干部掛職鍛煉制度研究

○梅 杰

干部教育與管理

干部掛職鍛煉制度研究

○梅 杰

干部掛職作為中國政治生態(tài)下的一種現(xiàn)象古已有之，具有鮮明的中國特色，進入新時期以后，逐步發(fā)展成為一種制度性安排。干部掛職鍛煉是我國公務(wù)員交流制度的主要形式，也是我國政府部門人力資源開發(fā)系統(tǒng)的重要組成部分，有助于干部提高綜合素質(zhì)、培育執(zhí)政能力、拓寬自身視野、豐富管理經(jīng)驗，還能有效預(yù)防貪污腐敗、加強政府間交流與合作。

一、干部掛職制度概述

早在延安時期，邊區(qū)政府就選拔干部、知識分子和學(xué)生等組成工作隊到農(nóng)村去，對改造農(nóng)村生活、促進革命形勢起到顯著作用，這也被學(xué)術(shù)界視為干部掛職鍛煉的最早雛形。1994年，中共中央組織部頒發(fā)了《關(guān)于干部掛職鍛煉工作有關(guān)問題的通知》（下文簡稱《通知》），《通知》涉及干部掛職鍛煉的指導(dǎo)思想、對象和條件、去向和職務(wù)安排、程序、管理和教育等多個方面。2006年，《中華人民共和國公務(wù)員法》（下文簡稱《公務(wù)員法》）正式施行，《公務(wù)員法》第66條規(guī)定：“根據(jù)培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員的需要，可以選派公務(wù)員到下級機關(guān)或者上級機關(guān)、其他地區(qū)機關(guān)以及國有企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉。公務(wù)員在掛職鍛煉期間，不改變與原機關(guān)的人事關(guān)系?！边@是首次從法律角度上明確了掛職鍛煉是我國公務(wù)員交流制度的重要形式，具有里程碑意義。

干部掛職鍛煉的形式豐富多樣，按照掛職干部流向，可以分為三類：

1.“上掛”，即下級機關(guān)向上級機關(guān)乃至中央派出干部擔(dān)任職務(wù)。對于這部分掛職鍛煉的干部來說，可以開拓宏觀視野，完善大局意識，提高協(xié)調(diào)能力。此種情況下，下級機關(guān)缺乏發(fā)言權(quán)，只能聽從上級組織部門安排，因此，并不十分常見；

2.“下掛”，即上級機關(guān)向下級機關(guān)和基層組織派出干部擔(dān)任職務(wù)。這可以使“下掛”的干部熟悉基層工作，了解民生疾苦，利于今后工作的開展。這是干部掛職鍛煉的最常見也是最經(jīng)典的形式；

3.“平掛”，即向同級機關(guān)派出干部擔(dān)任職務(wù)，“平掛”的干部既可能在同一地區(qū)內(nèi)的其他單位工作，也可能會異地任職，比如：東部和西部干部互掛、相對發(fā)達地區(qū)和相對落后地區(qū)干部互掛等。這一形式的掛職往往是兩地區(qū)間合作的產(chǎn)物，西部干部來到東部沿海地區(qū)掛職學(xué)習(xí)先進的科學(xué)技術(shù)和管理經(jīng)驗，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的干部來到經(jīng)濟落后的地區(qū)掛職，幫助招商引資，促進發(fā)展。近年來，“平掛”呈現(xiàn)出上升趨勢。

實行干部掛職鍛煉制度有三個目的。首先，培養(yǎng)優(yōu)秀干部。改革開放以來，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，政府不斷面臨新情況、新問題。復(fù)雜條件下的社會治理要求干部不斷提高自身素質(zhì)。掛職鍛煉使干部有機會在新的環(huán)境下工作，這就迫使掛職干部不斷學(xué)習(xí)以快速適應(yīng)新的崗位要求，在實踐中增長才干。其次，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。我國幅員遼闊，區(qū)域發(fā)展不平衡問題還很突出。加強東西部干部交流，促進發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間合作，來自發(fā)達地區(qū)的掛職干部可以依靠自身管理經(jīng)驗，因地制宜，為欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展制定操作性更強的個性化經(jīng)濟發(fā)展方案，欠發(fā)達地區(qū)也充分發(fā)揮掛職干部的橋梁和紐帶作用，為欠發(fā)達地區(qū)引進資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素，對于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。最后，加強基層政權(quán)建設(shè)。基層政權(quán)是我國政權(quán)結(jié)構(gòu)的根基，加強農(nóng)村政權(quán)建設(shè)，就是鞏固黨的執(zhí)政根基，其重要性不言而喻。一方面，受城鎮(zhèn)化影響，我國基層公務(wù)員流失嚴(yán)重，干部前往基層掛職有助于充實基層公務(wù)員隊伍。另一方面，掛職干部與基層民眾打成一片，也有助于“上情下達，下情上傳”，幫助上級部門了解人民群眾的真實所需，幫助人民群眾解決切實困難，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

