海峽兩岸海洋事務(wù)合作的治理轉(zhuǎn)向

葉正國

海峽兩岸海洋事務(wù)合作的治理轉(zhuǎn)向

葉正國

兩岸海洋事務(wù)合作如要超越政治結(jié)構(gòu)化困境，規(guī)避“主權(quán)——治權(quán)”難題，必須轉(zhuǎn)向合作治理。海洋事務(wù)合作治理是兩岸合作治理的重要組成部分，也是全球海洋治理的一部分，更是兩岸海洋事務(wù)合作實(shí)踐的產(chǎn)物，在本質(zhì)上是兩岸公權(quán)力機(jī)關(guān)和私主體共同參與海洋事務(wù)合作的制度安排，有效性與合法性是基石。兩岸海洋事務(wù)合作應(yīng)構(gòu)建以內(nèi)部機(jī)制為核心的開放式多層復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，包括治理框架的雙軌制、治理進(jìn)程的差序化、治理模式的多元化和治理主體的網(wǎng)絡(luò)化。

兩岸關(guān)系；合作治理；政治定位；海洋事務(wù)；國際空間

海洋是兩岸聯(lián)結(jié)的地理紐帶，海洋事務(wù)是兩岸合作的重要領(lǐng)域，正是民間交往衍生的海上問題開啟了兩岸合作進(jìn)程。兩岸海洋事務(wù)合作可以整合海洋資源，維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，增進(jìn)兩岸政治互信和國家認(rèn)同。然而，政治結(jié)構(gòu)化分歧是兩岸海洋事務(wù)合作的現(xiàn)實(shí)困境，海洋事務(wù)議題在臺(tái)灣島內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了泛政治化趨勢(shì)。兩岸應(yīng)基于共同政治基礎(chǔ)將治理尤其是合作治理融入海洋事務(wù)合作過程，重塑兩岸海洋事務(wù)合作機(jī)制。這既是一種解釋視角和分析工具，也是一種方法論和認(rèn)識(shí)論取向，更是兩岸合作的基本樣態(tài)和實(shí)踐趨向，起著思維轉(zhuǎn)向、價(jià)值導(dǎo)向和規(guī)范架構(gòu)等作用。

一、形成中的兩岸合作治理

施密特認(rèn)為：“實(shí)際權(quán)力和法律上的最高權(quán)力的關(guān)系是主權(quán)概念中的一個(gè)基本問題。所有的難題都在于此?！雹賉德]卡爾·施密特：《政治的概念》，劉宗坤等譯，上海：上海人民出版社2003年，第16頁。主權(quán)和“治權(quán)”問題是兩岸關(guān)系的元問題，兩岸基于“九二共識(shí)”可以暫時(shí)擱置主權(quán)問題，但“治權(quán)”問題卻充滿爭(zhēng)議。治權(quán)是嵌入中國語境的政治表述，并沒有確切的定義，有學(xué)者認(rèn)為治權(quán)就是“管轄權(quán)”（jurisdiction）②劉國深：《試論和平發(fā)展背景下的兩岸共同治理》，《臺(tái)灣研究集刊》2009年第4期，第1頁。，有學(xué)者認(rèn)為治權(quán)就是高度自治權(quán)③王邦佐、王滬寧：《從“一國兩制”看主權(quán)和治權(quán)的關(guān)系》，《政治學(xué)研究》1985年第2期，第12頁。，有學(xué)者認(rèn)為治權(quán)和主權(quán)之間是交叉關(guān)系④王英津：《論兩岸關(guān)系研究中“主權(quán)——治權(quán)”分析框架的缺陷及替代方案（上）》，《中國評(píng)論》2014年6月號(hào)。，也有學(xué)者認(rèn)為治權(quán)作為政府統(tǒng)治的權(quán)力缺乏充足的理論論證和實(shí)踐支持①伍俐斌：《試析兩岸關(guān)系中的“治權(quán)”概念》，《臺(tái)灣研究》2014年第3期，第9頁。。根據(jù)實(shí)踐話語理論，語言是權(quán)力關(guān)系的一種工具或媒介，語言交流并不是純粹的溝通行為，而總是涉及到被授予特定社會(huì)權(quán)威的言說者與在不同程度上認(rèn)可這一權(quán)威的聽眾之間結(jié)構(gòu)復(fù)雜的歷史性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)，語言關(guān)系總是由符號(hào)權(quán)力的關(guān)系，而符號(hào)權(quán)力是一種構(gòu)建現(xiàn)實(shí)的權(quán)力。②[法]布迪厄、[美]華康德：《實(shí)踐與反思：反思社會(huì)學(xué)導(dǎo)引》，李猛、李康譯，北京：中央編譯出版社2004年，第190?200頁。因此，“治權(quán)”的模糊性主要是政治立場(chǎng)問題決定的，具體含義根據(jù)不同場(chǎng)景確定。大陸官方迄今并沒有承認(rèn)“主權(quán)——治權(quán)”的表述，在實(shí)踐中堅(jiān)持“主權(quán)始終統(tǒng)一，‘治權(quán)’需要協(xié)商”的原則。因?yàn)檎谓y(tǒng)一性關(guān)鍵在于主權(quán)者的代表性，主權(quán)者、憲政安排和統(tǒng)治機(jī)關(guān)形塑了政治統(tǒng)一性，在兩岸問題上“治權(quán)”是基于主權(quán)衍生出來的事務(wù)性管轄權(quán)，是國家主權(quán)的外在體現(xiàn)，主權(quán)和治權(quán)具有同一性，主權(quán)是根本，治權(quán)是表現(xiàn)。換言之，治權(quán)歸屬于主權(quán)，主權(quán)體現(xiàn)于治權(quán)，治權(quán)與主權(quán)行使權(quán)之間相互交叉。③陳鴻惠：《鄧小平關(guān)于主權(quán)與治權(quán)的重要觀點(diǎn)》，《中國評(píng)論》2014年第12號(hào)。主權(quán)和治權(quán)話語的提出是臺(tái)灣試圖以“權(quán)力”問題為名來解決兩岸交往中的“主體”問題，實(shí)質(zhì)上仍然堅(jiān)持傳統(tǒng)哲學(xué)的“主體性”來思考兩岸關(guān)系，將雙方進(jìn)行主次或主客體分割維持名分秩序。如果大陸接受臺(tái)灣的治權(quán)話語就會(huì)固化兩岸關(guān)系，為“中華民國”的存在背書，拓展臺(tái)灣當(dāng)局的“外交關(guān)系”，最終損害國家的主權(quán)統(tǒng)一。④李秘：《臺(tái)灣“治權(quán)”問題論析》，《中國評(píng)論》2014年5月號(hào)。因此，“主權(quán)——治權(quán)”話語存在著內(nèi)在張力，臺(tái)灣一方面在很多場(chǎng)合尤其是國際社會(huì)上充分利用它構(gòu)筑兩岸政策話語，從而凸顯臺(tái)灣的主體性和“中華民國”的存在。例如，2011年5月馬英九在出席“世界國際法學(xué)會(huì)亞太區(qū)域會(huì)議”時(shí)表示：“臺(tái)灣無法、也不會(huì)承認(rèn)大陸的主權(quán)，但也不應(yīng)、更不會(huì)否認(rèn)大陸當(dāng)局在大陸有效實(shí)行統(tǒng)治權(quán)的事實(shí)?！雹荨恶R總統(tǒng)出席“2011年世界國際法學(xué)會(huì)亞太區(qū)域會(huì)議”開幕典禮》，http://www.mac.gov.tw/ct.asp?x Item=95340& ctNode=5628&mp=1&xqxCat=2011，登錄時(shí)間：2014年11月12日。另一方面在實(shí)踐中卻不想解決兩岸政治關(guān)系定位問題，一直不與大陸簽訂和平協(xié)議和建立軍事安全互信機(jī)制。因此，“主權(quán)統(tǒng)一、治權(quán)分立”并不容納于現(xiàn)有的國家理論、制度和實(shí)踐，無法打破兩岸政治僵局，兩岸在各個(gè)領(lǐng)域交流與合作面臨諸多政治難題，臺(tái)灣內(nèi)部無法凝聚共識(shí)而逐漸民粹化、政治化，致使臺(tái)灣當(dāng)局的兩岸政策左支右絀。隨著兩岸關(guān)系逐漸走向深水區(qū)，兩岸各領(lǐng)域合作必須面對(duì)主權(quán)和治權(quán)的問題，完全壓制或擱置并非良策，但籠統(tǒng)接受會(huì)帶來不可預(yù)料的后果。

