地方政府經(jīng)濟(jì)決策中的羊群效應(yīng)分析與治理

蘇洋等

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：地方政府對推動我國地區(qū)的發(fā)展以及GDP的增長起到了積極的作用

然而，地方政府有時會將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要目標(biāo)，以利益最大化作為基本的指導(dǎo)準(zhǔn)則，工作范疇已超出單純的經(jīng)濟(jì)職能范疇。這種發(fā)展模式類似于公司的經(jīng)營方式，屬于典型的“羊群效應(yīng)”。本文以“地方政府公司化”與羊群效應(yīng)為理論依據(jù)，通過典型案例的方式，對地方政府經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)的影響機(jī)制進(jìn)行研究，探索地方政府經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)形成的原因，并據(jù)此提出若干旨在修正地方政府經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)的對策與建議。

關(guān)鍵詞：地方政府 經(jīng)濟(jì)決策 羊群效應(yīng) 政府公司化

引言

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府對推動我國地區(qū)的發(fā)展以及GDP的增長起到了積極的作用。一般而言，地方政府多依靠公共產(chǎn)品供給、市場監(jiān)管、整體調(diào)控等多種手段來制定經(jīng)濟(jì)決策。隨著改革開放以及市場經(jīng)濟(jì)的逐步推進(jìn)，地方政府往往會將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要目標(biāo)，以利益最大化作為基本的準(zhǔn)則，而不再是單純的執(zhí)行其經(jīng)濟(jì)職能（熊智等，2011）。這種發(fā)展模式類似于公司的經(jīng)營方式，于是，出現(xiàn)了“地方政府公司化”這一概念。羊群效應(yīng)是指在信息不對稱的情況下，決策者的最終決策行為不會考慮自身所獲取信息的價值，而是單純追隨大多數(shù)參與者決策的一種行為（蔣神州，2011）。根據(jù)此概念，地方政府的經(jīng)濟(jì)決策行為則具有典型的“羊群效應(yīng)”。本文基于“地方政府公司化”與羊群效應(yīng)的相關(guān)理論，對地方政府經(jīng)濟(jì)決策中的羊群效應(yīng)影響機(jī)制、弊端以及形成原因進(jìn)行探討與分析，并最終提出若干旨在降低地方政府經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)的對策與建議。

地方政府經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)的理論概述

（一）羊群效應(yīng)的理論概述

羊群效應(yīng)最初是研究動物群聚特征的專有名詞，羊群的行為并不是個體行為，而是在特定個體引導(dǎo)下的群體行為，隨后被學(xué)者引入到人類社會研究中。國內(nèi)外研究學(xué)者對于羊群效應(yīng)的研究主要集中在如下方面：第一，羊群效應(yīng)理論模型方面的研究。Hirshleifer（1998）提出了“信息流”序列羊群模型，該模型認(rèn)為決策者根據(jù)預(yù)先了解的、決策者的具體行為，做出可能與自身擁有信息所違背的決策。薛玉林（2006）提出了聲譽(yù)模型，該模型認(rèn)為當(dāng)股票或基金的經(jīng)理人認(rèn)為自身決策存在失誤的可能性，而其他經(jīng)理人的決策正確時，該經(jīng)理人最佳的選擇就是做出與其他經(jīng)理一致的決策，從而避免影響自身的聲譽(yù)。第二，羊群效應(yīng)在股票等證券金融投資領(lǐng)域方面的研究。陳愛莉和蔣學(xué)雷（2008）利用CKK方法檢驗(yàn)我國股票市場的“羊群行為”，實(shí)證結(jié)果表明我國的證券市場在行情下跌時存在羊群效應(yīng)，且深圳市證券市場比上海市證券市場具有更多的羊群效應(yīng)。陳新秀和呂廷杰（2008）借助演化博弈的相關(guān)理論，認(rèn)為羊群效應(yīng)產(chǎn)生的主要原因是股價決定的主觀性，可通過引導(dǎo)投資者以及及時公開信息的方法規(guī)范其行為。

