湖南省林業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施中存在的問(wèn)題及對(duì)策
——基于資興市和平江縣的調(diào)查

金珂丞 ，王忠誠(chéng),b

（中南林業(yè)科技大學(xué) a.林學(xué)院，b.農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究中心，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

湖南省林業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施中存在的問(wèn)題及對(duì)策
——基于資興市和平江縣的調(diào)查

金珂丞a，王忠誠(chéng)a,b

（中南林業(yè)科技大學(xué) a.林學(xué)院，b.農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究中心，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

為了推動(dòng)我國(guó)林業(yè)現(xiàn)代化及工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的進(jìn)程，提高森林產(chǎn)出效益，建設(shè)生態(tài)中國(guó)。國(guó)家財(cái)政部于2009年啟動(dòng)了造林、森林撫育、林木良種、森林保險(xiǎn)保費(fèi)及林機(jī)具等一系列補(bǔ)貼政策。隨后幾年，補(bǔ)貼力度逐年提高，時(shí)至今日，該項(xiàng)政策已經(jīng)逐漸常態(tài)化。為及時(shí)、全面地了解該政策的實(shí)施績(jī)效，實(shí)現(xiàn)對(duì)巨額財(cái)政資金使用的有效監(jiān)管，通過(guò)對(duì)湖南省資興市與平江縣等地林業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施情況的實(shí)地調(diào)研，獲取了不同層面的人員訪談及問(wèn)卷調(diào)查的第一手信息和資料，調(diào)查與分析的結(jié)果表明：林業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施對(duì)林業(yè)、林農(nóng)以及各級(jí)地方政府均產(chǎn)生了的一定的積極影響；在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等效益方面存在著經(jīng)濟(jì)效益不足、生態(tài)補(bǔ)償過(guò)于狹窄以及社會(huì)效益單一等主要問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出了補(bǔ)貼資金來(lái)源多元化、補(bǔ)貼體系科學(xué)化、改善勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)以及調(diào)整林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等進(jìn)一步完善林業(yè)補(bǔ)貼政策的政策建議。

林業(yè)經(jīng)濟(jì)；林業(yè)補(bǔ)貼政策；績(jī)效；對(duì)策；湖南省

林業(yè)補(bǔ)貼是政府根據(jù)一定時(shí)期政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及方針政策，為了達(dá)到對(duì)支持林業(yè)發(fā)展的目的而由財(cái)政安排的專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助支出[1]。廣義上的林業(yè)補(bǔ)貼不僅僅指針對(duì)林業(yè)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，還包括林產(chǎn)品及林業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的政府轉(zhuǎn)移性支付[4]，具體方式可以分為直接方式和間接方式兩種，直接方式是給予生產(chǎn)者的通過(guò)具體項(xiàng)目的資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等和貸款減息金融措施以及政府采購(gòu)、最低限價(jià)等價(jià)格支持；間接方式是稅費(fèi)減免等。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展成為全社會(huì)面臨的主要問(wèn)題之一。具有生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的林業(yè)[2]正發(fā)揮著不可替代的作用?？墒钱?dāng)前我國(guó)的林業(yè)仍然是以傳統(tǒng)林業(yè)為主，很難做到三效益的統(tǒng)一。為了促進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化，國(guó)家出臺(tái)了林業(yè)補(bǔ)貼政策。湖南省于2009年列入國(guó)家林業(yè)補(bǔ)貼首批試點(diǎn)省份，補(bǔ)貼涉及森林撫育、造林、林木良種、森林保險(xiǎn)、貼息貸款、林業(yè)石油價(jià)格改革財(cái)政補(bǔ)貼和林業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼等幾個(gè)方面[3]。但是林業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相比無(wú)論是范圍還是資金規(guī)模都存在一定的差距，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)林業(yè)加大扶持力度。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，林業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益在與其他產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)往往處于弱勢(shì)，容易被其他產(chǎn)業(yè)所取代。林業(yè)所特有的生態(tài)效應(yīng)是任何其他產(chǎn)業(yè)所不能替代的，然而這種效益卻長(zhǎng)期處于免費(fèi)狀態(tài)，幾乎沒(méi)有任何補(bǔ)償機(jī)制，不利于林業(yè)整體的健康發(fā)展。因此應(yīng)該就林業(yè)的生態(tài)效應(yīng)從不同層面給予補(bǔ)貼。再次，由于樹(shù)木生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，所以整體林業(yè)運(yùn)營(yíng)周期也很長(zhǎng)，因此林業(yè)的市場(chǎng)價(jià)格所反映出的市場(chǎng)信息往往具有很強(qiáng)的滯后性。最后，林業(yè)的長(zhǎng)周期性生產(chǎn)，還導(dǎo)致林業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)性高，在漫長(zhǎng)的林業(yè)生產(chǎn)中，自然災(zāi)害、產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)環(huán)境都可以影響其投資收益。因此，民間資本不太愿意進(jìn)入這種風(fēng)險(xiǎn)大，社會(huì)收益高而經(jīng)濟(jì)效益低的行業(yè)，補(bǔ)貼政策的出現(xiàn)能夠在一定程度上刺激民間資本的投資積極性。