治權(quán)話語的模糊性使得兩岸合作的政治難題一時(shí)難以解決，治理話語就逐漸引入兩岸合作實(shí)踐。治理話語在全球的興起是緣于新自由主義的政策影響力，主要特點(diǎn)是靈活性、多元性、彈性化和回應(yīng)性的治理模式，是對(duì)政府管制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的功能和原則的重新界定，改變了政策議程和規(guī)制工具。根據(jù)不同的理論和標(biāo)準(zhǔn)，人們對(duì)治理的理解不同，產(chǎn)生了不同的治理方式、治理目標(biāo)和治理工具，如網(wǎng)絡(luò)治理、互惠治理、協(xié)同治理和整體治理，等等。其中，合作治理（Collaborative Governance）是為解決跨區(qū)域跨部門公共問題而提出的一種新型治理模式，主要是行政事務(wù)管轄邊界越來越模糊，技術(shù)的發(fā)展使交通和信息等傳遞速度加快，傳統(tǒng)基于地域和部門邊界的單一管治模式不能解決所有問題。一般說來，合作治理是為了實(shí)現(xiàn)公共目的，公共部門、社會(huì)組織和個(gè)人等主體共同參與公共政策制定和管理的過程和結(jié)構(gòu)。①Kirk Emerson:"An Integrative Framework for Collaborative Governance",Vol.22.Issue 1.p.5.整體上說，合作治理追求整體性治理和網(wǎng)絡(luò)化治理，重視平等的集體協(xié)商，以追求共識(shí)為導(dǎo)向，避免因部門利益造成的管治實(shí)效低下問題。②蔡嵐：《合作治理：現(xiàn)狀和前景》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第3期，第41頁。合作治理并不是一種正式制度，而是基于對(duì)多元性的認(rèn)識(shí)，將不同主體的行為及其過程，整合在一個(gè)共同的大過程中，通過不同主體間的協(xié)調(diào)進(jìn)行持續(xù)互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)績(jī)效的最大化。換言之，合作治理面對(duì)目標(biāo)共存甚至存在沖突的情況，依賴于非同質(zhì)的多元主體作用的發(fā)揮；體現(xiàn)在治理網(wǎng)絡(luò)的整體均衡，要求每一個(gè)治理者具有較強(qiáng)的自治能力，能夠自我約束和外向約束；依循規(guī)則的參與，以透明的、開放的、平等的和多元的溝通方式代替層級(jí)式、單向的、決策性和封閉式的監(jiān)管模式，趨向網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的合作秩序，其水平取決于整體的溝通、協(xié)調(diào)和包容能力。③敬乂嘉：《合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯》，天津人民出版社2009年，第171頁。結(jié)構(gòu)選擇理論從政治因素的角度看待制度安排，認(rèn)為政治和分配因素會(huì)影響合作治理的產(chǎn)生和發(fā)展，如果基于政治和分配因素進(jìn)行制度性安排，大部分政治問題是可以在合作治理中解決的，使各政治團(tuán)體獲得更多利益。④Eliza lee:"The New Public ManagementReform and Governance in Asian NICs:A Comparison of Hong Kong and Singa?pore"Vol.19.Issue4,pp.531?689.

隨著兩岸關(guān)系不斷深入發(fā)展，兩岸交往的模式逐漸改變。政治問題制約著兩岸交往的深度和廣度，在政治問題沒有解決前，可以通過合作治理來規(guī)避政治分歧，共同推進(jìn)交往進(jìn)程。⑤周葉中、祝捷：《兩岸治理：一個(gè)形成中的結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)評(píng)論》2010年第6期，第10頁。合作治理可以擱置兩岸交往與合作過程中的政治爭(zhēng)議，提高公眾參與度，建立一種能夠表達(dá)各自立場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，讓各個(gè)社會(huì)階層或群體都能夠表達(dá)利益訴求。借此，所謂兩岸合作治理是指公權(quán)力部門、社會(huì)組織和個(gè)人共同參與的，基于共同利益平等協(xié)商，以共識(shí)為導(dǎo)向，旨在推動(dòng)公共事務(wù)的共同決策和執(zhí)行及其制度安排。兩岸合作治理并沒有形成固定的制度模式或組織模式，而是基于共同協(xié)商而形成的一種合作關(guān)系，包括公權(quán)力機(jī)制和非公權(quán)力機(jī)制，二者處于一種平等的非對(duì)稱關(guān)系中。需要說明的是，兩岸合作治理不僅是一種管理手段和機(jī)制，也是一種化解兩岸主權(quán)和“治權(quán)”之爭(zhēng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排，更是一種價(jià)值取向甚至是理念選擇，融合了多元、平等、共治和參與等觀念，符合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展要求。因此，兩岸合作治理是開放式多層復(fù)合治理模式，個(gè)人、各種組織、公權(quán)力機(jī)關(guān)等多元主體在合法性框架下通過多形式、多維度和多層面參與議題的協(xié)商、制定和實(shí)施，從而形成的被共同接受的模式或結(jié)構(gòu)，應(yīng)兩岸治理的內(nèi)在機(jī)理及其規(guī)律，進(jìn)而形成以合作為方式和以目標(biāo)為導(dǎo)向的多層次、多結(jié)構(gòu)、多要素的治理體系。其中，“多層”既包括治理主體的多層次性，又包括治理結(jié)構(gòu)的多層次，區(qū)分議題設(shè)定、決策和實(shí)施等階段；復(fù)合則指合作治理機(jī)制和治理體系的交疊多樣性。