（二）地方政府公司化的理論概述

國內(nèi)外研究學(xué)者對于地方政府公司化的研究主要集中在如下幾個方面：第一，地方政府公司化在內(nèi)涵方面的研究。葉盛楠（2008）認(rèn)為地方政府公司化是指某些地方政府違背其自身職能，一味追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及利益的最大化，完全忽略了其所應(yīng)承擔(dān)的公共職能與社會責(zé)任，具有公司的性質(zhì)。Amirew和Walder（2006）認(rèn)為地方政府片面地追求GDP經(jīng)濟(jì)的增長，并把財政收入作為政府年度工作的主要衡量指標(biāo)。第二，地方政府公司化成因方面的研究。Bernstein（2003）認(rèn)為在財政改革的背景下，我國大多數(shù)的企業(yè)都受到不同程度的地方政府的操控，地方政府官員參與到企業(yè)的管理和決策中，以尋求財政的收益。趙樹凱和曾紀(jì)茂（2012）通過對我國農(nóng)村稅收情況進(jìn)行分析，實(shí)證結(jié)果表明地方政府公司化的行為一方面促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面由于腐敗現(xiàn)象的存在威脅到了地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

地方政府經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)的影響機(jī)制分析

（一）群項(xiàng)目投資的相似性與脆弱性

在城市發(fā)展的過程中，地方政府在面對具有相同主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目投資時，往往會忽略自身的特征，選擇追隨其它地區(qū)的經(jīng)濟(jì)決策，隨之產(chǎn)生了“組團(tuán)式城市群”的發(fā)展模式，從而導(dǎo)致群項(xiàng)目投資具有一定的相似性。當(dāng)城市群擁有共同的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)且自然環(huán)境也具有一定的相似性時，地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時，所表現(xiàn)出的羊群效應(yīng)主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)往往會給該城市帶來巨大的經(jīng)濟(jì)收益，極大地推動該城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第二，地方政府之間存在一定的影響作用，當(dāng)一個地區(qū)的主導(dǎo)項(xiàng)目帶來經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢時，其他地方政府會通過實(shí)證考察等方式去模仿該地區(qū)的經(jīng)營模式，而忽視了自身擁有的優(yōu)勢以及國家的整體發(fā)展規(guī)劃，只有當(dāng)國家的激勵政策取消或者有所限制時，才會減弱地方政府的熱情。在出現(xiàn)一定的信息時，地方政府的決策者往往會及時改變其原有的決策，而去追求其他地區(qū)決策者的經(jīng)濟(jì)決策，這就決定了地方政府經(jīng)濟(jì)決策的羊群效應(yīng)具有一定的相似性與脆弱性。

（二）調(diào)控政策的追隨性與波動性

當(dāng)國家制定與出臺一系列的調(diào)控政策和方針時，地方政府會制定適合該地區(qū)的調(diào)控政策，受到調(diào)控政策影響較為明顯的行業(yè)為房地產(chǎn)行業(yè)。同時，這也決定了地方政府的經(jīng)濟(jì)決策具有一定的追隨性。然而，地方政府在執(zhí)行國家的政策時并不僅僅考慮整個國家的利益，往往會以自身利益最大化作為其主要的考量指標(biāo)，這就使得地方政府會有選擇地執(zhí)行國家的政策。羊群效應(yīng)產(chǎn)生的重要條件之一在于決策的透明性，只有當(dāng)后來的決策者準(zhǔn)確掌握到前者的決策才會追隨其做出應(yīng)有的決策。例如，2010年的“國十條”與“限購令”等房地產(chǎn)調(diào)控政策，在地方政府公司化的背景下，許多地方政府在制定與執(zhí)行房地產(chǎn)限購調(diào)控政策時呈現(xiàn)出一定的選擇性特征，例如只在城區(qū)執(zhí)行限購的政策，在開發(fā)區(qū)以及郊區(qū)則不設(shè)該限制。從中可以看出，地方政府對于房地產(chǎn)的調(diào)控往往是伴隨著中央出臺調(diào)控政策而產(chǎn)生波動，這就決定了地方政府經(jīng)濟(jì)決策的羊群效應(yīng)具有一定的追隨性與波動性。