造林補(bǔ)貼增加了林農(nóng)的收入，林農(nóng)造林積極性得到了激發(fā)，調(diào)查顯示80%以上的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為造林補(bǔ)貼對(duì)經(jīng)營(yíng)山林有積極作用。造林補(bǔ)貼所補(bǔ)貼的造林地區(qū)林木質(zhì)量也有所提高，林木存活率達(dá)到了95%以上；撫育補(bǔ)貼強(qiáng)化了撫育工作，提供了大量的就業(yè)崗位，如平江縣的撫育項(xiàng)目，直接提供了200人的就業(yè)，人均每年可獲得勞務(wù)費(fèi)5000元。促進(jìn)了撫育工作的專(zhuān)業(yè)化，撫育補(bǔ)貼政策推動(dòng)撫育工作常態(tài)化，推動(dòng)了林業(yè)專(zhuān)業(yè)隊(duì)的發(fā)展；森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，推動(dòng)了林業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，在一定程度上增強(qiáng)了林農(nóng)抗擊林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力，對(duì)林農(nóng)經(jīng)營(yíng)林業(yè)的積極性的提高起到了不可替代的作用。森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼緩解了林農(nóng)因資金不足而不能參加保險(xiǎn)的情況，調(diào)查發(fā)現(xiàn)84%左右的農(nóng)戶(hù)愿意參加森林保險(xiǎn)，但實(shí)際參加森林保險(xiǎn)的卻只占30%左右；林木良種補(bǔ)貼的實(shí)施有利于提升良種產(chǎn)量和質(zhì)量，加強(qiáng)了林場(chǎng)和育種基地的資金實(shí)力，增強(qiáng)了林木良種基地良種供應(yīng)能力，降低了良種使用成本，提高了林木良種使用率，促進(jìn)了現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)。但是，林業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行多年來(lái)，所產(chǎn)生的效益究竟如何，還存在著哪些問(wèn)題，改如何改進(jìn)補(bǔ)貼政策等還尚未有定論。

一、數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）樣本的選取

樣本縣主要選取湖南省地區(qū)森林覆蓋率較高、林業(yè)發(fā)達(dá)且補(bǔ)貼資金較多的行政縣，并從中采取隨機(jī)抽樣的方式從兩個(gè)樣本縣各選取10個(gè)行政村和1個(gè)林場(chǎng)，從行政村中隨機(jī)選取10戶(hù)選取林農(nóng)進(jìn)行調(diào)查。

資興市地處于中亞熱帶常綠闊葉林南部亞熱帶區(qū)域，有林地306.33萬(wàn)畝，森林覆蓋率70.2%，森林面積319.5萬(wàn)畝，木材總蓄積量1120萬(wàn)立方米。活立木蓄積量為1272.94立方米，林業(yè)總體排名湖南省第6位，資興市2013年補(bǔ)貼資金總額達(dá)1414萬(wàn)元，2014年補(bǔ)貼資金總額達(dá)622.86萬(wàn)元。

平江縣氣候?qū)俅箨懶约撅L(fēng)氣候區(qū)，東亞熱帶向北亞帶過(guò)渡氣候帶，林業(yè)用地面積432.3萬(wàn)畝，占全縣國(guó)土面積的70%，占岳陽(yáng)市有林地面積的49%，活立木總蓄積530.8萬(wàn)立方米，森林覆蓋率達(dá)63.2%。林木綠化率67.92%。平江縣2013年補(bǔ)貼資金總額達(dá)944萬(wàn)元，2014補(bǔ)貼資金總額為884.412萬(wàn)元。平江先擁有三個(gè)國(guó)有林場(chǎng)和幾個(gè)集體林場(chǎng)，是湖南省地區(qū)林場(chǎng)最多的縣之一。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文所用數(shù)據(jù)來(lái)于課題組成員2014年與2015年兩次（各歷時(shí)近一個(gè)月）對(duì)農(nóng)戶(hù)和職工、縣級(jí)及林場(chǎng)等不同層面進(jìn)行的一對(duì)一訪談收集，2014年監(jiān)測(cè)調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷260份，收回有效問(wèn)卷253份，其中縣級(jí)調(diào)查問(wèn)卷10份、村級(jí)調(diào)查問(wèn)卷9份、林場(chǎng)調(diào)查問(wèn)卷10份、農(nóng)戶(hù)調(diào)查問(wèn)卷160份、林場(chǎng)職工調(diào)查問(wèn)卷60份。調(diào)查范圍為兩個(gè)縣級(jí)單位，兩個(gè)國(guó)有林場(chǎng)九個(gè)村級(jí)單位及其170多戶(hù)農(nóng)戶(hù)等。2015年監(jiān)測(cè)調(diào)查發(fā)放問(wèn)卷150份，收回有效問(wèn)卷131份，其中縣級(jí)調(diào)查問(wèn)卷9份，村級(jí)調(diào)查問(wèn)卷7份，林場(chǎng)調(diào)查問(wèn)卷6份，農(nóng)戶(hù)調(diào)查74份，林場(chǎng)職工調(diào)查問(wèn)卷35份。具體問(wèn)卷形式如下表所示：