兩岸合作治理是一個(gè)結(jié)構(gòu)和過程，核心是避免陷入“主權(quán)——治權(quán)”紛爭(zhēng)，在國家未統(tǒng)一的特殊情況下共同合作，構(gòu)筑兩岸的信任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民眾根本利益的最大化，以建構(gòu)彼此的國家認(rèn)同。①張亞中：《全球化與兩岸統(tǒng)合》，臺(tái)北：聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)股份有限公司2003年，第233頁。這需要在兩岸間配置治理權(quán)能，既包括兩岸內(nèi)各自不同主體的關(guān)系，也包括兩岸間不同治理主體的關(guān)系，還包括國際環(huán)境與兩岸內(nèi)部治理的相互影響。因此，從根本上說兩岸合作治理以“一個(gè)中國”為原則達(dá)成互惠的共識(shí)，通過正式和非正式制度安排協(xié)商不同主體之間的關(guān)系，參與處理共同事務(wù)，從而維護(hù)和實(shí)現(xiàn)兩岸的共同利益。在這個(gè)過程中構(gòu)建完善的民眾意見表達(dá)和反饋機(jī)制，由公權(quán)力機(jī)關(guān)和民眾對(duì)共同關(guān)注問題進(jìn)行協(xié)商。這些都需要兩岸合作治理結(jié)構(gòu)的完善、構(gòu)建合作機(jī)構(gòu)、明確合作目標(biāo)，并將其實(shí)體化、具體化和制度化，建立多領(lǐng)域、多范圍和多層次的治理結(jié)構(gòu)?？梢哉f，兩岸治理結(jié)構(gòu)是兩岸治理的表現(xiàn)形式，兩岸合作治理則是兩岸治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。②趙忠龍：《論公司治理的概念與實(shí)現(xiàn)》，《法學(xué)家》2013年第3期，第97頁。

二、兩岸海洋事務(wù)合作治理的演繹及生成

兩岸可以將海洋事務(wù)納入合作治理框架中，建構(gòu)以法治為中心，以共識(shí)為導(dǎo)向和以合作為方式的多層次、多結(jié)構(gòu)、多要素治理結(jié)構(gòu)。這樣既避免政治問題的爭(zhēng)議，又可以推進(jìn)兩岸海洋事務(wù)合作的進(jìn)程。

（一）海洋治理的產(chǎn)生與發(fā)展

海洋治理（Ocean Governance）早在20世紀(jì)90年代就開始被歐美學(xué)術(shù)界使用，隨之很多學(xué)術(shù)刊物、學(xué)術(shù)會(huì)議和學(xué)術(shù)團(tuán)體以此命名。如美國在1991年建立了“海洋治理研究會(huì)”（TheOcean Governance Study Group），目的是對(duì)美國海洋治理的現(xiàn)狀進(jìn)行研究并提出建議。海洋治理的提出主要是因?yàn)閭鹘y(tǒng)以政府部門政策和規(guī)劃對(duì)海洋事務(wù)進(jìn)行專業(yè)管理，但海洋事務(wù)具有整體性和不確定性，各個(gè)部門因?yàn)槔?、觀念和目的等經(jīng)常產(chǎn)生政策、管轄權(quán)甚至利益沖突，各個(gè)團(tuán)體對(duì)政府制定的政策產(chǎn)生不滿而無處表達(dá)。

隨著人類對(duì)陸地資源利用的枯竭，從20世紀(jì)60年代和70年代開始各國將目光轉(zhuǎn)向海洋，1994年《聯(lián)合國海洋法公約》的生效引起了國際海洋資源的重新分配，不同國家和地區(qū)因?yàn)闅v史、文化和利益等在海洋事務(wù)領(lǐng)域存在沖突。隨著人類對(duì)海洋逐漸深化開發(fā)，海運(yùn)活動(dòng)、海洋礦物探勘與開發(fā)、海洋肥沃化、海洋酸化、海底電纜管道鋪設(shè)，以及海洋廢棄物、外來入侵物種、氣候變遷與海洋噪音等問題不斷凸顯，這些問題具有整體性，只有通過各國的協(xié)調(diào)與合作才能解決。雖然《聯(lián)合國海洋法公約》對(duì)國際海洋秩序進(jìn)行了規(guī)范，但很多海洋事務(wù)具有跨國界、超國家和多層次等特征，單一的國家和地區(qū)、部門、專業(yè)難以應(yīng)對(duì)海洋全球性的危機(jī)和挑戰(zhàn)，需要整個(gè)國際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)。在聯(lián)合國體系和非國家行動(dòng)者等多元主體的參與下，國際海洋事務(wù)逐漸呈現(xiàn)出全球治理的趨向。這些促使各國在海洋事務(wù)上形成強(qiáng)化合作的共識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全球海洋治理。因此，全球海洋治理是指通過國際海洋規(guī)則與實(shí)踐平衡海洋資源等的使用和分配，解決海洋利益之間的沖突，緩解相互依賴的參與者的集體行動(dòng)問題。①Robert L.Friedheim,"Ocean Governance at them illennium:wherewe have been?wherewe should go",,Vol.42,Issue 9,1999.全球海洋治理除了各個(gè)國家積極參與外，還需要發(fā)揮國際組織的作用，聯(lián)合國是全球海洋治理的主要主體，聯(lián)合國機(jī)制發(fā)揮著重要作用。②Elisabeth M ann BorgeseHalifx:N.S..Centre for Foreign Policy Studies, Dalhousie University,1995,p.246.當(dāng)然，其他國際組織也在不斷推進(jìn)國際海洋治理，例如歐盟和 WTO對(duì)全球海洋治理的作用也不可小覷。③2007年10月10日歐盟執(zhí)委會(huì)發(fā)布了藍(lán)皮書《歐盟的整合性海洋政策》（An IntegratedMaritime Policy for the European Union）及其附隨的行動(dòng)計(jì)劃《執(zhí)委會(huì)職員工作文件》（Comm ission Staff Working Document）作為歐盟各成員國的海洋政策指導(dǎo)文件，歐盟在該政策的指導(dǎo)下陸續(xù)制定了一系列具有法律約束力的指令和法規(guī)，尤其是2008年6月17日公布的《海洋策略架構(gòu)指令》要求歐盟各成員國于2010年7月15日前將其納入國內(nèi)法和2011年11月30日發(fā)布的第1225/2011號(hào)法規(guī)要求建立一個(gè)支持整合性海洋政策進(jìn)一步發(fā)展的方案；在2008年將原來的“漁業(yè)暨海洋事務(wù)總署”改為“海洋事務(wù)暨漁業(yè)總署”。海洋治理或全球海洋治理具有一定的法律依據(jù)，在海洋領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端一時(shí)難以解決的情況下，也可以先行進(jìn)行共同開發(fā)，對(duì)不同的海洋事務(wù)按照先易后難的原則分階段處理，推進(jìn)全方位務(wù)實(shí)合作，促進(jìn)各國在海洋事務(wù)領(lǐng)域保持密切對(duì)話和溝通，最終形成良性互動(dòng)、合作共贏局面。