二、干部掛職鍛煉工作中存在的問題

1.掛職干部自身定位偏差

掛職干部自身定位的偏差可能導(dǎo)致行為失范甚至異化。體現(xiàn)在：部分掛職干部因自身工作性質(zhì)的臨時性以及工作時限的非長期性將自己定位于“局外人”，不主動承擔(dān)工作，只是被動應(yīng)付上級交付的任務(wù)；有的掛職干部將掛職看作“鍍金”，認(rèn)為只要熬個一年半載，返回原單位就會得到提拔重用，掛職期間，以“不求無功，但求無過”為行事準(zhǔn)則；還有的掛職干部認(rèn)為自己是“客人”，而非“主人”，在重大事項表決時有諸多顧慮，在開展工作時又瞻前顧后，不敢獨當(dāng)一面；也有的干部因掛職時間較短而產(chǎn)生“臨時”思想，工作缺乏責(zé)任感，遇到矛盾繞著走，工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性更無從談起。具體而言，“上掛”干部本應(yīng)在上級機關(guān)鉆研學(xué)習(xí)，實現(xiàn)自我能力提升。但是部分“上掛”干部熱衷于拉關(guān)系、跑項目、圈資金，將掛職鍛煉視為日后升遷的重要契機，唯上級領(lǐng)導(dǎo)馬首是瞻。“掛職鍛煉被歪曲成了地方與部委搞好關(guān)系、上下活動的一種方式，成了‘跑部錢進’的變種?！边@樣的掛職鍛煉不僅不能起到鍛煉提升干部的作用，反而滋生了貪污的細菌，助長了腐敗的歪風(fēng)，破壞了掛職干部群體的名聲，損害了政府的良好形象。還有的“上掛”干部掛職期滿，留戀較好的工作環(huán)境和生活條件，遲遲不返回原單位，積極謀求在上級機關(guān)留任，對派出單位造成了嚴(yán)重的損失，也會使派出單位今后在開展干部交流時心有余悸，不利于掛職鍛煉制度的發(fā)展。無獨有偶，部分“下掛”干部自視甚高，不屑于與下級機關(guān)工作人員共事，不尊重基層群眾，開展工作眼高手低，挑肥揀瘦，如此一來，接收單位不敢輕易接收干部前來掛職，或者不敢委以實職。更有甚者，部分“下掛”干部認(rèn)為下級機關(guān)無權(quán)管轄自己，放松對自身的要求，將掛職鍛煉視為休息放假的機會，整日游山玩水，走親訪友，不僅浪費了掛職鍛煉的寶貴機會，也辜負了組織上的期望和信任。

2.派出單位選派標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)

派出單位在遴選掛職干部時存在兩個方面的問題。一是派出單位選派掛職干部的隨意性很強。掛職干部選拔的通常做法是，根據(jù)同級或上級組織部門關(guān)于掛職干部的要求，結(jié)合本部門實際，在個人自愿的基礎(chǔ)上選派干部前往掛職鍛煉。然而，實際情況并非如此，相當(dāng)部分派出單位對于掛職干部的選派具有很強的隨意性和盲目性，沒有站在本單位人力資源開發(fā)系統(tǒng)以及未來人才需求的高度上思考問題，沒有綜合考慮掛職干部的年齡、資歷、興趣、專長等多方面因素，沒有統(tǒng)籌各方面意見和建議，往往由“一把手”拍板決定，這樣的“拍腦袋”決策的科學(xué)性和民主性值得商榷。還有的派出單位在缺乏事先細致調(diào)查分析的情況下，不顧組織部門的統(tǒng)籌安排，盲目派出掛職干部，導(dǎo)致接收單位不堪重負，費用支出、人員安排、辦公場所等使用緊張，影響了接收單位的正常工作。二是派出單位被動應(yīng)付上級安排。掛職鍛煉的機會有限，通常選拔年輕有為、有發(fā)展?jié)摿Φ母刹浚@些人在單位中往往是中流砥柱、業(yè)務(wù)骨干，且根據(jù)規(guī)定，掛職干部在掛職鍛煉期間，關(guān)系不變，工資、福利、獎金等仍由派出單位承擔(dān)。部分派出單位的領(lǐng)導(dǎo)在接到上級組織部門選拔掛職干部的通知后，往往被動應(yīng)付，不愿派出優(yōu)秀的、需要在基層磨練的干部，認(rèn)為是對本單位人力資源的一種損失，是“為他人做嫁衣”，即便選派業(yè)務(wù)骨干掛職鍛煉，卻還對干部“遙控指揮”，使掛職干部疲于奔命，兩頭操心。這樣一來，部分派出單位傾向于選派那些對于單位可有可無，業(yè)務(wù)素質(zhì)一般或者工作表現(xiàn)不佳的“包袱”干部，更有甚者，部分領(lǐng)導(dǎo)將選派掛職干部看作排除異己，以權(quán)謀私的機會。