表1 問(wèn)卷總體結(jié)構(gòu)

二、湖南省林業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）省級(jí)執(zhí)行現(xiàn)狀

湖南省2013年活立木蓄積量44480.1萬(wàn)立方米，2014年活立木蓄積量增長(zhǎng)為48410萬(wàn)立方米。2013年湖南省造林補(bǔ)貼面積為88.25萬(wàn)畝，2014年減少為55.4萬(wàn)畝。湖南省森林撫育補(bǔ)貼面積2013年為170萬(wàn)畝，2014年增加為173萬(wàn)畝。生態(tài)公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)有林75元/公頃，集體個(gè)人林225元/公頃。2014年林木良種補(bǔ)貼金額為2265萬(wàn)元，補(bǔ)貼范圍涉及了33個(gè)良種苗木撫育基地。

表2 湖南省林業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施的總體情況

（二）縣級(jí)執(zhí)行現(xiàn)狀

僅以樣本縣的調(diào)查數(shù)據(jù)而言，平江縣森林主要以公益林為主體，資興市林業(yè)則以商品林為主。從多年的數(shù)據(jù)來(lái)看兩地的林業(yè)呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，近兩年由于林業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整林業(yè)數(shù)據(jù)有點(diǎn)波動(dòng)，從數(shù)據(jù)可以看出，林業(yè)的增長(zhǎng)對(duì)各個(gè)產(chǎn)業(yè)都有貢獻(xiàn)。如資興市相比于2012年林業(yè)中增加15.3955億元，其中在第一產(chǎn)業(yè)增加4.5963億元，第二產(chǎn)業(yè)增加3.9642億元，第三產(chǎn)業(yè)增加6.835億元。兩個(gè)樣本縣林業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況如下：

（三）林場(chǎng)執(zhí)行現(xiàn)狀

僅以樣本林場(chǎng)的調(diào)查數(shù)據(jù)而言，蘆頭林場(chǎng)是復(fù)合式型林場(chǎng)，不僅僅有林業(yè)收入1100萬(wàn)元還有多種經(jīng)營(yíng)收入820萬(wàn)元，不存在地方公益林，只有國(guó)家公益林。而天鵝山林場(chǎng)這是單一型林場(chǎng)，收入以林業(yè)收入為主，幾乎沒(méi)有多種經(jīng)營(yíng)收入。林場(chǎng)執(zhí)行情況如下：

表3 兩縣（市）林業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施的總體情況?

表4 林場(chǎng)總體情況

（四）農(nóng)戶(hù)執(zhí)行現(xiàn)狀

僅以樣本縣的調(diào)查數(shù)據(jù)而言，2014年兩縣農(nóng)戶(hù)年均林業(yè)投入為33 547.46元，2013年農(nóng)戶(hù)年均林業(yè)投入為52 466.0625元。2013年戶(hù)均實(shí)際造林補(bǔ)貼為8 425元，2014年戶(hù)均實(shí)際造林補(bǔ)貼為947.95元。戶(hù)均撫育補(bǔ)貼2013年為5 683.64元，2014年為1 890.38元。兩年間農(nóng)戶(hù)層面的數(shù)據(jù)變化較大，其原因可能是兩年抽樣的農(nóng)戶(hù)不同造成的差異，這也反映出了湖南省林業(yè)的巨大的差異性。

表5 農(nóng)戶(hù)總體情況

三、湖南省林業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)效益方面問(wèn)題

1.造林補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)戶(hù)給予的經(jīng)濟(jì)效益有限

