農(nóng)村婦女脫貧：目標、挑戰(zhàn)與政策選擇

王小林高 睿

（1.國務(wù)院扶貧辦 信息中心，北京 100028；2.北京師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共政策學(xué)院，北京 100875）

農(nóng)村婦女脫貧：目標、挑戰(zhàn)與政策選擇

王小林1.高 睿2.

（1.國務(wù)院扶貧辦 信息中心，北京 100028；2.北京師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共政策學(xué)院，北京 100875）

消除極端貧困，實現(xiàn)性別平等，是國際社會的共同目標。2000年制定的聯(lián)合國千年發(fā)展目標（MDGs，2001-2015）中，第一個目標為“消滅極端貧窮和饑餓”，第三個目標為“促進兩性平等并賦予婦女權(quán)力”。2015年通過的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs，2016-2030）中，第一個目標為“在全世界消除一切形式的貧困”，第五個目標為“實現(xiàn)性別平等，增強所有婦女和女童的權(quán)能”。中國是聯(lián)合國千年發(fā)展目標和可持續(xù)發(fā)展目標的堅定承諾者和實踐者。按照世界銀行每人每天消費低于1.9美元（2011年 PPP）的極端貧困標準，中國極端貧困人口從1981年的8.78億減少到2013年的2511萬，累計減少8.53億，中國減貧人數(shù)占全球同期減貧人數(shù)的75.55%[1]。這標志著，在過去30多年里中國有4億多婦女?dāng)[脫了極端貧困，譜寫了人類反貧困和促進性別平等的輝煌篇章。當(dāng)前，中國提出到2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會的發(fā)展目標。本文主要就2020年農(nóng)村婦女脫貧目標、主要挑戰(zhàn)和政策路徑談?wù)勛约旱囊恍┱J識和思考。

一、“十三五”脫貧攻堅目標與農(nóng)村婦女減貧

按照“兩個一百年”總體戰(zhàn)略布局，到2020年中國全面建成小康社會。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會的基本要求?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》確定的總體目標是，到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。確?，F(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。從農(nóng)村婦女脫貧的視角看，這個總體目標包含以下幾層涵義：

（一）目標群體包括現(xiàn)行標準下每一位農(nóng)村貧困婦女。現(xiàn)行標準是2011年中央扶貧工作會議確定的，其標準是農(nóng)村居民人均純收入2300元（2010年不變價）。到2015年底，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口還有5575萬，其中接近一半是女性[2]。目前的任務(wù)是“十三五”期間讓5575萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧。這意味著平均每年要有500萬農(nóng)村貧困婦女實現(xiàn)脫貧。時間十分緊迫、任務(wù)相當(dāng)繁重。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是促進全體人民共享改革發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕的重大舉措，這將惠及每一位農(nóng)村貧困婦女。

（二）脫貧目標包括收入貧困和非收入貧困多個維度。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》中明確，貧困人口退出以戶為單位，主要衡量標準是該戶年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標準且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障?！柏毨А奔劝ㄊ杖氩蛔阍斐傻摹柏殹?，也包括能力不足、發(fā)展條件差形成的“困”。按照精準脫貧、不落一人的精神，對于每一位農(nóng)村貧困婦女，到2020年，既要實現(xiàn)收入上的脫貧，即人均純收入穩(wěn)定超過2300元（2010年不變價）以實現(xiàn)不愁吃、不愁穿，也要實現(xiàn)義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”。到2020年，現(xiàn)行標準下每位農(nóng)村貧困婦女實現(xiàn)了這個多維度脫貧目標，意味著不僅在吃、穿等基本需要方面得到保障，在教育、健康等人力資本提升方面也將得到基本保障，這有利于阻斷農(nóng)村婦女貧困的代際傳遞。

（三）要求實現(xiàn)貧困地區(qū)利貧性增長和包容性發(fā)展?！皩崿F(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平”，是對增長模式轉(zhuǎn)型的基本要求，只有貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，才能縮小發(fā)展差距，才能讓貧困人口在增長中更多地受益，有更多的獲得感。這是強調(diào)“增長的利貧性”?！盎竟卜?wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平”，強調(diào)的是機會公平，不讓貧困人口輸在“起跑線”上。目的是實現(xiàn)“發(fā)展的包容性”。從性別視角來看，就是要保證男女義務(wù)教育、基本醫(yī)療等公共服務(wù)方面的性別平等。