3.接收單位存在難言之隱

對于接收單位來說，吸納其他單位年輕骨干，為我所用，應(yīng)該是對本單位人力資源的充實，促進本單位業(yè)務(wù)水平提升的良好契機，然而，接收單位在接收掛職干部時卻有很多難言之隱，這主要包括三個方面：一是職務(wù)安排上的顧慮。掛職時限短則數(shù)月，長則兩到三年，接收單位處于掛職干部初來乍到不熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情、不了解掛職干部的實際工作能力以及擔(dān)心“空降”任要職難以服眾，不敢委以重任，多任命“助理”一類的虛職、空職，不讓掛職干部承擔(dān)具體工作，只是協(xié)助當(dāng)?shù)馗刹刻幚憩嵥槭挛?，無法起到鍛煉和培養(yǎng)干部的作用。二是視掛職干部為“聚寶盆”。部分接收單位認(rèn)為掛職干部是上級機關(guān)下派的，關(guān)系廣，門路多，可以為本單位帶來豐厚的資金和項目，只安排掛職干部向上級部門要政策、要資金、要項目，視掛職干部為“聚寶盆”，使掛職干部不能真正接受鍛煉。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)甚至對機關(guān)下派的掛職干部說：“你不用到鎮(zhèn)里上班，蹲在市里幫我搞錢就行。”三是干部管理上的困難。對于掛職干部來說，掛職期間須接受接收單位業(yè)務(wù)上的管理，但是，對于“下掛”干部來說，基層組織往往礙于情面“不愿管”“不敢管”，對掛職干部管理采取放任自流的態(tài)度，分配工作任務(wù)甚至聽從掛職干部意見，生活待遇一切從優(yōu)、無微不至，對掛職干部的不當(dāng)行為“睜一只眼閉一只眼”。

4.掛職鍛煉制度供給不足

就國家形態(tài)而言，制度是指以憲法、法律、法規(guī)為基本內(nèi)容的正式規(guī)則和以習(xí)俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣等形式存在的非正式規(guī)則交錯構(gòu)成的一整套規(guī)則體系及其實現(xiàn)機制。制度供給是變遷的必要條件。制度的供給指的是創(chuàng)造和維持一種制度的能力。掛職作為國家公務(wù)員人事制度的重要組成部分，卻面臨著制度供給不足的窘境。目前，僅有《國家林業(yè)局干部掛職鍛煉和援派工作管理辦法》《四川省干部掛職鍛煉工作辦法》《云南省體育局關(guān)于年輕干部掛職鍛煉的意見》等國家部委或地方出臺的針對本部門或轄區(qū)內(nèi)的掛職管理條例，作為全國統(tǒng)一執(zhí)行的《公務(wù)員法》只是提及掛職鍛煉是公務(wù)員交流的形式之一，掛職期間不改變與原機關(guān)的人事關(guān)系，關(guān)于掛職鍛煉制度的實施細則還很缺乏，對于掛職干部的選拔標(biāo)準(zhǔn)、掛職期間管理、掛職期間考核、掛職結(jié)束后去向等諸多問題更多依據(jù)中國獨特的官場文化和政治慣例。制度供給不足導(dǎo)致主體責(zé)任不清，干部掛職鍛煉涉及派出單位、接收單位和掛職干部自身等多個主體，由于缺乏明確的規(guī)定，派出單位在派出掛職干部后對掛職干部不聞不問，接收單位認(rèn)為掛職干部只是臨時性派遣，不主動加以管理，這樣一來，掛職干部就處于真空地帶，對自我要求不嚴(yán)的掛職干部就容易導(dǎo)致行為失范甚至違法亂紀(jì)。