造林補(bǔ)貼根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定：“造林補(bǔ)貼應(yīng)該直接補(bǔ)貼到造林主體，并且接受造林補(bǔ)貼的樹(shù)林在造林后十年不能砍伐”[5]。湖南省的造林區(qū)許多都是適宜農(nóng)耕的區(qū)域，由于申請(qǐng)領(lǐng)取補(bǔ)貼后十年內(nèi)不能砍伐，這就造成農(nóng)戶(hù)雖然得到了有限的造林補(bǔ)貼，但失去了往后十多年的農(nóng)耕收入，結(jié)果大部分農(nóng)戶(hù)都會(huì)選擇放棄短暫的補(bǔ)貼收入而選擇長(zhǎng)期的農(nóng)耕收入，除非造林補(bǔ)貼的金額足夠能彌補(bǔ)多年務(wù)農(nóng)收入的總和，但以目前的財(cái)政能力而言幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的，這樣的規(guī)定造成了造林補(bǔ)貼不能充分的發(fā)揮其調(diào)動(dòng)積極性。調(diào)研過(guò)程中許多農(nóng)戶(hù)表示林業(yè)造林只是副業(yè)，務(wù)農(nóng)收入高于林業(yè)經(jīng)營(yíng)，林業(yè)年收入達(dá)10萬(wàn)的造林大戶(hù)較少。

2.森林撫育補(bǔ)貼所帶動(dòng)的撫育行為比較單一

森林撫育是指在森林達(dá)到成熟林以前的生長(zhǎng)發(fā)育過(guò)程中所進(jìn)行的促進(jìn)林木生長(zhǎng)、提高林分質(zhì)量、改善環(huán)境條件，以提高森林生產(chǎn)率的一系列措施[6],森林撫育補(bǔ)貼是我國(guó)為使森林撫育的人工林生長(zhǎng)更加良好所進(jìn)行的人工干預(yù)所需的成本進(jìn)行的補(bǔ)貼，撫育行為一般分為間伐、修枝、割灌和竹林撫育等方式，其中資興縣間伐約占60%，割灌占39.8%；平江縣間伐約占61%，割灌約占39%。森林撫育部分行為本身能產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益，如間伐和割灌等能產(chǎn)生出材量和剩余生物物質(zhì)利用能力。而補(bǔ)貼在發(fā)揮其激勵(lì)作用時(shí)往往只能激發(fā)起部分撫育行為（產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的那部分），但撫育的效果應(yīng)該是多種行為投入的結(jié)果，單一的撫育行為往往效果不佳。

3.森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼沒(méi)能完全發(fā)揮森林保險(xiǎn)應(yīng)有的作用

森林保險(xiǎn)的作用應(yīng)該是：促進(jìn)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者在災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)；促進(jìn)林業(yè)穩(wěn)定發(fā)展；減少林業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)，改善融資環(huán)境，促進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。然而湖南省的森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼卻只針對(duì)幾種災(zāi)害的險(xiǎn)種進(jìn)行補(bǔ)貼，沒(méi)有設(shè)立針對(duì)相關(guān)林業(yè)的商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行的補(bǔ)貼，也幾乎沒(méi)有任何商業(yè)保險(xiǎn)公司的進(jìn)入，從而沒(méi)能發(fā)揮改善融資環(huán)境的作用，許多林業(yè)承包戶(hù)和合作社表示資金缺乏是營(yíng)林的主要困難之一。

4.林木良種補(bǔ)貼補(bǔ)貼范圍狹窄

在林木良種補(bǔ)貼方面，湖南省基本沒(méi)有對(duì)非公有制林業(yè)主體進(jìn)行補(bǔ)償。可在湖南省非公有制主體的成分占有很大比重，而且非公有制經(jīng)營(yíng)的林區(qū)往往比公有制的更加脆弱，但其造林和經(jīng)營(yíng)效率往往高于公有制林區(qū)，而且也更加靈活，更能適應(yīng)市場(chǎng)需求的變化，應(yīng)該是重點(diǎn)扶持的對(duì)象，如調(diào)查的蘆頭林場(chǎng)沒(méi)有享有林木良種補(bǔ)貼。

5.市場(chǎng)機(jī)制不完善，農(nóng)戶(hù)獲利低，增加了補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)

目前我國(guó)的林產(chǎn)品市場(chǎng)，實(shí)行的是一級(jí)木材市場(chǎng)堅(jiān)持木材由林業(yè)部門(mén)獨(dú)家收購(gòu)，以縣為基本單位實(shí)行產(chǎn)銷(xiāo)分離，而二級(jí)市場(chǎng)為自由流通市場(chǎng)[7]。2009年以后我國(guó)成為了林木凈進(jìn)口國(guó)后，林木市場(chǎng)一直是需求大于供給，而現(xiàn)行的一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，使木材價(jià)格長(zhǎng)期受到壓制，林產(chǎn)品的生產(chǎn)者獲利低偏低。在調(diào)查問(wèn)卷中，參加補(bǔ)貼的農(nóng)戶(hù)中59%的認(rèn)為經(jīng)營(yíng)山林辛苦，通過(guò)補(bǔ)貼是保證他們最低收入，農(nóng)戶(hù)普遍沒(méi)能認(rèn)識(shí)林業(yè)的生態(tài)效應(yīng)作用。

