，保障師生權(quán)益；堅持校務(wù)公開，落實(shí)師生的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（四）加強(qiáng)章程的宣傳學(xué)習(xí)力度，破除“人治”的思維慣性

我國高校的基層教職工對于大學(xué)章程的認(rèn)知程度和認(rèn)同感相對較低。而基層教職工是大學(xué)章程實(shí)施的主體，因此要特別針對他們加強(qiáng)大學(xué)章程的宣傳學(xué)習(xí)力度，有效破除“人治”的思維慣性。第一，章程制定者要通過校內(nèi)各種媒介宣傳、解讀章程，并針對不同級別的人員尤其是基層教職員工進(jìn)行培訓(xùn)，使章程的理念、內(nèi)涵和法治精神深入人心；第二，高校管理者要注意在實(shí)際工作中培育大學(xué)章程的價值信念與思維定式，高校領(lǐng)導(dǎo)人員要率先嚴(yán)格按章辦事，增強(qiáng)基層教職工對于大學(xué)章程的認(rèn)同感和理性意識，促使大學(xué)章程得到管理者與師生的實(shí)際遵從。

（五）加強(qiáng)章程實(shí)施監(jiān)督體系建設(shè)，對權(quán)力慣性進(jìn)行有效制約

我國高校的大學(xué)章程實(shí)施監(jiān)督機(jī)制存在嚴(yán)重缺失，必須大力加強(qiáng)章程實(shí)施監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)和工作力度。第一，高校領(lǐng)導(dǎo)者要建立和完善大學(xué)章程實(shí)施綜合監(jiān)督機(jī)制。校內(nèi)監(jiān)督包括來自學(xué)?；鶎狱h委會的監(jiān)督、來自教職工代表大會的監(jiān)督、來自學(xué)生代表大會的監(jiān)督、來自理事會的監(jiān)督；校外監(jiān)督包括來自政府的監(jiān)督、來自教育主管部門的監(jiān)督、來自媒體的監(jiān)督、來自廣大群眾的監(jiān)督。第二，高校管理者應(yīng)當(dāng)指定專門的機(jī)構(gòu)和人員來監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依照章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度和規(guī)范性文件，受理對違反章程的管理行為和辦學(xué)活動的舉報和投訴。

[1]朱家德.大學(xué)章程實(shí)施比制定更重要[J].中國高教研究,2016（6）:65.

[2]HANNAN M,FREEMAN J.Structural inertia and organizational change[J].American Sociological Review,1984(2):149-164.

[3]孫晶.大學(xué)變革中的組織慣性問題研究[D].杭州:浙江工業(yè)大學(xué), 2012.

[4]鄭麗娜,張麗珍.大學(xué)變革中的組織慣性分析[J].浙江師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2007（6）:101-103.

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[6][德]卡爾·雅斯貝爾斯.大學(xué)之理念[M].邱立波,譯.上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán),2007:20．

Power Inertia in the Implementation of University Statute

LI Wei,XIONG Qing-nian
（Institute of Higher Education,Fudan University,Shanghai200433,China）

The survey results show that the power inertia is the biggest resistance in the implementation process of university statute in our country.The power inertia has a significant influence on the cognition, participation and acceptance of university teachers to the statute.The reasons are summarized as follows:As the implementation of university statute in our country is led by the external force of administration,the traditional path-dependence of systems is serious;Resource scarcity leads to the serious resource dependence of the administrative power in the university organization as wellas the lack ofendogenous driving force for reform;The collective“free rider”mentality emerged in the game of public choice indulges the living space ofpower inertia. As a result,the key to the implementation ofuniversity statute is to overcome the obstacles of power inertia,and strengthening the rule of law,improving the democratic supervision mechanism,and the effective controlofpower inertia are the fundamentalpathways.

University Statute;Power Inertia;Resistance;Path Dependence

2016-11-03

2015年度教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“我國公立大學(xué)章程文本效力及后續(xù)建設(shè)研究”（15YJA880079）

李威，1985年生，男，湖北黃岡人，復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所博士研究生，研究方向為大學(xué)治理；熊慶年，1954年生，男，江西南昌人，復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師，研究方向為高等教育管理。