（三）招商引資的脆弱性與追隨性

招商引資實(shí)質(zhì)上是一種結(jié)合我國目前的國情，在充分發(fā)揮資源、市場以及勞動力等優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，利用外資來發(fā)展我國經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式或者活動。政府作為招商引資的主體，通過稅收優(yōu)惠政策、提供土地等資源來吸引企業(yè)。然而，地方政府在招商引資的過程中為了增加該地區(qū)的GDP增長以及個人政績，往往會忽略本地區(qū)的實(shí)際情況，通過比拼優(yōu)惠政策以及加大自身投入等手段吸引外商投資，造成投入與產(chǎn)出的嚴(yán)重不平衡，另外地方政府有時不能和執(zhí)行兌現(xiàn)其之前的承諾，這也造成了盲目地招商引資。例如，光伏產(chǎn)業(yè)作為一種先進(jìn)的技術(shù)，其發(fā)展速度以及需求程度應(yīng)由市場來決定。然而，地方政府完全不顧及光伏產(chǎn)業(yè)的自身發(fā)展規(guī)律，紛紛采取撥款以及試點(diǎn)等措施支持并促進(jìn)其發(fā)展，這一舉措只在短期內(nèi)起到一定的作用，最終光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然是失敗了。產(chǎn)生這一產(chǎn)能過剩的主要原因是地方政府在進(jìn)行招商引資時盲目追隨其他地方政府對于招商引資的決策手段，而嚴(yán)重忽略了本地區(qū)的客觀條件，形成了羊群效應(yīng)，這就決定了地方政府經(jīng)濟(jì)決策的羊群效應(yīng)具有一定的脆弱性與信息追隨性。

地方政府經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)的弊端分析

（一）弱化地方政府公共管理以及服務(wù)的職能

地方政府的羊群效應(yīng)使得其過多地關(guān)注當(dāng)?shù)刎斦氖杖?，盲目地追隨其他地區(qū)采取的經(jīng)濟(jì)決策，從而在一定程度上弱化了地方政府的公共管理以及公共服務(wù)的具體職能。從公共服務(wù)角度來看，目前許多地方政府對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)決策都是通過搭建投融資平臺來吸引當(dāng)?shù)氐纳鐣Y本。一方面節(jié)約了地方政府的財政指出，另一方面投資的企業(yè)為了獲取一定的利潤，就會對公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行收費(fèi)，于是就出現(xiàn)了公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)職能弱化的情況。從公共產(chǎn)品管理角度來看，不同地區(qū)的民眾對于生存質(zhì)量、生活環(huán)境以及精神文化的需求都有一定的差異，而地方政府的經(jīng)濟(jì)決策則有時可能會忽略當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際需求，而一味地去追求政績。當(dāng)?shù)胤秸吹狡渌貐^(qū)通過搭建投融資平臺獲取收益后，不去顧及當(dāng)?shù)鼐用窕旧娑茧y以滿足，盲目地去建設(shè)各種各樣的“面子工程”，這在一定程度上對于地方政府的公共管理以及公共服務(wù)職能起到弱化的作用。

（二）導(dǎo)致地方政府經(jīng)濟(jì)決策的公信力下降

地方政府的公信力一般取決于民眾對于其信任與依賴的程度。當(dāng)?shù)胤秸诖_定經(jīng)濟(jì)決策的過程中，盲目地追隨其他地方政府的決策，而不去考慮決策長遠(yuǎn)的效應(yīng)，這極其類似于羊群效應(yīng)的波動性，地方政府經(jīng)濟(jì)決策中的羊群效應(yīng)隨著外部環(huán)境的變化而做出可能前后不一致的決策，使得地方政府的經(jīng)濟(jì)決策產(chǎn)生了波動性以及不連續(xù)性，從而導(dǎo)致地方政府的公信力逐漸下降。同時，地方政府的經(jīng)濟(jì)決策具有一定的脆弱性，地方政府的經(jīng)濟(jì)決策很容易受到中央政策變化的影響，從而推翻自身原有的政策，這些都會影響民眾對于地方政府的信任程度，降低了地方政府的公信力。

（三）影響正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序

市場一般是通過價格的規(guī)律自動調(diào)節(jié)社會資源的供給與分配，進(jìn)而發(fā)揮調(diào)節(jié)的功能。市場經(jīng)濟(jì)的滯后性以及白發(fā)性使得地方政府適度地干預(yù)成為必要。然而在具體的實(shí)踐中，當(dāng)?shù)胤秸鞒鲆粭l能夠獲取更多收益以及政績的道路時，其他地方政府便會采取行政審批的方法去配置同樣的資源，一方面妨礙了市場機(jī)制的調(diào)價作用，另一方面降低了地方資源配置的效率。地方政府的地位使得其在市場競爭中沒有任何一家企業(yè)可以與之匹敵，其往往會忽略具體的效率以及效益的獲取。地方政府經(jīng)濟(jì)決策中的羊群效應(yīng)既擾亂了市場經(jīng)濟(jì)的秩序，又限制了資源配置的合理性。