（二）生態(tài)效益方面問(wèn)題

1.當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益存在對(duì)立時(shí)，集體所有制林區(qū)往往選擇經(jīng)濟(jì)效益

商品林也存在著一定的生態(tài)效應(yīng)，而當(dāng)樹(shù)木生長(zhǎng)成熟后，其所具有的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值產(chǎn)生了一定程度的對(duì)立，砍掉樹(shù)木能獲取經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而同時(shí)也就失去了生態(tài)價(jià)值。由于我國(guó)實(shí)行的砍伐指標(biāo)配額制，國(guó)家通過(guò)控制砍伐指標(biāo)保存了林木的生態(tài)效益，而農(nóng)戶(hù)和個(gè)體林業(yè)合作組織等私有林主卻得不到生態(tài)價(jià)值所轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)收益。從調(diào)查問(wèn)卷中看出，廣大農(nóng)戶(hù)都要求增加樹(shù)木砍伐指標(biāo)。說(shuō)明補(bǔ)貼政策沒(méi)能對(duì)將林木的生態(tài)價(jià)值完全的轉(zhuǎn)換并給予農(nóng)戶(hù)等私有林主。

2.生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償面過(guò)于狹窄

我國(guó)現(xiàn)行的制度中有關(guān)林業(yè)生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償主要體現(xiàn)在以中央森林補(bǔ)償基金的方式存在于我國(guó)重點(diǎn)的林業(yè)生態(tài)工程體系中，以及公益林的相關(guān)補(bǔ)貼中。實(shí)際上，農(nóng)戶(hù)和個(gè)體林業(yè)合作組織等私有林主所營(yíng)造的商品林上也存在著生態(tài)效益，但是國(guó)家卻幾乎沒(méi)有生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償給于私有林主，在有些地區(qū)商品林面積占比高于公益林面積，而且商品林能帶來(lái)大量經(jīng)濟(jì)效益有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，如資興市與平江縣的森林覆蓋率分別為71.78%和65.60%，而在兩縣中商品林的面積比公益林面積分別多5.46萬(wàn)公頃和3.63萬(wàn)公頃。

3.生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

平江縣蘆頭林場(chǎng)的公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為16元/畝，而所享受的森林撫育補(bǔ)貼為100元/畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，林場(chǎng)普遍的公益林補(bǔ)償期望標(biāo)準(zhǔn)為200元/畝,可見(jiàn)當(dāng)前的生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論是與其他補(bǔ)貼相比還是與廣大造林與營(yíng)林者的期望都相距甚遠(yuǎn)，如果算上禁止砍伐的所增加的機(jī)會(huì)成本，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可以說(shuō)是杯水車(chē)薪。

（三）社會(huì)效益方面的問(wèn)題

1.補(bǔ)貼沒(méi)能充分帶動(dòng)林業(yè)的多樣性社會(huì)效益

森林是個(gè)多樣性生態(tài)系統(tǒng)，在森林體系中棲息著多樣的動(dòng)植物，從而造就了森林生態(tài)系統(tǒng)獨(dú)特的自然景觀，而這些景觀沒(méi)能充分的挖掘其社會(huì)價(jià)值。特別是公益林，開(kāi)放程度低，沒(méi)能充分的挖掘其多樣性社會(huì)價(jià)值如其旅游景觀，在發(fā)達(dá)國(guó)家如歐美等的林業(yè)稅費(fèi)減免都附帶有林業(yè)經(jīng)營(yíng)人向公眾開(kāi)放森林景觀等條件，從而更充分的挖掘了林業(yè)的多樣性社會(huì)價(jià)值。

2.補(bǔ)貼所帶動(dòng)的農(nóng)戶(hù)的林業(yè)從業(yè)積極性不高

由于林業(yè)給予農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)利益具有周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大及利潤(rùn)低等特點(diǎn)，調(diào)查問(wèn)卷中的173個(gè)農(nóng)戶(hù)中只有10人左右在2013年中在林業(yè)種苗、化肥農(nóng)藥、農(nóng)膜、灌溉以及機(jī)械等非人工成本的投入金額達(dá)到了10000元以上，在2013年中平均每個(gè)農(nóng)戶(hù)的支出約為41697.4元，農(nóng)而戶(hù)人均林業(yè)年收入僅為2081元，低于種糧年人均收入的2463元，相對(duì)于種糧、畜牧及其他種植業(yè)來(lái)說(shuō)林產(chǎn)品的價(jià)格并不占有優(yōu)勢(shì)，2014年資興市和平江縣農(nóng)戶(hù)營(yíng)林收入分別占總收入的8.15%和0.483%，而農(nóng)業(yè)收入分別占44.9%和10.37%，由此可見(jiàn)農(nóng)戶(hù)在林業(yè)上的投入和收益偏少，國(guó)家出臺(tái)補(bǔ)貼政策，目的是為了扶植林業(yè)的發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化，讓林業(yè)更好的為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。而現(xiàn)在補(bǔ)貼之后去沒(méi)能帶來(lái)足夠的林業(yè)投入，可見(jiàn)補(bǔ)貼政策所帶來(lái)的林業(yè)社會(huì)效益不足，沒(méi)能完全發(fā)揮作用。