（二）趨向合作治理的兩岸海洋事務(wù)

兩岸60多年來海洋事務(wù)關(guān)系的發(fā)展歷程，對(duì)構(gòu)建兩岸海洋事務(wù)合作治理機(jī)制具有重要意義?？傮w上說，兩岸海洋事務(wù)合作分為以下幾個(gè)階段：

1、兩岸海洋事務(wù)合作的接觸期（1990年9月—2000年5月）

1987年臺(tái)灣當(dāng)局開放探親，隨著兩岸交流衍生出了很多偷渡、走私、劫船等問題不斷沖擊臺(tái)灣的“不接觸、不談判”政策，尤其是1990年7、8月份大陸漁船“閩平漁5540號(hào)”和“閩平漁5202號(hào)”被臺(tái)灣海巡部門抓獲，以不人道的方式遣返大陸漁民，造成46死的結(jié)局，引起了大陸的強(qiáng)烈譴責(zé)和國際社會(huì)的關(guān)注。在這種背景下，臺(tái)灣當(dāng)局為解決大陸人員的遣返問題通過紅十字會(huì)與大陸商談，后在1990年9月11日至13日，中國紅十字會(huì)總干事韓長林等與臺(tái)灣紅十字會(huì)秘書長陳長文等對(duì)海上遣返議題進(jìn)行了協(xié)商，達(dá)成《海峽兩岸紅十字組織在金門商談達(dá)成有關(guān)海上遣返協(xié)議》，這是兩岸分隔以來簽署的首份事務(wù)性協(xié)議，標(biāo)志著兩岸關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入象征性的解凍期。④《“閩平漁5540號(hào)”事件》，http://www.huaxia.com/lasd/twzlk/zzsj/2003/06/475150.htm l，登錄時(shí)間：2014年10月27日。

蔣經(jīng)國去世后臺(tái)灣內(nèi)部政治生態(tài)發(fā)生了變化。1991年?；鶗?huì)和國臺(tái)辦在北京商談“兩岸共同防制海上犯罪”的程序性問題相關(guān)事宜，當(dāng)時(shí)大陸的代表唐樹備以國臺(tái)辦副主任的身份出席。1992年確立“九二共識(shí)”作為兩岸海洋事務(wù)合作的基石，汪辜會(huì)談主張?jiān)谀虾Ｗh題上進(jìn)行兩岸合作。1993年《汪辜會(huì)談共同協(xié)議》就準(zhǔn)備在當(dāng)年對(duì)“有關(guān)共同打擊海上走私、搶劫等犯罪活動(dòng)問題”、“協(xié)商兩岸海上漁事糾紛之處理”等議題進(jìn)行事務(wù)性協(xié)商。民間的海洋事務(wù)交流開始興起，1991年國家海洋局第二研究所的蘇紀(jì)蘭教授、臺(tái)灣大學(xué)研究所的莊文思教授和美國佛羅里達(dá)州立大學(xué)的薛亞教授共同發(fā)起在杭州舉辦首屆“海峽兩岸海洋科學(xué)研討會(huì)”，這是兩岸科學(xué)界最早的民間學(xué)術(shù)交流平臺(tái)。①截至2015年，海峽兩岸海洋科學(xué)研討會(huì)已經(jīng)舉辦了十一屆，成為兩岸海洋科技交流的重要平臺(tái)之一。臺(tái)灣1993年頒布了“兩岸人民關(guān)系條例”，對(duì)涉及大陸人員的海洋執(zhí)法進(jìn)行了規(guī)定。1998年成立的農(nóng)委會(huì)漁業(yè)署主要就是為了解決兩岸的漁事糾紛、海上漁船交易、雇傭大陸漁工和大陸漁船“越境”等問題。

1996年8月交通部頒布的《臺(tái)灣海峽兩岸間航運(yùn)管理辦法》，單方面規(guī)定了兩岸直航的基本事項(xiàng)，而臺(tái)灣則以“境外轉(zhuǎn)運(yùn)中心”避開主權(quán)爭(zhēng)議。1997年4月，福州、廈門和高雄間的海上試點(diǎn)直航開始運(yùn)行，兩岸資本的船公司使用方便旗船經(jīng)高雄港轉(zhuǎn)運(yùn)外貿(mào)中轉(zhuǎn)貨物。同年，?；鶗?huì)與海協(xié)會(huì)委托的香港船東協(xié)會(huì)協(xié)商1997年香港回歸后的“臺(tái)港航運(yùn)問題”。1998年3月，兩岸定期集裝箱班輪航線開通，運(yùn)輸兩岸貨物的船舶經(jīng)第三地?fù)Q單不換船航行兩岸港口。此外，兩岸在偷渡、海上救助和漁業(yè)等領(lǐng)域逐漸接觸，如1999年2月1日澎湖縣“縣長”賴峰偉打算派人到大陸，要求大陸約束和取締漁船在澎湖海域使用滾輪式拖網(wǎng)作業(yè)等嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為。

這一時(shí)期，隨著兩岸關(guān)系的解凍，海洋事務(wù)合作主要以低敏感度的相關(guān)事務(wù)性議題為主，兩會(huì)成為兩岸海洋事務(wù)合作的主要聯(lián)系主體，既有單方行動(dòng)也有雙方對(duì)話。

2、兩岸海洋事務(wù)合作的波折期（2000年5月—2008年5月）

2000年前后兩岸開始重視海洋，兩岸各自對(duì)海洋事務(wù)的重視并沒有推進(jìn)兩岸海洋事務(wù)合作的進(jìn)程。臺(tái)灣認(rèn)為海洋事務(wù)涉及到公權(quán)力行使，具有一定程度的政治性，海基會(huì)是唯一獲得授權(quán)的民間團(tuán)體，兩岸可以就任何議題坐下來談，但大陸采取“聽其言，觀其行”的政策，并沒有恢復(fù)兩會(huì)管道，改用“行業(yè)對(duì)行業(yè)、民間對(duì)民間”的模式。臺(tái)灣對(duì)此以“兩岸人民關(guān)系條例”的授權(quán)條款否認(rèn)民間團(tuán)體的協(xié)商成果，如2006年大陸宣布已經(jīng)與中國兩岸漁業(yè)發(fā)展協(xié)會(huì)、臺(tái)灣地區(qū)漁業(yè)福利發(fā)展協(xié)會(huì)和中華國際漁業(yè)觀光協(xié)會(huì)等團(tuán)體就漁業(yè)勞工合作等問題經(jīng)協(xié)商后達(dá)成共識(shí)，可以由兩岸民間漁業(yè)組織簽署相關(guān)協(xié)議，但臺(tái)灣方面以沒有授權(quán)為由拒絕。兩岸海洋事務(wù)合作隨臺(tái)灣內(nèi)部的政治環(huán)境發(fā)生變化，一方面兩岸海洋事務(wù)合作的需求不斷上漲，尤其是加入WTO使兩岸三通不能回避；另一方面臺(tái)灣內(nèi)部政治分歧不斷阻礙兩岸海洋事務(wù)合作。當(dāng)然，臺(tái)灣單方面的政策和法律制定，實(shí)現(xiàn)了“小三通”。