總之，打贏婦女脫貧攻堅戰(zhàn)的目標是多維度的，而要實現(xiàn)這個多維脫貧目標，需要轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長和社會發(fā)展模式，即增長的利貧性和發(fā)展的包容性。這一目標的實現(xiàn)，將推動中國農(nóng)村貧困婦女實現(xiàn)多維度減貧和更加全面的發(fā)展。

二、“十三五”時期農(nóng)村婦女脫貧面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）農(nóng)村貧困婦女規(guī)模大。中國農(nóng)村貧困婦女的總體規(guī)模高達2400萬人①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2015》中2015年農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)估算。，相當(dāng)于澳大利亞一個國家的總?cè)丝凇Ｈ珖骄磕暌?00萬農(nóng)村婦女脫貧，但農(nóng)村貧困婦女的分布不均衡。云南、貴州、廣西等西南地區(qū)仍是農(nóng)村貧困婦女規(guī)模較大的地區(qū)，每個省份都超過200萬人。西藏、新疆、寧夏等少數(shù)民族地區(qū)，雖然農(nóng)村貧困婦女的規(guī)模不大，但貧困發(fā)生率高。這些地區(qū)大多地處偏遠，經(jīng)濟、社會發(fā)展落后，貧困婦女缺乏良好的發(fā)展環(huán)境支持，難以依靠自己的力量實現(xiàn)脫貧。也就是說，農(nóng)村婦女脫貧不僅在全國總量上任務(wù)艱巨，西南地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)局部形勢更為嚴峻。

（二）農(nóng)村貧困婦女人群多樣化。與改革開放30多年來農(nóng)村貧困婦女群體的構(gòu)成相比，當(dāng)前農(nóng)村貧困婦女群體發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。過去大多為青壯勞動力，現(xiàn)在隨著城市化、老齡化等經(jīng)濟社會形態(tài)的變化，農(nóng)村貧困婦女主要由以下幾個弱勢群體構(gòu)成。一是農(nóng)村老年婦女，尤其是獨居和失能人群，多受健康問題困擾，缺乏照料，對醫(yī)療服務(wù)和社會救助的需求較高。二是農(nóng)村殘疾婦女，在照料和康復(fù)服務(wù)方面有長期需求，同時，特殊技能培訓(xùn)和就業(yè)援助將有助于她們擺脫貧困，實現(xiàn)自立自強。三是農(nóng)村留守女童，在心理健康、安全、保護等方面有特殊需求。四是文盲半文盲婦女，需要加強職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)引導(dǎo)，以提高其就業(yè)質(zhì)量、工資水平和發(fā)展致富的能力。五是受艾滋病影響婦女，對治療、關(guān)愛和社會參與的需求更為迫切。六是流動婦女，雖然大多暫時擺脫了收入貧困，但在城市生活中，收入低消費高，在醫(yī)療保障、就業(yè)安全和社會融入等方面仍處于相對貧困狀態(tài)，需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障政策和更加包容的城市環(huán)境。農(nóng)村貧困婦女人群的多樣化導(dǎo)致脫貧需求的多樣化，對幫扶的能力和水平都具有多元化和專業(yè)化的要求。

（三）農(nóng)村婦女貧困的多維度。農(nóng)村婦女貧困不僅表現(xiàn)為就業(yè)機會少，增收渠道窄，更突出的是深受非收入貧困的困擾。在教育方面，成年貧困女性的受教育程度低，少數(shù)民族農(nóng)村貧困婦女會講普通話的比例低，外出務(wù)工機會少、收入低。在健康方面，因病致貧、因病返貧比例高。在生活水平方面，農(nóng)村貧困婦女通常缺乏做飯和取暖用的清潔燃料、缺乏衛(wèi)生廁所、缺乏安全飲水，這三者往往相互作用，對農(nóng)村婦女的健康帶來不利的影響。但在當(dāng)前的脫貧攻堅政策中，改水得到更多的關(guān)注，而改廁、改灶改燃料還沒有受到應(yīng)有的重視。此外，受農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，婦女在獲得土地、搬遷、危房改造等財產(chǎn)權(quán)利方面往往受到排斥。同樣，婦女獲得農(nóng)村扶貧小額信貸的機會比男性要小?，F(xiàn)行的減貧政策和項目主要以家庭為扶持單位設(shè)計，其假設(shè)條件是家庭脫貧的成果能自動公平地惠及全體成員。但越是貧困的地區(qū)，對女性的家庭和社區(qū)內(nèi)部歧視可能越突出。