三、提高干部掛職鍛煉工作成效的對策

1.促進掛職干部思想轉(zhuǎn)變

思想是行動的先導(dǎo)，掛職干部要想在掛職期間增長才干就必須要轉(zhuǎn)變思想。

一是克服“做客”心態(tài)。掛職干部工作性質(zhì)的臨時性以及工作時限的非長期性使得相當(dāng)部分掛職干部產(chǎn)生了“做客”心態(tài)，表現(xiàn)在行為上就是“身在曹營心在漢”，遇事推諉，不能獨當(dāng)一面。掛職干部要想在掛職期間建功立業(yè)就必須克服這種心態(tài)，必須深刻認(rèn)識到掛職鍛煉是自己職業(yè)生涯不可多得的重要機會，是彌補自身不足的難得契機，應(yīng)當(dāng)積極迅速融入新的單位，第一時間進入新的崗位。

二是改變畏難情緒。掛職干部離開優(yōu)渥的生活工作環(huán)境前往條件相對困難的基層掛職鍛煉，應(yīng)當(dāng)擺正態(tài)度，珍視契機，找準(zhǔn)差距，不計位次尊卑，不言待遇差距，不圖面子虛榮，只圖增長才干，力求事業(yè)發(fā)展，與基層干部同甘共苦，為基層百姓謀福利，迎難而上，默默奉獻，錘煉意志，力爭在新的崗位謀求更好成績，變一個人的掛職鍛煉為派出單位和接收單位的良性互動，回報黨組織的信任。

三是杜絕錯誤思想。有的掛職干部錯誤地將掛職鍛煉和提拔升遷劃上等號，須知，掛職鍛煉作為培養(yǎng)公務(wù)員的手段，與掛職期滿職務(wù)晉升并無直接聯(lián)系。掛職干部要虛心向基層干部群眾學(xué)習(xí)，摒棄陳舊的思維方式，掌握新本領(lǐng)，培育洞察力，訓(xùn)練判斷力，增強決策力，汲取處理基層事務(wù)的經(jīng)驗，切切實實為基層群眾辦好事、辦實事，一步一個腳印，不斷在基層具體事務(wù)中磨練自我，將理論與實際工作結(jié)合起來，讓短期的掛職鍛煉成為終身的寶貴財富。

2.完善掛職干部選拔機制

完善掛職干部選拔機制需從三個方面做起。第一，制定選拔標(biāo)準(zhǔn)。掛職干部選拔的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)站在本單位人力資源開發(fā)系統(tǒng)以及未來人才需求的高度上通盤考慮，秉持“德才兼?zhèn)洌缘聻橄取钡臉?biāo)準(zhǔn)，堅持對黨的事業(yè)和掛職干部高度負責(zé)的態(tài)度，注意干部能力的同時，更加注重干部的品德，綜合考慮年齡、意志品質(zhì)、專業(yè)特長、理論功底、健康狀況、心理素質(zhì)等多方面因素，選拔綜合素質(zhì)高的干部外出掛職鍛煉，特別是將有發(fā)展前途的年輕業(yè)務(wù)骨干選派去掛職，杜絕拼湊人頭、糊弄任務(wù)、完成指標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生。對于貪圖個人私利、能力不強、不符合要求的干部，堅決排除在掛職干部選拔范圍之外。

第二，規(guī)范選拔程序?，F(xiàn)階段，很多干部到政府掛重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)都是由上級組織部門或人事部門直接任命，當(dāng)“空降”既成事實之后再交由地方人大象征性表決，履行程序，這與《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的相關(guān)規(guī)定相違背。選派工作應(yīng)該按照個人報名、組織推薦、資格審查、組織考核、討論決定、崗前培訓(xùn)、履崗任職等程序嚴(yán)格進行。

第三，創(chuàng)新選拔機制。對于掛職干部的選派必須堅持群眾路線，聽取廣大職工和群眾的意見，選派群眾基礎(chǔ)好、民眾支持高、百姓口碑佳的干部掛職鍛煉，對于動機不純、投機鉆營的人一概不派。創(chuàng)新選拔機制應(yīng)當(dāng)堅持民主原則，杜絕領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”，在堅持選人原則、嚴(yán)把用人關(guān)卡、符合程序規(guī)范的前提下，擴大公眾民主參與度，靈活運用公開報名選拔、競爭擇優(yōu)機制、匿名投票、差額推薦等多種民主方式，真正將群眾基礎(chǔ)好、工作能力強、急需要掛職鍛煉的干部選拔出來，提升掛職干部選拔工作的透明度和滿意度。