這一時(shí)期，大陸極力推動(dòng)兩岸海運(yùn)事業(yè)的發(fā)展，頒布了很多政策支持，而臺(tái)灣當(dāng)局不斷制造各種分歧，阻礙兩岸海洋事務(wù)合作。兩岸在海洋事務(wù)領(lǐng)域的官方交往渠道中斷，民間渠道仍然在不斷推進(jìn)。這充分說明臺(tái)灣內(nèi)部政治生態(tài)對(duì)兩岸海洋事務(wù)合作影響非常大，是兩岸關(guān)系冷熱的晴雨表。

3、兩岸海洋事務(wù)合作的制度化時(shí)期（2008年5月——）

馬英九于2008年5月20日上任后，兩岸關(guān)系在“九二共識(shí)”基礎(chǔ)上快速發(fā)展，兩岸海洋事務(wù)相關(guān)的交流和協(xié)商逐漸提上議事日程，管道不斷多元化。兩會(huì)機(jī)制的制度化對(duì)話機(jī)制得以恢復(fù)，迄今已經(jīng)簽署了21份兩會(huì)協(xié)議，其中很多涉及到海洋事務(wù)合作，相關(guān)制度化機(jī)制不斷完善。2008年11月《海峽兩岸海運(yùn)協(xié)議》等生效，2008年11月15日海峽兩岸首航開始，大陸方面總共有63個(gè)港口（其中有48個(gè)海港，15個(gè)河港），隨后增加至72個(gè)直航港口，臺(tái)灣方面開放的港口為13個(gè)，兩岸在貨物和人員往來等方面不斷改進(jìn)。隨后在執(zhí)行過程中，雙方就幾項(xiàng)攸關(guān)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的議題進(jìn)行了積極的溝通，推動(dòng)兩岸船舶運(yùn)輸和車輛互通，簡(jiǎn)化通關(guān)作業(yè)程序，發(fā)展海運(yùn)快遞等業(yè)務(wù)。2009年農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局局長李建華訪問臺(tái)灣“農(nóng)委會(huì)漁業(yè)署”達(dá)成兩岸漁業(yè)合作共識(shí)，《海峽兩岸漁船船員勞務(wù)合作協(xié)議》生效后兩岸同意在符合雙方各自雇傭漁船船員規(guī)定的前提下進(jìn)行近海和遠(yuǎn)洋漁船勞務(wù)合作，并采取了不同的管理方式。臺(tái)灣方面對(duì)此持“境外雇傭、境外作業(yè)、過境暫制”的政策，雇傭大陸船員需要通過臺(tái)灣的中介機(jī)構(gòu)向大陸經(jīng)營公司要求外派，雙方簽訂勞務(wù)合作合同，漁船和船員也要簽訂相關(guān)合同，經(jīng)營主體承擔(dān)連帶責(zé)任。2010年成立代表公權(quán)力機(jī)關(guān)背景的“兩岸漁業(yè)合作基金會(huì)”。2009年《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》簽署后，兩岸設(shè)立了聯(lián)系窗口，建立了海上治安動(dòng)態(tài)通報(bào)、合作打擊海上違法犯罪、聯(lián)合開展海上救助處突、常態(tài)化互訪交流等警務(wù)合作機(jī)制。如2009年4月在西印度洋遭索馬里海盜挾持的臺(tái)灣遠(yuǎn)洋漁船“穩(wěn)發(fā)161號(hào)”，經(jīng)大陸多方協(xié)助，顏勝男等28名船員返回高雄港。①《曾遭索馬里海盜挾持臺(tái)灣漁船船長談大陸軍艦接護(hù)》，http://www.chinanew s.com/tw/tw?msw x/new s/2010/ 03?06/2155362.shtm l，登錄時(shí)間：2014年11月28日。

這一時(shí)期，兩岸通過公權(quán)力直接溝通、國共交流合作平臺(tái)、地方政府交流和民間團(tuán)體合作等方式先行達(dá)成兩岸海洋事務(wù)共識(shí)，兩岸海洋事務(wù)合作治理逐漸呈多元管道并行、齊頭并進(jìn)的趨勢(shì)。

（三）兩岸海洋事務(wù)合作治理的界定及類型

兩岸海洋治理與兩岸關(guān)系和平發(fā)展存在很大關(guān)系，是從隔絕甚至敵對(duì)走向合作與共融的過程。②徐銘謙：《兩岸海洋治理六十年回顧與展望》，http://pal.csie.ntu.edu.tw/~xflash96/policy/sites/default/files/page/ Retrospective60years.pdf，登錄時(shí)間：2015年1月28日。兩岸在海洋事務(wù)上存在著大量跨界的利益，面臨著共同的問題、共同的風(fēng)險(xiǎn)、共同的利益和共同的責(zé)任，但都不愿意讓渡“權(quán)力”，又希望加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，海洋事務(wù)合作治理就應(yīng)運(yùn)而生。③[德]貝亞特·科勒·科赫：《對(duì)歐盟治理的批判性評(píng)價(jià)》，金鈴譯，《歐洲研究》2008年第2期，第91頁。如果兩岸能夠在海洋事務(wù)上合作，很多海洋事務(wù)問題便可以迎刃而解，同時(shí)提高參與國際海洋事務(wù)能力，這是雙贏的過程。④淡志?。骸段覈鴧⑴c國際海洋事務(wù)合作策略芻議》，《海軍學(xué)術(shù)雙月刊》2011年第6期，第4頁。從兩岸合作治理和全球海洋治理可以推出兩岸海洋合作治理。所謂兩岸海洋事務(wù)合作治理是指由公權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人共同參與兩岸海洋事務(wù)合作的制度安排，把對(duì)海洋事務(wù)的差異性意見匯集，通過相互溝通整合成新的解決方案，并按兩岸內(nèi)部程序或兩岸間方式實(shí)施。兩岸海洋事務(wù)合作治理是一個(gè)正在形成的體系，不同主體在海洋事務(wù)領(lǐng)域交往，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐漸形成了海洋治理的合作慣例和制度安排。①徐銘謙：《從海洋治理的視角看兩岸海洋事務(wù)之發(fā)展與合作》，《“海洋與國防”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，臺(tái)北，2009年12月，第1頁。因此，海洋事務(wù)合作治理是基于共同政治基礎(chǔ)，以協(xié)議、各自規(guī)定與慣例為主要載體，既包括不同層次公權(quán)力機(jī)關(guān)及其委托組織的法律規(guī)章等規(guī)范性文件，也包括各種非公權(quán)力性機(jī)制。換句話說，兩岸海洋事務(wù)合作治理既是公權(quán)力機(jī)關(guān)談判協(xié)調(diào)的結(jié)果，也是私人主體實(shí)現(xiàn)其愿望和目標(biāo)的產(chǎn)物。②吳志成：《治理創(chuàng)新——?dú)W洲治理的歷史、理論與實(shí)踐》，天津：天津人民出版社2003年，第40頁。