地方政府經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)產(chǎn)生的原因分析

（一）地方政府的功利化傾向較為嚴(yán)重

我國對于地方政府的考核一般是從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長速度、物價水平、人均收入等定量指標(biāo)以及定性指標(biāo)兩方面進(jìn)行綜合考量。定性指標(biāo)的較難衡量使GDP成為地區(qū)發(fā)展最重要的指標(biāo)。隨著我國財稅政策改革的不斷深入，地方政府對于增加地方財政收入產(chǎn)生正面的影響，然而地方政府的經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)片面地將GDP的增長以及經(jīng)濟(jì)的速度作為工作的準(zhǔn)則，把財政收入作為政府工作的主要考核指標(biāo)，卻忽略了具體地區(qū)的實(shí)際情況與地區(qū)的發(fā)展，更有甚者單純考慮個人的利益以及個人政績，使得地方政府的功利化傾向越來越明顯，出現(xiàn)了地方政府職能異化以及越位的現(xiàn)象，從而為羊群效應(yīng)的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。

（二）地方政府經(jīng)濟(jì)決策法律機(jī)制不健全

地方政府經(jīng)濟(jì)決策的主體往往會按照一定的作用與聯(lián)系的模式進(jìn)行決策，這構(gòu)成了地方政府的決策機(jī)制。地方政府決策機(jī)制不完善的問題助長了羊群效應(yīng)的產(chǎn)生，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，地方政府覺察機(jī)制不完善。從調(diào)研覺察機(jī)制來看，我國地方政府的調(diào)研流于形式，較難認(rèn)識到社會真實(shí)的情況，而地方政府決策者的視察只是走過場而已，而沒有真正深入到普通大眾中。第二，地方政府經(jīng)濟(jì)決策咨詢機(jī)制不完善。我國地方政府的經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制依賴于聽證會以及專家咨詢等方式。從聽證會的角度來看，當(dāng)?shù)胤秸e行聽證會時，并沒有及時地將相關(guān)信息公諸于眾，使得參加聽證會的人員范圍較窄，聽證效果不能滿足預(yù)期效果。從專家咨詢角度來看，地方政府的經(jīng)濟(jì)決策往往都是領(lǐng)導(dǎo)先行進(jìn)行決策，而后進(jìn)行相應(yīng)的專家咨詢，這樣的決策機(jī)制起不到任何作用，進(jìn)一步導(dǎo)致了地方政府經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)的產(chǎn)生。

（三）地方政府經(jīng)濟(jì)決策監(jiān)管體系不完善

地方政府在進(jìn)行集體的經(jīng)濟(jì)決策時，若缺乏完善的監(jiān)管體系，會使得經(jīng)濟(jì)決策偏離原有的目標(biāo)。當(dāng)對失誤的決策進(jìn)行追究責(zé)任時，由于我國決策機(jī)制的不完善，會出現(xiàn)相互推諉，人人不負(fù)責(zé)的情況，會對經(jīng)濟(jì)決策的治理產(chǎn)生很大的影響。

這主要是由于我國監(jiān)管體系存在一定的問題，具體如下：第一，信息公開的限度較小。地方政府的經(jīng)濟(jì)決策一般不會公開具體的決策內(nèi)容，或者僅僅有選擇地公開部分決策的信息，使得社會大眾無法對其決策進(jìn)行實(shí)時的監(jiān)督；第二，信息傳遞渠道有障礙。我國大多數(shù)地方政府的網(wǎng)站專欄或者辦公地方均設(shè)有民意收集的窗口，實(shí)際上只是一個擺設(shè)而已，并沒有發(fā)揮其真正的價值；第三，社會民眾參與經(jīng)濟(jì)決策的監(jiān)督素質(zhì)有所限制。我國的大多數(shù)公民并沒有相應(yīng)的意識和足夠的積極性去參與到政府經(jīng)濟(jì)決策經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督中，這也有可能取決于對地方政府經(jīng)濟(jì)政策的監(jiān)督不具備相應(yīng)的知識程度，從而使得地方政府經(jīng)濟(jì)決策的社會監(jiān)督難以進(jìn)行下去，這也完全符合基于名譽(yù)的羊群效應(yīng)的相關(guān)理論。

地方政府經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)的修正對策

（一）以人民利益為主導(dǎo)提升決策主體素質(zhì)