3.打造掛職鍛煉良好平臺

接收單位應(yīng)當(dāng)為掛職干部著力打造一個良好平臺和工作環(huán)境，使掛職干部全身心投入到工作中去，引進好、培育好、開發(fā)好掛職干部，真正發(fā)揮掛職鍛煉制度的長處和作用。一是做好崗位保障工作。部分接收單位將掛職干部視為自己吸取經(jīng)費、招攬項目的“聚寶盆”，只讓掛職干部復(fù)雜聯(lián)通上下、招商引資等工作，或?qū)ι霞壊块T下派的掛職干部奉為“座上賓”，分配空職，閑職，不安排具體工作。這樣的安排和認(rèn)識使掛職干部不能真正接受實踐的鍛煉，起不到磨練捶打掛職干部的作用，浪費了人力、物力、財力。接收單位應(yīng)該在仔細考察掛職干部能力、特長、專業(yè)、方向后，放心大膽使用掛職干部，打破職位安排的顧慮和權(quán)力分配的禁區(qū)，讓掛職干部“早挑擔(dān)子、多挑擔(dān)子、挑重擔(dān)子”，仔細落實好每一位掛職干部的職位職務(wù)以及承擔(dān)的職責(zé)范圍，有權(quán)才有責(zé)，有責(zé)才有為，為掛職干部搭造展示能力的寬廣舞臺，讓掛職干部接收群眾的考核。具體做法上，可以讓掛職干部列席本地黨委常委會、政府辦公會、重大項目研討會等，讓掛職干部進入核心決策層，集思廣益，幫助掛職干部成長。

二是加強管理培育。部分接收單位對于掛職干部不聞不問，放任自流，極易導(dǎo)致對自我要求不嚴(yán)的掛職干部行為失范甚至違法亂紀(jì)。因此，接收單位應(yīng)當(dāng)時常了解基層干部群眾對于掛職干部工作、生活等各方面表現(xiàn)的意見建議，督促掛職黨員參加組織生活，定期組織掛職干部匯報學(xué)習(xí)、工作、生活等方面情況，了解過去一階段掛職干部所作出的成績和可能出現(xiàn)的錯誤，對于成績予以肯定和表揚，對于錯誤，提出批評，要求改正，更嚴(yán)重的錯誤，要及時向上級主管部門或公安機關(guān)報告，對黨組織負責(zé)，對掛職干部本人負責(zé)。

三要關(guān)心掛職干部。接收單位應(yīng)當(dāng)主動關(guān)心掛職干部的工作情況和生活起居，注重對其的人文關(guān)懷。部分掛職干部遠離家鄉(xiāng)和親人，面對陌生的工作環(huán)境和同事，難免會遇到這樣或那樣的困難，接收單位應(yīng)當(dāng)力所能及地為掛職干部解決生活上的后顧之憂，對于掛職干部提出的工作和生活上的困難，做好后勤保障工作，使其全身心地投入到新的崗位中接收磨練。

4.建立健全掛職法律體系

古人云，沒有規(guī)矩，不成方圓。要想掛職鍛煉工作制度化、規(guī)范化、長效化，沒有一套通行全國的權(quán)威法律體系是不行的。目前從掛職鍛煉工作實施的效果來看，僅依靠《公務(wù)員法》粗線條的規(guī)定以及各部委或各地區(qū)針對本部門和本轄區(qū)辦法的規(guī)章制度規(guī)范干部掛職鍛煉工作，心有余而力不足。只有建立健全掛職鍛煉法律體系，才能在處理掛職鍛煉工作的各個環(huán)節(jié)有章可循，才能合情合理合法地解決掛職鍛煉工作各主體之間矛盾，才能在處置主體行為不當(dāng)時有法可依，進而推動掛職鍛煉制度在正確的軌道上穩(wěn)步前行。

因此，全國人大和中央應(yīng)當(dāng)盡快根據(jù)實際需要起草完成全國統(tǒng)一的掛職鍛煉實施辦法（或條例），將掛職鍛煉工作上升到法律高度，彌補現(xiàn)有制度的不足之處。這部《實施辦法》應(yīng)該包括：1.掛職鍛煉干部的選拔標(biāo)準(zhǔn)；2.掛職鍛煉干部選派的標(biāo)準(zhǔn)流程；3.掛職鍛煉干部的掛職年限；4.掛職鍛煉干部的崗位職責(zé)安排；5.掛職鍛煉干部崗前培訓(xùn)的內(nèi)容；6.掛職鍛煉干部掛職期間住宿、生活起居標(biāo)準(zhǔn)；7.掛職鍛煉干部掛職期間的管理；8.派出單位、接收單位、掛職干部、組織部門等主體的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)；9.掛職鍛煉干部考核、獎懲機制；10.掛職鍛煉干部掛職期滿之后的任用安排；11.掛職鍛煉干部掛職期間的監(jiān)督等內(nèi)容。只有建立健全掛職鍛煉法律體系，并且嚴(yán)格按照實施，才能保障掛職鍛煉工作不變樣、不走形。

（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張 敏）