一般而言，以性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)可以將兩岸海洋事務(wù)合作治理分為兩岸間海洋事務(wù)合作治理與兩岸外海洋事務(wù)合作治理。兩岸間海洋事務(wù)是指只涉及兩岸而不關(guān)涉其他國家或地區(qū)的海洋事務(wù)，是內(nèi)向型事務(wù)。兩岸間海洋事務(wù)合作治理隨著兩岸民間交往的開始已經(jīng)開啟，從兩岸紅十字會(huì)簽署《金門協(xié)議》，到行業(yè)組織積極推進(jìn)兩岸海運(yùn)直航，再到兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議的簽署，公權(quán)力機(jī)關(guān)在海上搜救、海上執(zhí)法等方面合作逐漸完善。兩岸外海洋事務(wù)指涉及到其他國家和地區(qū)的海洋事務(wù)，是外向型事務(wù)。③周葉中、祝捷：《論海峽兩岸大交往機(jī)制的構(gòu)建》，載黃衛(wèi)平、汪永成主編：《當(dāng)代中國政治研究報(bào)告（第十輯）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年，第328頁。兩岸外海洋事務(wù)合作治理最為突出的表現(xiàn)是兩岸在國際漁業(yè)組織中的合作，以及在東海和南海事務(wù)上的默契。

此外，以時(shí)際為標(biāo)準(zhǔn)可以將兩岸海洋事務(wù)合作治理分為預(yù)防性合作治理、常態(tài)性合作治理與救濟(jì)性合作治理。預(yù)防性合作治理是由于海洋事務(wù)具有復(fù)雜性、突發(fā)性、風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性，兩岸應(yīng)做好防范工作和信心建立措施來防止意外情況發(fā)生，如兩岸海上沖突管控機(jī)制。常態(tài)性合作治理是兩岸在海洋事務(wù)管理、科研和開發(fā)等事項(xiàng)上的合作。例如2014年5月29日，在兩岸漁業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目合作對(duì)接會(huì)上，相關(guān)代表發(fā)表了《共同倡議》，倡議雙方共同努力推動(dòng)現(xiàn)代漁業(yè)產(chǎn)業(yè)全面合作，并簽署了相應(yīng)的合作協(xié)議。④中國供銷集團(tuán)（寧波）海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司與臺(tái)灣華偉國際集團(tuán)簽署《兩岸漁業(yè)示范基地項(xiàng)目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》；寧波市海洋與漁業(yè)局與臺(tái)灣高雄漁會(huì)簽訂《寧波——高雄漁業(yè)交流與合作意向書》。吳向正：《2014年兩岸漁業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目合作對(duì)接會(huì)閉幕》，《寧波日?qǐng)?bào)》2014年5月30日，第2版。救濟(jì)性合作治理是兩岸在海洋事故發(fā)生后基于減少受災(zāi)和人道主義關(guān)懷等目的進(jìn)行合作，如兩岸海難聯(lián)合搜救機(jī)制。

總體來說，兩岸海洋事務(wù)合作治理是對(duì)兩岸海洋事務(wù)合作實(shí)踐的總結(jié)和展望，是兩岸在海洋事務(wù)領(lǐng)域從共存、合作再到共同體的過程。兩岸建構(gòu)海洋事務(wù)的資源依賴結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大參與主體、運(yùn)用各種治理工具，把不同的偏好納入決策框架，提高決策信息的精確化和多樣化，從而提高可接受性和化解政治歧異。在一定程度上，海洋事務(wù)合作治理是全球治理、兩岸治理和內(nèi)部治理等多層次治理機(jī)制交織在一起，相互促進(jìn)和支撐，為各主體的合作提供條件，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，形成全方位和立體式的治理結(jié)構(gòu)。①趙駿：《全球治理視野下的國際法治與國內(nèi)法治》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第10期，第79頁。

三、兩岸海洋事務(wù)的合作治理結(jié)構(gòu)

兩岸根據(jù)海洋事務(wù)領(lǐng)域的具體情況構(gòu)建不同的治理結(jié)構(gòu)，從傳統(tǒng)海洋事務(wù)管理模式向治理范式轉(zhuǎn)變，必須以復(fù)合性、系統(tǒng)性思維和方法關(guān)注其基礎(chǔ)性、全局性和根本性問題，對(duì)相關(guān)機(jī)理、組織和方式等問題進(jìn)行創(chuàng)新性的思考和把握，構(gòu)建兩岸海洋事務(wù)合作治理所需要的制度性安排。

（一）合作治理模式的二元化

海洋事務(wù)的領(lǐng)域非常廣泛、主體眾多、事務(wù)繁雜，應(yīng)從構(gòu)建公權(quán)力機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系機(jī)制和保護(hù)海洋權(quán)益的有效維護(hù)入手，區(qū)隔兩岸間海洋事務(wù)和兩岸外海洋事務(wù)。隨著兩岸經(jīng)濟(jì)合作和司法合作的進(jìn)一步深化，兩岸間海洋事務(wù)合作治理勢(shì)在必行，主要是事務(wù)性和功能性領(lǐng)域，合作治理受到的政治干預(yù)相對(duì)比較少，各主體可以根據(jù)自身的需要構(gòu)建合作治理共同體。然而，兩岸外海洋事務(wù)涉及海洋主權(quán)和主權(quán)權(quán)利，多個(gè)國家的利益交織在一起，涉及的事務(wù)范圍也受政治尤其是國際政治影響比較大，在主權(quán)問題上可以各自捍衛(wèi)，在涉及到U型線的性質(zhì)等問題上可以由研究機(jī)構(gòu)共同研究，避免“中華民國”等政治符號(hào)的爭(zhēng)議。雖然臺(tái)灣表態(tài)在主權(quán)事務(wù)上不和大陸合作，但在海洋資源開發(fā)和非傳統(tǒng)安全等方面持積極態(tài)度，很多學(xué)者建議兩岸聯(lián)合維護(hù)海洋權(quán)益，可以實(shí)行“X+[1+1]”模式進(jìn)行多軌對(duì)話，由官方和民間聯(lián)合協(xié)助，作為整體維護(hù)國家的海洋權(quán)益。②宋燕輝：民進(jìn)黨不太可能放棄南海U型線》，http://www.crntt.com/doc/1037/2/6/1/103726111_2.htm l?coluid= 93&kindid=7950&docid=103726111&mdate=0426004618，登錄時(shí)間：2015年4月28日。兩岸并沒有根本立場(chǎng)的分歧，需要照顧對(duì)方關(guān)切，創(chuàng)新參與結(jié)構(gòu)，可以先從海上非傳統(tǒng)安全做起。③周秋隆、張歆甜、洪惠芳：《臺(tái)灣如何融入?yún)^(qū)域海上安全》，《海軍學(xué)術(shù)雙月刊》2010年第5期，第20頁。當(dāng)然，兩岸外海洋事務(wù)合作治理的問題更為復(fù)雜，臺(tái)灣當(dāng)局相對(duì)來說比較被動(dòng)，最終還是要提高臺(tái)灣民眾的意識(shí)和凝聚力，從而推動(dòng)臺(tái)灣當(dāng)局與大陸合作。例如，2013年4月前很多臺(tái)灣民眾主張兩岸合作保釣，捍衛(wèi)漁權(quán)，甚至有保釣團(tuán)體展出五星紅旗，對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局產(chǎn)生很大壓力。