三、“十三五”時期農(nóng)村婦女脫貧的政策選擇

針對農(nóng)村貧困人口的致貧原因和脫貧需求，中央要求實施精準扶貧方略，加快貧困人口精準脫貧。按照扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求，使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施實現(xiàn)脫貧，其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧。針對農(nóng)村婦女脫貧面臨的主要挑戰(zhàn)，本文建議在精準扶貧方略中，要加強農(nóng)村貧困的性別治理。

（一）加強農(nóng)村精準扶貧的性別治理。從性別視角加強貧困治理，將使中國精準扶貧方略取得更加有效的效果，有利于實現(xiàn)減貧和性別平等的雙重目標。實踐證明，從性別視角著手精準扶貧，可取得較好的脫貧效果。貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù)為農(nóng)村貧困的性別治理奠定了堅實基礎(chǔ)，使得農(nóng)村貧困的性別治理具有可行性和可操作性。在貧困村和貧困戶產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、教育、醫(yī)療等幫扶規(guī)劃（計劃）中，有利于從規(guī)劃（計劃）精準到人提升到精準到性別。在扶貧資金預(yù)算編制中，優(yōu)先考慮農(nóng)村貧困婦女的需求，使扶貧預(yù)算對性別問題具有敏感性和響應(yīng)機制。在實施幫扶時，主動將性別視角納入精準幫扶措施中。在扶貧工作成效考核中，增加促進性別平等的考核內(nèi)容。從規(guī)劃（計劃）、預(yù)算、幫扶到考核形成一個完整的農(nóng)村貧困性別治理封閉環(huán)，在精準脫貧中一并取得性別平等的成果。

（二）提升“兩支隊伍”對貧困婦女的幫扶能力?！暗谝粫洝薄Ⅰv村工作隊和幫扶責(zé)任人是針對貧困村和貧困戶開展精準扶貧的“兩支隊伍”。在對“兩支隊伍”的精準扶貧培訓(xùn)中，需增加農(nóng)村貧困性別治理的內(nèi)容，使“兩支隊伍”認識到從性別視角治理農(nóng)村貧困的重要性和必要性。加快農(nóng)村貧困性別治理成果在“兩支隊伍”中的知識傳播和擴散，不僅讓“兩支隊伍”認識到農(nóng)村貧困性別治理的重要性，還知道“怎么為”。通過對“兩支隊伍”性別治理能力的提升，在實施產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)輸出、扶貧小額信貸、教育、健康扶貧等扶貧工程時，把農(nóng)村貧困的性別治理落到實處。實踐證明，專門為貧困婦女提供小額信貸或其他扶貧措施，可以獲得更好的減貧效果。例如，山西省天鎮(zhèn)縣對接北京勞務(wù)市場開展保姆培訓(xùn)，輸送3800多名貧困婦女，年人均收入達3.5萬元以上，帶動近萬人精準脫貧②數(shù)據(jù)來源：筆者2016年10月28-30日在山西省扶貧調(diào)查獲得的案例數(shù)據(jù)。。這樣的成功案例很多，是農(nóng)村貧困性別治理的寶貴財富。

（三）提升農(nóng)村貧困婦女在貧困治理中的參與程度。中央扶貧工作會議以來，圍繞“幾個一批”，有關(guān)部門出臺了產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、教育、健康等扶貧政策，基本形成了多部門脫貧攻堅的政策“組合拳”。在這些政策落地的過程中，特別是在“扶持誰”“怎么扶”中，要讓每一位農(nóng)村貧困婦女充分參與到貧困識別、致貧原因分析、幫扶需求診斷、幫扶計劃制定等一系列活動中，讓每一位農(nóng)村貧困婦女成為扶貧政策和項目落地的決策者、參與者和實施者，充分調(diào)動農(nóng)村婦女在脫貧攻堅戰(zhàn)中的積極性和主動性，從而做到精準扶貧，不落下一位農(nóng)村貧困婦女。通過提升農(nóng)村貧困的性別治理水平，讓每一位農(nóng)村貧困婦女都有人生出彩和夢想成真的機會，讓每一位農(nóng)村貧困婦女共享發(fā)展成果。

[1]世界銀行PovcalNet，http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet/home.aspx,2016-10-22.

[2]國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2015[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2015.

1.王小林（1969-），男，國務(wù)院扶貧辦信息中心副主任，研究員。研究方向：貧困理論、貧困測量、國際發(fā)展、公共服務(wù)。2.高睿（1985-），女，北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院2015級博士研究生。研究方向：社會保障。