3.補(bǔ)貼資金來(lái)源單一，社會(huì)力量參與低

從行業(yè)來(lái)看，林業(yè)所帶來(lái)的生態(tài)效應(yīng)收益方應(yīng)該是全社會(huì)，相關(guān)的生態(tài)效應(yīng)的補(bǔ)償資金卻基本都來(lái)源于中央財(cái)政及地方財(cái)政，沒(méi)有將各產(chǎn)業(yè)受益方都納入補(bǔ)償投資方。從地區(qū)上來(lái)看，生態(tài)效益的收益方是以造林地區(qū)為中心隨著距離的增加而遞減，而造林和經(jīng)營(yíng)成本卻全部由林區(qū)所在地區(qū)來(lái)承擔(dān)，其附近區(qū)域幾乎沒(méi)有任何投入，從而造成享受了一方免費(fèi)享受生態(tài)效益和另一方完全負(fù)擔(dān)林區(qū)的外部生態(tài)效應(yīng)成本。嚴(yán)重挫傷了林區(qū)造林和經(jīng)營(yíng)林區(qū)的積極性。資興市與平江縣2013年的公益林面積分別為8.27萬(wàn)公頃和10.61萬(wàn)公頃，補(bǔ)貼資金全是來(lái)源于中央財(cái)政及當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政。

四、進(jìn)一步完善林業(yè)補(bǔ)貼政策的政策建議

（一）補(bǔ)貼政策應(yīng)注重促進(jìn)林業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加林業(yè)投入

從調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看資興市的人造板、油料及茶葉較為發(fā)達(dá)，平江縣的特色林產(chǎn)品是油茶、茶葉、中藥和楠竹，這說(shuō)明林業(yè)仍是在第二產(chǎn)業(yè)中的初級(jí)產(chǎn)品的比重過(guò)大，而第三產(chǎn)業(yè)的比值很低；林場(chǎng)情況也類(lèi)似，如蘆頭林場(chǎng)在第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值分別是800萬(wàn)元、250萬(wàn)元和50萬(wàn)元。應(yīng)當(dāng)通過(guò)補(bǔ)貼促進(jìn)林業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，對(duì)于科技含量高，增值率高的林業(yè)產(chǎn)業(yè)給予稅費(fèi)減免等鼓勵(lì)措施，鼓勵(lì)國(guó)有林場(chǎng)等大型林場(chǎng)提高技術(shù)含量，增加林業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)方向上的投入。

從調(diào)研情況來(lái)看，林地與勞動(dòng)力的投入對(duì)林業(yè)生產(chǎn)率提高作用十分有限，而資金和技術(shù)的投入對(duì)林業(yè)生產(chǎn)率的提高卻有很大的潛力，隨著農(nóng)藥、化肥等先進(jìn)技術(shù)的使用林業(yè)生產(chǎn)率可以得到一定程度的提高[8]。林業(yè)因?yàn)榫哂猩a(chǎn)周期長(zhǎng)和風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)營(yíng)林過(guò)程中普遍感覺(jué)資金循環(huán)效率低，擴(kuò)大林業(yè)生產(chǎn)缺乏資金，造林成本增長(zhǎng)過(guò)快。因此，探索通過(guò)補(bǔ)貼政策增加林業(yè)融資以及政府出臺(tái)相關(guān)減息和產(chǎn)權(quán)抵押等政策來(lái)提高林業(yè)融資效率是未來(lái)的發(fā)展方向。在林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面，探索將商業(yè)保險(xiǎn)體系部分引入林業(yè)經(jīng)營(yíng)，對(duì)于林業(yè)標(biāo)的物除開(kāi)辟意外險(xiǎn)種外還可考慮開(kāi)辟經(jīng)濟(jì)險(xiǎn)種，如針對(duì)林產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)設(shè)險(xiǎn)種。這樣有利于降低林農(nóng)生產(chǎn)大徑階木材的風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)從事大徑階木材的生產(chǎn)的積極性，解決我國(guó)大徑階木材嚴(yán)重不足的困境。將商業(yè)保險(xiǎn)體系部分引入林業(yè)經(jīng)營(yíng)能夠保障林農(nóng)收入不僅僅能提高林木良種使用率，而且提高林木的產(chǎn)量和質(zhì)量，從而充分發(fā)揮森林保險(xiǎn)的作用。