地方政府經(jīng)濟(jì)決策主體應(yīng)時刻保持以人民利益為主導(dǎo)進(jìn)行決策，并不斷地提高地方政府決策主體自身的素質(zhì)。在市場經(jīng)濟(jì)的影響下，社會存在著多方的利益主體，而地方政府的經(jīng)濟(jì)決策應(yīng)始終保持以當(dāng)?shù)厝嗣竦母纠孀鳛榍疤釛l件，既能加強(qiáng)其公共管理以及公共服務(wù)的職能，吸收民眾的順意，又可以有效地減少羊群效應(yīng)的危害。同時，地方政府完善的經(jīng)濟(jì)決策也與決策主體的素質(zhì)息息相關(guān)，決策主體的專業(yè)素質(zhì)是決定地方政府經(jīng)濟(jì)決策能夠?qū)崿F(xiàn)共同目標(biāo)的重要保障之一。因此，要不斷加強(qiáng)地方政府經(jīng)濟(jì)決策者的專業(yè)能力。

（二）提高地方政府經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性和民主性

地方政府經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)性與民主性能夠很大程度上減少羊群效應(yīng)帶來的弊端。首先，建立完善的經(jīng)濟(jì)決策信息系統(tǒng)。通過搜集到準(zhǔn)確的、真實(shí)的、及時的第一手信息建立完善的信息系統(tǒng)，將其傳遞給經(jīng)濟(jì)決策者作為依據(jù)，能夠制定出更加完善的經(jīng)濟(jì)決策。其次，應(yīng)對專家的經(jīng)濟(jì)決策給予足夠的重視。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，地方政府的經(jīng)濟(jì)決策主體面對較為復(fù)雜的決策問題往往會顯得手足無措，畢竟任何地方政府經(jīng)濟(jì)決策主體的知識都有一定的限度，因此地方政府需要對專家的作用引起足夠的重視。不同領(lǐng)域的專家往往能夠憑借其專業(yè)的、豐富的知識，對地方政府的經(jīng)濟(jì)決策提供專業(yè)的指導(dǎo)以及可供借鑒的建議。最后，應(yīng)不斷更新與完善目前的決策系統(tǒng)與機(jī)制。

（三）完善地方政府經(jīng)濟(jì)決策相關(guān)機(jī)制

地方政府高效地、有序地運(yùn)行，離不開監(jiān)管機(jī)制的管理。完善的地方政府經(jīng)濟(jì)決策監(jiān)管體系對于羊群效應(yīng)的減少具有極其重要的作用?？梢詮囊韵聝蓚€角度進(jìn)行考慮：

第一，不斷完善地方政府決策監(jiān)管機(jī)制與體系。首先，應(yīng)不斷加強(qiáng)且實(shí)現(xiàn)真正的社會民眾監(jiān)督，加大政務(wù)公開的范圍以及政務(wù)公開的力度，推進(jìn)對地方政府經(jīng)濟(jì)決策者財務(wù)的實(shí)施監(jiān)督；其次，通過建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺的方式，不斷拓寬社會民眾的監(jiān)督渠道，使得社會民眾能夠參與到地方政府經(jīng)濟(jì)決策的監(jiān)督中來；最后，通過將地方政府的監(jiān)督機(jī)制以及地方政府的政務(wù)公開程度加入到年終的績效考核中，才能從本質(zhì)上調(diào)動地方政府對于社會民眾監(jiān)督建設(shè)的積極性。

第二，不斷完善地方政府績效考核機(jī)制與體系。首先，通過控制GDP的比重，不斷加大公共服務(wù)以及社會環(huán)境等的考核比重，以此來完善地方政府考核機(jī)制化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)；其次，依據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況、社會環(huán)境資源等，對地方政府采用符合其實(shí)際情況的評估機(jī)制；再次，地方政府的績效考核不能簡單地追求經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，應(yīng)按照地方政府的整體規(guī)劃，依據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境，客觀地進(jìn)行績效考核；最后，通過將社會民眾納入地方政府績效考核主體當(dāng)中，以此來完善我國地方政府的績效考核體系。

結(jié)論

地方政府經(jīng)濟(jì)決策中的羊群效應(yīng)對于政府公共管理以及公共服務(wù)職能產(chǎn)生危害，甚至?xí)绊憞业恼w利益。地方政府作為該地區(qū)的公共管理部門，一味地以GDP增長作為工作導(dǎo)向，必然會造成地方政府公司化，產(chǎn)生羊群效應(yīng)，進(jìn)而對地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會民眾的生活產(chǎn)生消極影響。本文提出若干旨在修正地方政府經(jīng)濟(jì)決策中羊群效應(yīng)的對策與建議，以人民利益為主導(dǎo)，提升決策主體素質(zhì)，完善地方政府經(jīng)濟(jì)決策的相關(guān)機(jī)制，特別是不斷完善地方政府經(jīng)濟(jì)決策的監(jiān)管以及政績考核機(jī)制與體系，以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。