因此，兩岸海洋事務(wù)合作治理應(yīng)區(qū)別對(duì)待，在兩岸間海洋事務(wù)上應(yīng)堅(jiān)持構(gòu)建“面對(duì)面”的合作治理結(jié)構(gòu)推動(dòng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展，而在兩岸外海洋事務(wù)上要采用“背靠背”和“肩并肩”的合作治理模式來維護(hù)國家海洋權(quán)益。④劉國深：《試論和平發(fā)展背景下的兩岸共同治理》，《臺(tái)灣研究集刊》2009年第4期，第3頁。

（二）合作治理進(jìn)程的差序化

在兩岸關(guān)系和平發(fā)展過程中，兩岸所承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)并不對(duì)稱，在不同領(lǐng)域的速度也不一樣，即兩岸海洋事務(wù)合作呈現(xiàn)出差異性一體化的態(tài)勢(shì)，如兩岸海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作先行。差異性一體化的模式適應(yīng)了兩岸內(nèi)部與兩岸間存在張力的現(xiàn)實(shí)。雖然兩岸海洋事務(wù)合作治理最終將走向整體性治理，但兩岸關(guān)系是一個(gè)開放演化、結(jié)構(gòu)耦合和動(dòng)態(tài)博弈的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，海洋事務(wù)的復(fù)雜性和兩岸關(guān)系的敏感性決定了兩岸海洋事務(wù)合作治理是相互關(guān)聯(lián)的多層次目標(biāo)體系。有些海洋事務(wù)涉及兩岸的政治關(guān)系或重大利益關(guān)系，但是亟需兩岸共同解決，是一種任務(wù)型或壓力型的合作機(jī)制，如金廈海域的海洋觀光和共同鉆探石油工作。這就需要有強(qiáng)烈的問題意識(shí)，以解決問題為導(dǎo)向逐步推進(jìn)，對(duì)兩岸海洋事務(wù)合作治理的重難點(diǎn)進(jìn)行全面掌握，采用階段性和局部性的策略，明確優(yōu)先順序，抓住主要方向，為一時(shí)不能解決的問題積累經(jīng)驗(yàn)。公權(quán)力機(jī)關(guān)的交往積極推動(dòng)兩岸海洋事務(wù)的合作治理，起初可以在民間性、功能性和事務(wù)性領(lǐng)域，隨后逐漸提高合作治理的領(lǐng)域和層級(jí)，如可以共享水文和氣象信息、加強(qiáng)漁業(yè)資源合作，進(jìn)而根據(jù)情勢(shì)發(fā)展不斷拓寬合作領(lǐng)域，逐步過渡到政治性問題和軍事安全領(lǐng)域。兩岸軍事合作可以先從大陸海警、海監(jiān)及臺(tái)灣“海巡署”開始做起，先從人道主義救援、防止海域污染、海上聯(lián)合執(zhí)法等，逐步擴(kuò)展到海上反恐等領(lǐng)域；兩岸還可以合作進(jìn)行護(hù)漁護(hù)航，針對(duì)不同區(qū)域的具體情況，可以臺(tái)灣方面或大陸方面為主，互為補(bǔ)充、互相支持。①《兩岸海洋軍事合作前景可期》，http://www.huaxia.com/thpl/tdyh/mkz/2014/09/4083163.htm l，登錄時(shí)間：2015年1月19日。由于不同主體在海洋事務(wù)合作各層次、各領(lǐng)域的力道和向度不同，可以通過各自的方式持續(xù)地影響兩岸海洋事務(wù)合作的范圍、深度和方向。②王鶴亭、曹曦：《基于動(dòng)力分析的兩岸持續(xù)合作機(jī)制建構(gòu)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2012年第3期，第131頁。

（三）合作治理方式的多樣化

兩岸累積了很多海洋事務(wù)合作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，合作治理方式具有開放性和包容性。兩岸海洋事務(wù)合作治理因權(quán)力、利益、信息和情感等差異可以構(gòu)建不同的合作治理模式，對(duì)于一些領(lǐng)域可以實(shí)行“半正式治理”，可以采取達(dá)成協(xié)議的方式，還可以采取內(nèi)部制定法律或合作執(zhí)法的模式。例如，海峽兩岸航運(yùn)交流協(xié)會(huì)（海航會(huì)）與財(cái)團(tuán)法人臺(tái)灣海峽兩岸航運(yùn)協(xié)會(huì)（臺(tái)航會(huì)）在執(zhí)行兩岸海運(yùn)協(xié)議的后續(xù)事宜上不斷溝通創(chuàng)新，推動(dòng)兩岸海運(yùn)合作的不斷發(fā)展。③《海峽兩岸海運(yùn)協(xié)議后續(xù)協(xié)商說明》，http://www.m otc.gov.tw/ch/home.jsp?id=14&parentpath=0,2&mcustom ize =news_view.jsp&dataserno=201305030010，登錄時(shí)間：2015年2月3日。兩岸海洋事務(wù)合作可以先行在一定領(lǐng)域推行公私合作，授權(quán)對(duì)一些無關(guān)國家安全和重大利益關(guān)切的海洋事務(wù)由私人運(yùn)營，對(duì)一些公共事務(wù)也可以通過購買服務(wù)等公私合作的方式達(dá)成，可以構(gòu)建相應(yīng)的行政私法手段。兩岸海洋事務(wù)合作治理采用何種模式主要取決于海洋事務(wù)的類型與外部環(huán)境，在政治性海洋事務(wù)上兩岸應(yīng)有默契，即使不能聯(lián)手合作，但只要堅(jiān)定維護(hù)海洋權(quán)益、各自采取行動(dòng)，實(shí)質(zhì)上就是合作，如在南海和東海問題保持一定的默契，透過共同宣示主權(quán)、交錯(cuò)巡航海域彰顯主權(quán)；或者不做損害對(duì)方利益的事情，如大陸從沒有以敵對(duì)的眼光看待臺(tái)灣對(duì)太平島的占領(lǐng)。此外，在功能性海洋事務(wù)上兩岸應(yīng)推動(dòng)互助，尤其是海難救助。例如，非法開采海砂問題不僅要通過兩岸后續(xù)協(xié)商簽訂協(xié)議進(jìn)行合作與溝通，還需要各自部門積極采取措施予以防范、整治和查處，如在廈金海域開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，也可以在《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》框架下共同打擊犯罪。①新華網(wǎng)：《國臺(tái)辦：大陸高度重視非法抽采海砂問題》，http://news.xinhuanet.com/tw/2014?10/29/c_127154208.htm，登錄時(shí)間：2014年12月9日。在經(jīng)濟(jì)性海洋事務(wù)上，兩岸可以通過市場(chǎng)機(jī)制合作，如兩岸虱目魚和石斑魚合作。臺(tái)灣由于受到島內(nèi)外政治環(huán)境的影響，不可能宣示與大陸聯(lián)手保衛(wèi)海洋安全，但只要兩岸在“九二共識(shí)”的共同政治基礎(chǔ)上各自堅(jiān)持維護(hù)海洋權(quán)益，實(shí)質(zhì)上就可以達(dá)到部分合作的效果。