（二）補(bǔ)貼資金來(lái)源和補(bǔ)貼手段應(yīng)當(dāng)多元化

現(xiàn)代意義的補(bǔ)貼政策已經(jīng)是對(duì)某一領(lǐng)域的資金、資源的投入支持。從這點(diǎn)上來(lái)看，補(bǔ)貼與投資相當(dāng)，所以其主體不必一定局限于政府[9]，況且林業(yè)的生態(tài)效益的受益主體和受益區(qū)域也不僅僅局限于林農(nóng)和造林地區(qū)而是全社會(huì)。有必要探索將受益的相關(guān)受益行業(yè)投入林業(yè)建設(shè)的方式，也應(yīng)當(dāng)探索其他區(qū)域的資本進(jìn)入林業(yè)的方式，例如湖南地區(qū)家具產(chǎn)業(yè)等輕工業(yè)較為發(fā)達(dá)[10]，可以考慮引進(jìn)部分家具產(chǎn)業(yè)的相關(guān)資金有條件的進(jìn)入林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，既能促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展，又能降低家具企業(yè)成本。對(duì)于林農(nóng)而言，補(bǔ)貼資金來(lái)源多元化，還能夠起到提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增加農(nóng)林收入，緩解經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益存在的沖突的作用。

補(bǔ)貼主要依據(jù)兩點(diǎn)：一是基于林業(yè)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，林業(yè)的公共產(chǎn)品是一種無(wú)形的，非排他性的產(chǎn)品，因此人人都能享受而不需付出代價(jià)。二是基于林業(yè)本生的弱質(zhì)性，當(dāng)前我國(guó)林業(yè)生產(chǎn)率小于社會(huì)平均生產(chǎn)率，森林產(chǎn)業(yè)與工業(yè)等進(jìn)行社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)并沒(méi)有太大的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于公共產(chǎn)品方面的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼手段可以采用資金發(fā)放為主的方式補(bǔ)貼公共產(chǎn)品的價(jià)值，而對(duì)于森林產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性方面的補(bǔ)貼則應(yīng)當(dāng)采用價(jià)格支持、稅費(fèi)減免以及技術(shù)扶持為主，力求提高森林產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率，使其自身能產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益。從資興市和平江縣調(diào)研的數(shù)據(jù)來(lái)看，因?yàn)榱謽I(yè)生產(chǎn)率低下，風(fēng)險(xiǎn)高，許多農(nóng)戶(hù)都只把經(jīng)營(yíng)林業(yè)作為“兼職”，而主要收入來(lái)源于打工和從事農(nóng)業(yè)。補(bǔ)貼手段多元化還能夠降低林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)補(bǔ)貼資金不足，提高補(bǔ)貼資金的效率，從而有利于解決生態(tài)效益難以衡量的問(wèn)題。

（三）建立建全綜合性的補(bǔ)貼體系

發(fā)達(dá)國(guó)家不僅僅擁有補(bǔ)貼政策，而且已經(jīng)形成了完善的補(bǔ)貼體系，并且形成了與之相適應(yīng)的長(zhǎng)期補(bǔ)貼跟蹤監(jiān)察機(jī)制。因此，應(yīng)該通過(guò)以下手段建立健全綜合性的補(bǔ)貼體系。

1.加強(qiáng)對(duì)林業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的補(bǔ)貼投入

美國(guó)增進(jìn)通過(guò)相關(guān)法案給予基礎(chǔ)設(shè)施、流域環(huán)境、社區(qū)建設(shè)以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大量的投入。日本對(duì)林道等基礎(chǔ)建設(shè)的補(bǔ)貼投入也相當(dāng)可觀，一般都在50%左右，最高已經(jīng)達(dá)到了80%[11]。反觀我國(guó)的補(bǔ)貼，種類(lèi)稀少，各種補(bǔ)貼之間沒(méi)能構(gòu)成完整的體系，也沒(méi)有相關(guān)的跟蹤調(diào)查機(jī)制，很難根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展及時(shí)的調(diào)整補(bǔ)貼政策。應(yīng)該增強(qiáng)價(jià)格支持等手段與直接補(bǔ)貼、專(zhuān)業(yè)與綜合等補(bǔ)貼的協(xié)作性。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)補(bǔ)貼資金的整合與管理

在調(diào)查過(guò)程中，許多農(nóng)戶(hù)反映補(bǔ)貼種類(lèi)很多，而單一種類(lèi)補(bǔ)貼金額太少，發(fā)放時(shí)間不統(tǒng)一，不便使用，甚至出現(xiàn)了資興市青腰鎮(zhèn)有的農(nóng)戶(hù)只能知道一年中補(bǔ)貼總數(shù)，對(duì)單項(xiàng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)卻不了解的情況?？梢愿鶕?jù)林地類(lèi)別的不同將各種功能性的補(bǔ)貼統(tǒng)一成為綜合性的補(bǔ)貼，增加補(bǔ)貼金額，及方便農(nóng)戶(hù)自由支配補(bǔ)貼資金，也方便資金發(fā)放的監(jiān)管和驗(yàn)收。

3.改善林業(yè)勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，資興市和平江縣都存在著不同程度的農(nóng)村空心化，從農(nóng)戶(hù)級(jí)問(wèn)卷中可以發(fā)現(xiàn)兩縣外出打工人數(shù)占全部調(diào)研人數(shù)的88.6%，且無(wú)論是資興市還是在平江縣都存在一個(gè)問(wèn)題，林業(yè)基層從業(yè)人員年齡普遍是中老年人，幾乎沒(méi)青壯年，而且逐年老化，幾乎沒(méi)有新增青壯年林農(nóng)。因此，有必要采取措施造改善林業(yè)勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)，將有利于整體林業(yè)的發(fā)展。

完善林地流轉(zhuǎn)制度改革，推動(dòng)林業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快戶(hù)籍制度的改革的步伐[11-13]，不僅能夠使得西部地區(qū)的勞動(dòng)力能夠自由的流動(dòng)到本地區(qū)，緩解本土勞動(dòng)力不足的現(xiàn)狀，而且還能緩解其他地區(qū)的勞動(dòng)力過(guò)剩問(wèn)題。

4.補(bǔ)貼資金集約化使用

通過(guò)對(duì)兩地區(qū)的走訪發(fā)現(xiàn)，人均經(jīng)營(yíng)的林地大于10畝且收入以林業(yè)收入為主的農(nóng)戶(hù)十分稀少，而這些職業(yè)林農(nóng)所經(jīng)營(yíng)的林區(qū)無(wú)論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都具有一定的優(yōu)勢(shì)。

補(bǔ)貼可以適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，增加資金投入，提高造林補(bǔ)貼的申請(qǐng)門(mén)檻[13-15]，簡(jiǎn)化林業(yè)貸款手續(xù)，增加林業(yè)放貸金額，延長(zhǎng)放貸時(shí)限。將補(bǔ)貼資本集中向職業(yè)林農(nóng)傾斜，提高林業(yè)收入在農(nóng)戶(hù)收入的占比，促進(jìn)林業(yè)資本集約化，能夠更大程度上推動(dòng)林農(nóng)造林積極性，也能更好的提高造林林木質(zhì)量。

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Existing Problems and Countermeasures of Forestry Subsidy Policy in Hunan Province—Based on the investigation of the Xianxing city and Pingjiang county

JIN Kechenga, WANG Zhongchenga,b
(a.Forestry College, b.Central South University Of Forestry And Technology, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004,Hunan, China)

In order to promote forestry modernization and the process of industry regurgitation feeding agriculture in our country, improve the efficiency of the forest production, ecological construction of China, in 2009, the National Finance Ministry of China launched an afforestation subsidy, forest tending subsidy, growing superior seed varieties trees subsidy, forest insurance premium subsidy and forest equipment subsidy and so on.A few years later, subsidies increase year by year.The policy has been gradually normalized nowadays.For a timely and comprehensive understanding of the implementation of the policy performance and the effective supervision of the use of huge financial funds, through the investigation of the implementation of forestry subsidy policies in Zixing city and Pingjiang county of Hunan province,the study accesses to interviews and questionnaire among different levels of personnel first-hand information and data.The results of investigation and analysis show: the implementation of forestry subsidy policy has produced certain positive effects for forestry, forestry farmers and all levels of local governments.In terms of ecological, economic and social bene fits, there are problems such as insufficient economic bene fits, too narrow ecological compensation, and the singularity of social bene fits.On basis of this, it puts forward diversifying sources of funding, scientificating the subsidy system, improving the structure of the labor force and adjusting the structure of forestry industry to further improve the suggestions for forestry subsidy policies.

The forestry economic; forestry subsidy policies; performance; countermeasures; Hunan province

F326.20

A

1673-9272(2016)05-0039-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.05.008 http: //qks.csuft.edu.cn

2016-08-08

中央財(cái)政重要林業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施績(jī)效監(jiān)測(cè)。

金珂丞，碩士研究生。

王忠誠(chéng)，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師；E-mail：wzc366@163.com。

金珂丞，王忠誠(chéng).湖南省林業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施中存在的問(wèn)題及對(duì)策——基于資興市和平江縣的調(diào)查[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016, 10(5):39-44.

[本文編校：羅 列]