（四）合作治理主體的網(wǎng)絡(luò)化

兩岸海洋事務(wù)合作治理是建立在協(xié)商談判而非決策的基礎(chǔ)上，不能由公權(quán)力機(jī)關(guān)及其委托組織獨(dú)自承擔(dān)，應(yīng)包括廣泛的社會(huì)參與，兩岸公權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨、非政府組織、企業(yè)、個(gè)人等都是治理主體，在平等的基礎(chǔ)上運(yùn)用對(duì)話、談判、協(xié)商和交流，交換信息、疏解顧慮和化解矛盾。雖然在不同領(lǐng)域合作的主體不同，但都呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化，相互之間彼此依賴，缺少任何一方就可能形不成合作治理機(jī)制。因此，兩岸海洋事務(wù)合作治理不是以公權(quán)力機(jī)關(guān)為中心的結(jié)構(gòu)，而是公權(quán)力機(jī)關(guān)與民間社會(huì)共同參與的多邊行動(dòng)主體參與的結(jié)構(gòu)。例如，“中華搜救協(xié)會(huì)”在海難救助方面就發(fā)揮非常重要的作用，推動(dòng)建立了“金廈小三通聯(lián)合搜救演習(xí)”，并邀請(qǐng)大陸救難船“東海救113”赴臺(tái)灣進(jìn)行海難救助技術(shù)交流。②這是兩岸分隔六十多年來，第一艘赴臺(tái)的具有官方身份的救難船艦。參見《大陸救難船“東海救113”輪首航高雄港》，http://www.motc.gov.tw/ch/home.jsp?id=829&parentpath=0&mcustom ize=news_view.jsp&dataserno=19110& ap listdn=ou=data,ou=new s,ou=chinese,ou=ap_root,o=m o tc,c=tw&toolsflag=Y&imgfolder=img/standard，登錄時(shí)間：2015年1月1日。兩岸各主體可以建立海洋事務(wù)合作聯(lián)席會(huì)議制度，作為一個(gè)雙邊、高層次和經(jīng)常性的協(xié)調(diào)機(jī)制，輪流在大陸和臺(tái)灣舉辦，與會(huì)主體各自選派，設(shè)立聯(lián)絡(luò)官、聯(lián)絡(luò)辦公室、專責(zé)工作小組和專責(zé)工作機(jī)構(gòu)，推動(dòng)行政主導(dǎo)下的民間合作發(fā)展，充分發(fā)揮社會(huì)的活力和民間社會(huì)組織的作用，優(yōu)化整合各方面的資源，形成多中心的網(wǎng)絡(luò)型治理格局，實(shí)現(xiàn)海洋事務(wù)問題的協(xié)同治理，推動(dòng)建立政府、行業(yè)協(xié)會(huì)與企業(yè)的互動(dòng)模式。兩岸公權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立了相關(guān)海洋事務(wù)協(xié)會(huì)，而公權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在里面擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，負(fù)責(zé)與對(duì)方進(jìn)行某一方面交流，如臺(tái)灣的財(cái)團(tuán)法人海峽兩岸漁業(yè)交流基金會(huì)。當(dāng)然，兩岸內(nèi)現(xiàn)有各主體存在著一定的局限性，應(yīng)該逐漸構(gòu)建跨越兩岸間的獨(dú)立組織，涉及到公權(quán)力的需要法律和相關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)。這是因?yàn)閮砂逗Ｑ笫聞?wù)授權(quán)獨(dú)立組織可以提高相關(guān)政策的可信性，提高民眾的支持，有助于海洋事務(wù)議題的信息提供、議程設(shè)置和去政治化。此外，這些主體的關(guān)系要通過相關(guān)規(guī)范如兩岸協(xié)議保障，建立橫向整合、縱向銜接、層次分明和職責(zé)明晰的基本框架體系，實(shí)現(xiàn)兩岸公權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人相結(jié)合，形成自上而下和自下而上治理的良性互動(dòng)，完善兩岸海洋事務(wù)的利益協(xié)調(diào)和決策執(zhí)行機(jī)制。

四、結(jié)語

由于兩岸海洋合作的政治結(jié)構(gòu)化困境難以破解，“主體——治權(quán)”框架具有很強(qiáng)的局限性，不可能回避或擱置兩岸的“承認(rèn)爭(zhēng)議”問題，唯有通過海洋事務(wù)合作治理從實(shí)體、一元和結(jié)構(gòu)思維轉(zhuǎn)向關(guān)系、合意和過程思維，構(gòu)建公權(quán)力機(jī)關(guān)推進(jìn)和公眾參與一體化的互動(dòng)體系，發(fā)揮治理的民主性與合法性增進(jìn)效應(yīng)，從而減少政治梗阻。兩岸海洋事務(wù)合作治理具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、整體性與協(xié)調(diào)性等特征，要以建設(shè)性對(duì)話代替敵對(duì)性抗衡，以善意、誠意和同理心構(gòu)筑具有現(xiàn)實(shí)性、前瞻性和實(shí)效性的合作模式，統(tǒng)籌相關(guān)海洋事務(wù)的制度安排，實(shí)現(xiàn)兩岸的良性互動(dòng)機(jī)制，形成開放式多層復(fù)合的治理結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建相應(yīng)的法律機(jī)制實(shí)現(xiàn)海洋事務(wù)的資源共享、利益共贏和情感共融的互惠式治理。

·作者信息：葉正國，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院講師，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，武漢大學(xué)兩岸及港澳研究中心助理研究員；湖北武漢430072。

·責(zé)任編輯：匡增軍

TheGovernance Turn of Cross?Strait Cooperation in Maritime Affairs

YEZhengguo(Wuhan University)

The Cross?straitmaritimeaffairscooperationmust turn to cooperative governance in order to surpass the political structured dilemma,avoiding the difficulty of"sovereignty?dom innation". Maritime affairs cooperative governance isan importantpartof cross?strait cooperation governanceand partof theglobalocean governance.It isalso the productof cross?straitcooperation inmaritimeaffairs practice.The essence ofmaritime cooperation is the system arrangement of common participation in maritime affairs for both power and private subjects,whose footstone is effective and legal.Cross?straitmaritimeaffairscooperationmustestablisha compositegovernancestructurewhich consistsofdual system ofgovernancestructure,differentiationofgovernanceprocess,diversification ofgovernance pattern and networking of governance subject.

Cross?strait relationship;cooperative governance;political position;maritime affairs; international space

中國法學(xué)會(huì)部級(jí)特別委托項(xiàng)目（CLS（2015）STZX04）。